制度建设与遏制警察权异化

戴安良

（南京森林警察学院，江苏 南京210046）

制度建设与遏制警察权异化

戴安良

（南京森林警察学院，江苏 南京210046）

警察权的异化，是目前凸现的一大理论与实践问题。导致警察权异化的因素十分复杂，但其中一个不容忽视的且带有根本性的原因就是制度的缺失。因此，遏制警察权异化的首要措施就是加强制度建设。

制度建设；警察权；警察权异化

警察权的异化，是目前凸现的一大理论与实践问题，并引起了社会各界的高度关注。从理论上看，警察权的异化是指警察权的运行脱离了其设定的初衷，向另外的方向甚至相反方向发展。我们可以将一切不正当地运用警察权的行为称为警察化的异化。导致警察权异化的因素十分复杂，但其中一个不容忽视的且带有根本性的原因就是制度的缺失。因此，遏制警察权异化的首要措施就是加强制度建设。本文拟就这一问题谈点粗浅看法。

一、制度不完善是导致警察权异化的根本原因

在现实生活中，影响警察权力的行使与法治的要求不相符合，即警察权异化的原因是多方面的，如从警人员的思想政治水平、业务素质、执法理念等，但其中具有决定性的因素还是警察权力运行的制度设计和制度建设。正如邓小平同志所说，制度问题“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。“这方面的制度好可以使坏人无法横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[1]事实上，近年来人们越来越认识到制度在规制国家权力，特别是行政权力的重要性。制度建设在党的建设和国家事务中的地位和作用更加明显和突出。国家不断加大各种行政立法和执法的力度，出台了一大批行政法律制度，在保障国家行政权力的准确运行方面发挥了巨大作用。从公安系统内部看，从中央到地方很多部门都开始从制度入手来驾驭、规范警察权力，防止其对公民权利造成侵犯。如公安部颁布的“五条禁令”、《公安机关办理行政案件的程序规定》等，在一定程度和范围内发挥了重要作用。但从根本上看，还未真正解决警察权力滥用和公民权利免受侵害的问题。这主要是因为制度建设和制度功能的充分发挥是一个复杂的系统工程，仅靠一两个制度、规定是不能全面规制警察权力依法准确运行的，更何况这些制度中有些本身也仅仅是权宜之计，只能起到“治标”的作用。要真正从制度上入手全面规制警察权力，遏制其异化，就必须加强制度建设，从制度的设计、实施的质量等方面完善相关的制度，并确保贯彻落实，才能起到标本兼治的作用。完善警察权制度建设方面的内容很多，笔者认为，应首先从以下方面着手：

（一）警察权的设立制度

警察权的设立制度是指国家设立警察权力及具体内容、警察权的实施范围、运行程序以及实施警察权的主体的法律制度。这类制度设立得科学合理与否，对公民权利的影响具有广泛性和普遍性。

从我国当前公安体制现状看，公安机关是具有武装性质的治安行政力量和刑事司法力量，既是负责维护社会治安秩序的行政管理机关，又是负责预防和打击各种刑事犯罪的司法机关，即集治安行政管理权和刑事司法权于一身。作为治安行政管理机关，它拥有行使包括行政拘留、收容教育、劳动教养等其他各种强制性手段的权力，还具有实施包括罚款在内的各种行政处罚的权力。在执法过程中，公安机关及其人民警察不时出现将这两种不同性质的权力混用的问题。如在刑事侦查中，公安机关经常将上述行政措施用来作为破案的手段，同时也会将一些已经触犯刑律的刑事犯罪作为治安行政案件来处理，或者把一些本来是治安案件、纠纷作为刑事案件来办理，这就是人们常说的“以罚代刑”、“以刑代罚”现象。这必然导致警察权滥用、执法不公甚至冤假错案。一方面，导致遭受不公正待遇的嫌疑人控告申冤难。在司法实践中，法院一般不会将这种案件列入行政诉讼的范围，嫌疑人只能求助于公安机关或者它的上级机关。但是负有惩治犯罪、维护社会治安这一重大使命的公安机关，不可能既当运动员又当裁判员。另一方面，会放纵犯罪，使一些违法犯罪人员逃避法律制裁。可见，这一制度设立存在着明显的弊端。

随着人们法治意识和权利意识的增强，随着社会的进步和发展，尽管这种不合理的制度有的已被修改或废除，但就现存的很多涉及到警察权力的法律制度仍然给公民权利的侵害留有空间，这需要我们在实践中逐步完善和解决。

（二）警察权的运行程序制度

程序对于规制警察权力的准确运行和保障公民权利均有重要作用。这不仅具有充分的理论依据，同时也为执法实践所证明。虽然我国目前还未出台一部统一的行政程序法，但随着社会主义法制建设的不断完善，已陆续颁布了一系列单项行政程序法律法规，包括公安机关自身及与公安机关行使行政职权相联系的相关程序的法律法规，有力地保证了警察权运行程序的合法性。但在实践中，警察权力运行的法律程序尚未引起警察权力行使者们的足够重视，警察权力的运行并没有完全按照法律程序设置的轨道进行。同时，有些保障警察权力正确行使的制度还未出台，已经制定出的有关警察权力行使的制度还不很完善。具体表现在以下几个方面：

1．权力行使者的程序意识淡薄。人们往往只关注结果是否正确，而对程序是否合法和公正关注不够。正是由于对程序重要性的认识不够，导致一些执法活动并没有按照法律程序的要求来进行。

2．警察程序立法还缺乏系统性、完整性。经过多年的立法实践，尽管我国已相继出台了一系列的综合性行政法律法规和《人民警察法》、《公安机关办理行政案件程序规定》等有关警察权力行使的法律制度，但由于警察权力涉及范围的广泛性，并未使所有的权力运作都有相应的、统一的法律程序制度。许多本来就很简单的程序性法律规范分散于有关的法律、法规中，甚至有的还没有较为完整的法律程序制度，如公安机关行使的劳动教养权力。即使有的权力行使有一定的法律程序制度，但程序法律规范混合规定在各个以规定实体规范为主的法律、法规中，甚至有的法律、法规仍然只有实体规范而完全没有程序规范。

3．违反程序性法律规范的法律责任不明确。大多数法律、法规虽然规定了程序规范，却没有明确规定警察权力的行使者违反法定程序的法律责任。这是导致在执法实践中，公安机关和人民警察程序违法行为屡有发生，在执法过程中重实体轻程序的重要原因。目前，我国法律对程序违法的法律责任主要有两种规定：一是行政诉讼法中关于程序违法的要判决撤销，并判决行政机关重新作出具体行政行为的相关规定。二是行政处罚法中关于执法者程序违法时主观上有故意，就应追究其损害国家、社会利益的责任，除承担败诉责任外，还应视情节轻重给予执法人员行政处分等相关规定。这些规定显然过于简单，对警察权力行使者严格依法行使警察权的约束力不强。

（三）警察权的法律监督制度

加强对国家权力的制约和监督，是依法治国、建设社会主义法治国家的内在要求，这同样包括加强对警察权的监督。当前，就警察权的监督情况来看还存在不少问题，主要表现在：

1．涉及对警察权的监督尚未形成统一的监督工作机制和合力，影响了监督效果。有关人士指出，中国对警察的监督比较混乱。公安机关有行政监察，党内有纪检机制，有政法委和纪委的监督机制。外部有各级信访、新闻媒体监督以及公众的行政复议和行政诉讼。但是这些监督没有协调。“当前，公安机关内部有纪委、监察、审计、法制、信访等多个部门负责监督工作，没有统一的执法监督工作机制，不能形成监督合力，影响了监督效果。”[2]

2．监督体制不健全，设置不甚科学、合理，监督缺乏权威性，有的监督人员素质低下，在一定程度上制约了对警察权进行监督制控的效果。在警察权的监督上，目前存在的主要问题是，各监督主体多站在自身的立场上和职权范围内进行着有限的监督，相互之间缺乏沟通、配合与协调，有时各种监督机构之间相互扯皮致使监督效果大打折扣；有的出现监督的“真空地带”，导致有些权力失控；有些监督部门和监督人员，只顾及本部门利益、个人利益，面对“得罪人的事”，抱着多一事不如少一事的心态，致使监督工作不坚决、不彻底。

3．大部分为事后监督，而对事前、事中监督关注不够。我国现行的执法监督机制，在具体运行中侧重于事后监督，而对事前监督、事中监督则重视不够。即在违法案件发生后，才开始组织力量去调查，其结果是耗人、耗时又耗财，其监督效果必然大打折扣。

4．警务公开制度不完善，公民的知情权在一定程度上被限制或剥夺，严重制约警察权监督工作的正常开展。因此，加强警务监督，保障公众的知情权，为监督工作的开展创造条件是今后一段时间必须认真完成的工作。

（四）不当行使警察权应承担的法律责任制度

警察权法律责任制度，是指规定警察机关及其人民警察因违法行使警察权而对国家和受害人承担法律责任的法律制度。警察机关及其人员因违法行使职权承担刑事责任，主要表现为警察人员因违法失职、渎职、滥用职权、徇私枉法等造成严重的社会危害后果和重大的社会影响而承担刑事责任。

警察机关及其人员因不履行职责或违法行使职权应承担的行政责任，主要是警察机关行使职权的行为被撤销、变更或被确认为无效，同时对被撤销或被确认为无效后有权作出撤销或确认无效的机关还可要求警察机关重新作出相应的行为。此外，对公安机关应当履行职责、行使职权，但又没有履行好职责的，相关部门可依法要求公安机关实施应履行的职责。人民警察因违法使用职权或不履行职责应承担的行政责任主要表现为依法受到警告、记过、记大过、降级、撤职或开除等行政处分。对于受处分的人员，按照国家有关规定还可以被降低或取消警衔，还可以对其采取停止执行职务等措施。

对于公安机关及其人民警察因违法行使职权承担的民事责任，主要有两点：一是公安机关因自己的过错未依法行使职权和履行职责而使公民或组织遭受损失承担的国家赔偿责任。二是人民警察因故意或重大过失错误行使职权或未行使职权，在公安机关承担国家赔偿责任后受到追偿而承担的法律责任。

我国对于警察权的责任体系，目前还处于构建阶段，还在不断加强和完善之中。如尚未实行宪法司法化、公民和组织很多宪法性权利还不能有效追究法律责任；国家赔偿制度也有很多不足之处，赔偿数额过低、赔偿渠道不畅。因而这方面的制度还需要进一步完善。当前要做好的另一项工作，就是依法严格追究在行使警察权方面违法失职警察机关及其警察人员的法律责任。

二、加强制度建设是有效遏制警察权异化的根本措施

当前导致我国警察权异化的原因是复杂的多方面的，但从本质上看，制度缺失是带有根本性的原因。因此，加强和完善制度建设乃是从根本上遏制我国警察权异化的有效措施与根本途径。

（一）改造和完善我国警察权力运行的程序制度

当前，要根据法治精神和建设政治文明的要求来改造我国的警察权力设定制度。警察权力运行程序制度应当包括下列具体内容：1.表明身份制度；2.说明理由制度；3.告知制度；4.合议制度；5.回避制度；6.听证制度；7.罚缴分离制度；8.时限制度。

（二）完善警察监督制度，为遏制警察权异化提供有力保障

近年来，在警务活动中滥用职权、不作为、乱作为的现象和公安机关的各种腐败行为时有发生，在社会上造成了不良影响。究其原因，其中重要的方面是对警察权的制约、监督不力所致，因而必须采取有效措施，加强和完善警察监督制度，为遏制警察权异化提供有力保障。

1.完善警察权监督制约机制的对策：强化警察权的监督主体。强化警察权的监督主体是进一步完善警察权监督制约机制的前提。在这方面，首先要进一步完善公安机关内部的监督制约机制。目前公安机关内部的监督制约体系已初具规模，并发挥着重要作用，但与监督制约的要求尚有差距。所以，完善公安机关内部的监督机制重点应在完善督察机构体系和开展工作的有效性上。同时，要进一步规范和完善有关外部（社会）监督制约的制度，为当事人和社会公众，特别是社会媒体、人大代表、政协委员及相关社会团体对警察权的监督提供便捷条件，充分调动上述力量参与警务监督的积极性。

2．从警察权力的构成要素入手，在构成警察权的各个要素、各个环节上进行监督，避免和减少在具体环节上导致警察权力滥用和各种腐败现象的发生。

（1）从警察权的来源要素入手进行监督。警察机关取得警察权力主要来源于法律规定和行政授权。此外，公安机关的组成机构及人民警察被授予权力是否合法、合理、正当的监督问题也是重要的来源要素。如果机构设置不合法、不合理，就容易导致权力的滥用问题。从人民警察自身层面看，主要表现在人事任用及人员招聘等较为敏感的问题上。一方面是监督警务人员的职务晋升是否合法、正当，一般而言，晋升高一级职务意味着赋予其更大的权力，如果被提拔晋升的不合法或以不正当手段获得，通常也会产生权力滥用的问题，这种警察权力的滥用与一般民警的违纪违法行为危害更大。另一方面是监督被录用入警的人员是否按法律和政策规定的程序，是否具备法定条件，如规定的思想政治素质、法律及业务水平，一旦违法录用，势必会导致其在今后的警务活动中出现滥用权力的情况。

（2）从警察权力的主体要素入手进行监督。虽然警察权力的拥有者是警察机关（或警察机关的内部组织），但毕竟警察机关与其内部组织都是一种抽象的社会实体，它们的所有行为必须由具体的人员来完成，包括权力的行使。这样产生的结果，就是实际上警察权力的“拥有者”或“行使者”为警察机关的工作人员——人民警察。因而，警察权力就有“形式主体”（即警察机关或警察机关内部组织）与“实际主体”（即警察机关或警察机关内部组织的人民警察）之分。既然警察权力的实际“拥有者”或“行使者”为具体的人民警察，那么，警察权力在主体方面的监督重点就是警察个体。这一项工作主要由设置在警察机关内部的监督组织来完成。

（3）从警察权力的运行要素入手进行监督。对警察权力行使过程进行监督，主要是从权力运行的时间、空间、方法、步骤等方面进行监督。对此要注意抓住两个重要环节：一是对警察权运行程序合法性和正当性的监督，二是当事人的参与机制是否完善和通畅。

3．既要加强对警察权力行使者的监督，又要注重对警察权力监督者的监督，促使警察权监督效能的最大化发挥。在监督实践中，加强对国家权力行使者和行使活动的监督，这是必要的，是监督工作的最基本方面。但人们往往忽视了对权力监督者的监督，人们往往更关注国家权力行使者违法行使职权、不履行或不适当履行职责的责任，而对国家监督权力行使者的失职或滥用职权的法律责任却忽略了。这必然影响监督作用发挥的最大化。

在现实工作中，许多涉及国家权力的违法违纪行为的出现，虽然有着多种多样的因素，但不能否认的是，这些问题的出现，或多或少地与监督不到位有一定的关系。改革开放至今，我国已基本具备了相关的法律监督制度和机制，在当前难度较大的问题就是监督者依法有效履行监督职责有待改善和加强。其中监督者责任心不强、玩忽职守、与被监督者串通一气放纵被监督者的违法违纪行为显得更为严重。因此，加强对监督者的监督，强化监督者监督不力应负的法律责任，是需要进一步研究的课题。

[1]邓小平.邓小平文选(第二卷)[M].北京:人民出版社,1994:333.

[2]李忠信.加强和改善公安执法工作[N].人民公安报,2003-05-13.

D631

A

1673―2391(2012)04―0034―03

2012—02—28

戴安良，男，南京森林警察学院。

南京森林警察学院中央财政专项基金资助项目：“我国当前警察权异化与复归研究（编号：ZD201131）”之阶段性成果。

【责任编校：边 草】