论区域限批的性质界定

吕 成

（安徽省社会科学院，安徽 合肥 230051）

论区域限批的性质界定

吕 成

（安徽省社会科学院，安徽 合肥 230051）

区域限批作为一种环境监管手段一直存在合法性危机，原因在于对限批的性质认定不清。区域限批不符合典型行政行为模式的特点，应属于一种“未型式化行政行为”。把区域限批定位为“未型式化行政行为”并不是放弃对其法治化的努力，相反，作为“未型式化行政行为”的区域限批其法治化任务更为艰巨。

区域限批；性质界定；行政行为

环保部首次启动“区域限批”这一环境执法手段是在2007年（环保部当时为环保总局）。尽管在不断地谋求制度化，但区域限批的合法性危机一直没有消除，主要原因在于对区域限批的性质认识不清。区域限批作为行政机关的一项行政活动，不同的性质定位决定了其不同的依据、程序适用和救济渠道。可以说，区域限批能否成为制度化关键在于如何认识其性质。那么，区域限批的性质如何界定呢？

一、实践中的区域限批及其特征

区域限批作为颇具中国特色的一项制度产生时间并不长。2007年，区域限批第一次正式实施，限批的范围是大唐国际、华能、华电、国电等四大电力集团和河北省唐山市、山西省吕梁市、贵州省六盘水市、山东省莱芜市等四个行政区域。随后，区域限批不断出现在公众的视野中，直至对云南省曲靖市的限批，其范围也从狭义的区域限批扩展至对流域的限批、对行业的限批和对企业集团的限批。

值得注意的是，笔者拟界定的区域限批不是有关规定中的“暂停审批”，而是实践中环境保护行政主管部门实施的“暂停审批”。环境影响评价文件的审批是《环境影响评价法》确立的基本制度，也是环境保护行政主管部门进行环境监管的主要手段。根据《环境影响评价法》的规定，建设单位应对建设项目可能造成的环境影响进行评价，并由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批。作为一种行政许可行为，环境保护行政主管部门对环境影响评价文件进行审批应当符合法定条件，符合法定条件的予以审批，反之则不审批。有关法律规定中的“暂停审批”其实质是环境影响评价文件不符合许可条件而不予审批。

实践中的区域限批尽管与有关规定中的“暂停审批”共同使用“暂停审批”这一表述，但二者并不完全相同。实践中的区域限批是指环境保护行政主管部门因特定原因（主要是企业存在严重环境违法行为）暂停审批特定范围内建设项目的环境影响评价文件。实践中的区域限批主要包含如下要素：第一，存在特定原因，主要是企业的环境违法行为，如超标排污等。第二，环境保护行政主管部门主动决定暂停审批建设项目的环境影响评价文件。建设项目环境影响评价文件的审批作为行政许可属于依申请的行政行为，如果申请人的申请符合法定条件，环境保护行政主管部门依法应当予以审批，这是环境保护行政主管部门的法定职责。但是，区域限批并非根据申请人的申请，而是由环境保护行政主管部门主动作出决定。第三，暂停审批的范围是特定的，一般是特定的行政区域，也可能是一定的流域、行业或企业集团。限批范围和限批原因有一定关系，即作为限批原因的违法行为发生在限批区域内、行业内或者是被限批对象所实施。第四，限批有一定期限，不是永久限批，而只是暂停审批。经过一定期限后，环境保护行政主管部门自行回复或按照法定程序恢复行使许可职责。第五，除企业限批外，狭义的区域限批、流域限批和行业限批的限批对象是不特定的，是该区域、流域和行业内所有既有的企业或可能新进和新设的企业。

区域限批被不断地实施是源于我国环境执法尤其是环境影响评价审批中存在的特殊问题。有学者把问题概括为以下三方面：一是未批先建和越权审批现象严重。二是环评审批跟踪监管能力不到位，“三同时”制度流于形式。三是地方保护主义严重，部分违法项目毫不理睬国务院环保行政管理部门责令停止建设和限期改正的要求，继续建设和运行[1]。事实上，上述违法现象在现有的环境法律体系中已经有明确的处罚措施，可为什么环保部门对区域限批如此青睐呢？这是因为从管理的角度看区域限批有一定的合理性。区域限批的一个基本逻辑假设是地方政府和企业是利益共同体，地方政府为了狭隘的地方GDP利益往往会对个别企业的违法行为“手下留情”。区域限批正是通过以限制地方发展权的方式，“倒逼”地方政府严格履行环境监管职责。因此，区域限批如果具有惩罚性的话，其惩罚对象主要不是企业，而是地方政府。区域限批之所以把地方政府作为主要的惩罚对象，是因为在国务院环保行政管理部门看来地方政府包括在其领导下的地方环保行政管理部门监管不严。

根据上述分析可见，区域限批具有如下特征：

第一，区域限批是依职权的行政行为，具有主动性。环评审批属于依申请的行政行为，没有申请人的申请，环境保护行政主管部门无法启动行政许可程序。

第二，违法行为和不利后果的不对应性。除企业限批外，作为区域限批、流域限批和行业限批原因的违法行为其不利后果并非由违法行为人承担。当然，在区域限批的情况下违法行为人会承担被限批的不利后果，但是，该区域、流域和行业内的其他企业也会连带着一同承担不利后果。这也是区域限批广受诟病的原因所在，因为区域限批在一定程度上是“连坐”，违反了“责任自负”这一基本法治原则。

第三，目的和手段的不对应性。区域限批的目的在于惩罚，具有惩罚性。但其手段和传统的惩罚方式不同，传统的惩罚方式是限制或剥夺人身自由或财物，而区域限批的手段却是主动拒绝履行环境影响评价文件的审批权。换言之，区域限批的目的指向于行政处罚，而手段却是行政许可（不予许可的决定）。

第四，限批对象的特定性与不特定性。除企业集团、企业限批外，区域限批、流域限批和行业限批的对象是不特定的。通常在区域、流域和行业内存在多个企业，在限批期限内，限批范围的每个企业都是限批对象。由于限批存在一定的期限，在持续的期限内，任何一个不特定的企业都属于限批对象。例外的情形是企业集团和企业限批，企业集团或企业因环境违法行为而被限批，其对象是特定的法律主体。

第五，持续性和反复适用性。区域限批是持续性的，即存在一定的期限，并且在这个期限内，这一行政活动可以反复适用，具有持续的效力。

第六，内容和形式的不对应性。环评审批是环境保护行政主管部门的法定职责，因此，区域限批这一行政活动在形式上是这一法定职责的拒绝履行，即拒绝履行环境影响评价文件的审批权，但是，区域限批的实质内容却是限制和剥夺企业的环境影响评价文件申请许可权。

二、区域限批实施过程中的合法性危机及其性质界定的必要性

区域限批在我国尽管被不断实施并且被寄予较高的希望，但不得不承认的是，区域限批在实施中一直存在着合法性危机，而这种合法性危机的根源就在于其性质界定不清。

第一，法律依据不明确。有学者曾归纳过区域限批的法律依据，但是，笔者认为，我国环保行政管理部门自2007年以后实施的区域限批和相关法律依据中所使用的“暂停审批”并不完全相同，二者存在本质上的差异。直接对区域限批作出规定的主要是《水污染防治法》第十八条第四款：对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第二十一条：对超过污染物总量控制指标的地区，暂停审批新增污染物排放总量的建设项目。对生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批对生态有较大影响的建设项目。《水污染防治法》作出“暂停审批”的规定是基于特定地区的环境容量，适用条件是该地区已“超过重点水污染物排放总量控制指标”，至于是什么原因造成的“超标”，《水污染防治法》并未作出规定。可能是因为某个企业的违法行为导致“超标”，也可能是虽然没有任何企业违法，但总体仍然“超标”。不论是否存在违法行为，只要“超过重点水污染物排放总量控制指标”这个条件，有关人民政府环境保护主管部门就可以“暂停审批”。《水污染防治法》这一规定实质是对环境影响评价行政许可增设了一个条件，即特定地区的重点水污染物排放总量没有超标。另外，《水污染防治法》的“暂停审批”只针对新增污染物排放总量的建设项目，而不包括其他建设项目。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》规定的“暂停审批”的适用逻辑和《水污染防治法》是一致的，都着眼于环境容量，目的在于控制而非惩罚，即其“暂停审批”并不考虑是否存在违法行为，而只考虑该地区是否“超过污染物总量控制指标”。而我国环保行政管理部门实施的区域限批并非如此，其着眼点在于惩罚，之所以采取限批是因为存在违法行为，至于该地区是否“超过污染物总量控制指标”并不是首要考虑的内容。在笔者搜集的资料范围内，例外的情况有两个，即2007年对唐山市和吕梁市的限批，虽然这两个地区首先存在一定的违法行为，但限批的理由却并非因为存在违法行为，而是“鉴于唐山市、吕梁市目前的污染物排放总量已经超过总量控制指标”。而对云南省曲靖市的限批只是因为“发生多批次铬渣非法转移、倾倒事件”，这次区域限批根本没有考虑污染物总量控制指标问题。由此可见，环保行政管理部门实施的“限批”和《水污染防治法》及《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》规定“暂停审批”适用情形不同，环保行政管理部门实施的“限批”存在法律适用错误之嫌。

第二，适用何种程序不明确。环评审批属于行政许可行为，因而环评审批行为的作出除遵守《环境影响评价法》以外，还要遵守《行政许可法》的有关规定。而区域限批是暂时停止环境影响评价的审批，为此，考察区域限批程序是否合法，关键是看其是否符合《行政许可法》规定的程序要求。《行政许可法》专门规定了行政许可的“申请与受理”程序和“审查与决定”程序。根据《行政许可法》第二十九条规定，对于依法需要取得行政许可方可从事特定活动的，申请人申请行政许可既是申请人的权利也是申请人的义务。行政许可的申请权是一种法定权利，不得任意被剥夺。根据《行政许可法》第三十七条规定，对于申请人的行政许可申请，符合法定条件的行政机关有义务受理并予以审查作出是否准予许可的决定。受理并予以审查作出许可决定是行政机关的法定职责，行政机关不得任意放弃。根据《行政许可法》第三十八条规定，行政机关对于许可申请的决定有两种情形：一是申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定；二是申请人的申请不符合法定条件、标准的，行政机关可以依法作出不予行政许可的书面决定，但应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。区域限批所限制的有两点：一是限制申请人申请行政许可，即在限批期限内，申请人不能申请环境影响评价审批；二是限制行政机关的审批决定，即在限批期限内，行政机关不做审批决定。但根据上述分析，申请环境影响评价审批属于申请人的行政许可申请权，《行政许可法》并未规定可以限制的情形。而作出行政许可决定属于行政机关的法定职责，行政机关也不得任意放弃。综上可见，区域限批不具有《行政许可法》规定的程序上的合法性。也许有人会说，区域限批不受《行政许可法》的调整，因为区域限批是行政机关单方面依职权决定在特定期限内不进行环境影响评价审批，在行政机关作出限批决定时，不存在申请人的申请，尚未进入行政许可程序。但由此引申出的问题是：行政机关单方面依职权决定在特定期限内不进行环境影响评价审批是否有法律依据，是否违反职权法定原则？

第三，能否进行司法审查不明确。关于企业集团限批的司法审查问题，已经有学者提出担忧：“从环境实体法角度来审视已经、正在或许将来还将继续实施的特定企业集团的区域限批，如果特定企业集团内的其他企业在建设项目环评文件的审批过程中，不是基于项目的环境影响问题，仅仅就是由于所谓的‘区域限批’而导致环保部的不受理或者不审批，那么环保部在接受司法审查时也将面临着极大的败诉风险。”[2]对于区域限批而言，这种担忧可能会更大。在仅仅基于个别企业的违法行为而实施的区域限批期限内，如果该区域的其他符合条件的企业提出环境影响评价文件的审批申请，环保部门不论是不予受理还是不予审批都难以经得起司法审查。

三、关于区域限批法律性质的若干主要观点之批判

（一）“行政强制说”

“行政强制说”认为区域限批是为了督促地方政府、企业集团执行环境法律法规，因此，区域限批的法律性质属于行政强制。持这种观点的学者不多。笔者认为，“行政强制说”不符合《行政强制法》的有关规定。《行政强制法》第二条规定：本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。就行政强制措施而言，其实质是对人身自由或财物实施暂时性控制，目的在于制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等。就行政强制执行而言，其实质是强制履行义务，目的在于确保行政决定得以履行。正如有学者所概括的：“行政强制具有从属性、非制裁性，它并非以制裁违法为直接目的，而是以确保行政执法活动的顺利进行或者行政执法结果的实现为直接目的的。”[3]因此，区域限批不属于行政强制。一方面，区域限批不具有从属性特征。行政机关作出限批决定是个独立的行政行为。区域限批不从属于某个行政决定，其目的也不在于确保某个行政决定的履行。另外，区域限批的目的也不是为了制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等。尽管区域限批的最初动因是某个企业存在环境违法行为，但限批这一措施所直接针对的对象并非违法企业，既没有限制违法企业的“人身自由”，也没有限制违法企业的“财物”。另一方面，区域限批也不符合行政强制的非制裁性特征。如前所述，区域限批有一定的制裁性，但这种制裁的直接对象包括该区域内的违法企业和未违法企业，间接对象是该区域政府。可以说，区域限批的目的在于制裁，而不在于确保行政决定的实现。

（二）“行政许可说”

区域限批是有期限的“暂停审批”，因此，有学者认为区域限批的性质应当属于行政许可。环境影响评价的审批属于行政许可。《行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”行政许可属于依申请的行政行为，实施这一行政行为的前提是存在公民、法人或者其他组织的申请。行政许可是对法律一般禁止的解除，因此，行政许可都存在许可的条件。公民、法人或者其他组织提出申请后，行政机关要审查该申请是否符合许可的法定条件，符合的准予其从事特定活动，不符合的不准予其从事特定活动。区域限批尽管是不予审批的决定，但是，这种不予审批并不是《行政许可法》中“不予行政许可决定”。《行政许可法》中“不予行政许可决定”有两个前提：一是公民、法人或者其他组织提出申请；二是该申请不符合许可的法定条件。同时，《行政许可法》中“不予行政许可决定”还“应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利”。但是，区域限批之不予审批的决定不存在公民、法人或者其他组织的申请这一前提，也没有对是否符合许可条件的审查。区域限批是在公民、法人或者其他组织的申请之前主动决定拒绝履行许可的职能，不属于行政许可的范畴。

（三）“行政处罚说”

认为区域限批的性质是行政处罚大都基于这样一种认识，即区域限批是因为存在违法行为，如超过污染物总量控制指标排放污染物等，这种违法行为导致不利后果，即建设项目的环境影响评价文件暂时被停止审批。但是，违法行为和不利后果的简单相加并不一定等于行政处罚。判断一个行为是不是行政处罚应当以《行政处罚法》为依据。《行政处罚法》没有直接对行政处罚进行定义，但《行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”根据该条规定可知，行政处罚有如下核心构成要件：第一，行政处罚的对象是公民、法人或者其他组织。公民、法人或者其他组织是借用民法上的概念，其中“其他组织”的权威解释是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括私营独资企业、合伙组织等九种类型。值得注意的是，行政处罚的对象不包括行政区域和流域。因为行政区域和流域在《行政处罚法》上不能成为一个独立的法律主体。第二，行政处罚的原因是存在公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为。换言之，没有行政违法行为，就没有行政处罚。第三，行政处罚的内容是一种制裁。胡建淼教授认为，行政处罚有六个主要的特性：行政性、具体性、外部性、最终性、制裁性和一次性。在行政处罚的所有特性中，制裁性是行政处罚最本质的特性[4]，具体来说是行政违法主体因其违法行为而必须承担的一种不利后果，这种不利后果可以表现为人身自由、财产、名誉或其他权益的限制或剥夺。因此，行政处罚可以概括为这样一种行为，即行政主体对违法者因其存在违法行为而实施的一种权益剥夺行为。

然而，区域限批不完全符合行政处罚的特征：第一，区域限批不完全具有具体性，即区域限批针对的对象是该区域不特定的主体。它可能是该区域已经存在的企业，也可能是刚刚设立或准备设立的企业。第二，区域限批不具有最终性。区域限批不是对违法者最终的处理，而只是一种临时性或暂时性措施。经过一定期限后，限批会自动或经过法定程序解除。换言之，在限批期间，违法者和该区域的其他企业只是暂时性地不能申请环境影响评价审批，这不构成对它们的最终处理。第三，区域限批不完全具有制裁性。区域限批具有一定的制裁性，可以说限批的目的就在于制裁。但是，这种制裁性和行政处罚的制裁性不同。尽管被限批的区域内所有企业申请环境影响评价的权利受到限制或剥夺，但是，这种不利后果并非专门针对违法者，其直接针对的对象是区域和区域政府。区域限批是通过限制或剥夺区域内所有企业的权利间接敦促政府履行环境监管职能，从而保证区域整体环境质量。因此，区域限批的制裁性和行政处罚的制裁性不同，行政处罚的制裁性是专门直接针对违法行为人。第四，区域限批也不具有一次性。限批是特定期间内的限批，在限批期间内，所有的环境影响评价文件都不予审批。

四、“未型式化行政行为”：区域限批的性质界定

为实现权力控制和权利救济的目的，我国行政法以行政行为为基本工具并以此为核心建构了行政法的体系。为此，行政法规制的基本方法是进行行政行为的模式定位，即判断行政行为是属于何种行政行为模式，进而确定其适用的程序和救济渠道。行政行为的模式化占用了行政法学者研究的大部分精力，并且建构了相当恢弘和完整的多层次行政行为模式体系。然而，现实中的行政行为并不因行政行为模式化的成功就完全按照既定的模式加以操作，相反，它总是缺乏既定模式所要求的某一内容或形式要素。为此，有学者提出，行政行为的模式定位应当以内容要素和典型特征为基本标准，对行政主体意思表示的认定应当采用客观主义兼主观主义的原则来进行[5]。

任何行政行为都有内容和形式两类要素。行政行为的内容是行政主体的意思表示，即对权利义务的设定、变更或消灭。这是行政行为的必备要素，否则行政行为就不存在。行政主体的意思表示要通过一定的形式表现出来，这就是行政行为的形式。“在内部，只有行政行为的意思决定，而在外观形态上，没有行政行为的外部表示，那么行政行为便不能成立”[6]。行政行为的形式有明示和默示两种，其中明示形式包括口头形式和书面形式，默示形式包括作为的默示和不作为的默示。行政行为的模式定位应当以内容要素为基本标准，而不能单纯看形式要素，因为是否符合特定行政行为模式的形式以及是否遵守特定行政行为模式的程序都不影响行政行为模式的定位。每一个行政行为的模式都有其典型特征。行政行为的典型特征一般是其本质性特征，对行政行为进行模式定位主要就是看行政行为的内容是否符合特定模式的典型特征。比如，行政处罚模式的典型特征是剥夺或限制违反行政法律规定的相对人权利或为其设定义务，罚款、责令停产停业、吊销许可证或执照、拘留等都符合这一典型特征，因此这些行为均属于行政处罚模式。

行政行为模式化的目的在于尽可能地把所有行政行为都归结为某种模式，因为只有归结为某种模式，才能确定该行政行为所依据的法律、适用的程序以及其救济渠道。但行政行为的模式化也有其缺陷，有些行政行为可能不符合当前既定的任何一种行政行为模式，有学者称之为“未型式化行政行为”[7]。也正因为此，行政行为模式定位未必总会成功。正如有学者所言，首先，由于行政任务的膨胀，规范明文确认的行政手段不敷使用，有限制的行政行为形式选择自由理论逐渐为理论界和实务界所接受，由此带来了传统行政行为形式理论的基本预设发生松动。其次，复杂的行政实践使得许多非正式的行为形式很难予以恰当的类型化。比如说，行政机关所作出的与相对人或利害关系人之协议或对话、承诺或保证以及行政调查、公告、提供信息、经济诱因行为，甚至私人行为等，诸如此类的行为形式，均未被现有类型化体系“正名”，从而产生法律控制不足之嫌[8]。

笔者认为，区域限批就属于“未型式化行政行为”，它和当前较为成熟的行政行为模式均不相符。“时至今日，对行政活动实行类型化的处理已被大陆法系国家学术与制度实践所普遍接纳”[9]。有些行政活动类型较为固定和成熟，如行政处罚、行政许可、行政强制、行政契约、行政指导等，但有些行政活动如本文所探讨的区域限批就难以类型化，它们不能被硬性地确定为某种特定的行政行为模式。笔者作出上述判断有如下几点原因：

第一，区域限批既包括作为行为也包括不作为行为。行政许可或审批是依申请的行政行为，与此不同的是，区域限批是环保部门依职权作出的行政决定，是作为行为。限批决定的作出不是因为申请人的许可不符合法定条件，而是因为存在严重的环境违法行为。但是，区域限批决定的内容是环境影响评价文件许可权的暂时停止行使，即对法定职责的不履行，这说明区域限批又是一种不作为。

第二，区域限批既包括内部行为也包括外部行为。区域限批是一种内部行政决定，具有内部效力。从历次区域限批来看，区域限批的依据都是环保部（环保总局）对地方环保厅局的通知，即在行政机关内部上级行政机关对下级行政机关的要求。但是，区域限批也不仅局限于内部，在环保部（环保总局）对地方环保部门下发通知的同时，环保部（环保总局）实际上也作出了一个行政决定，即自己暂时停止履行法定审批职责，而这一决定又具有外部效力，属于外部行政行为。

第三，区域限批既指向具体的对象也指向不具体的对象。区域限批的形式内容是行政机关暂时停止履行法定审批职责，但其实质内容却是对有关企业申请权和特定区域发展权的剥夺。区域限批的相对人或利害关系人包括两类：一类是特定的区域，一类是该区域内不特定的企业（建设项目）。就前者而言，区域限批决定具有具体性，符合具体行政行为的特征，但就后者而言，区域限批决定又具有抽象性，符合抽象行政行为的特征。

上述分析主要以狭义的区域限批为依据。流域限批和行业限批与狭义的区域限批具有相似性。流域限批也是一定的“区域”限批，只不过这种“区域”不是行政区划意义上的行政区域，而是以流域为中心的区域，流域限批可能涉及一个行政区域或多个行政区域。不论涉及几个行政区域，对流域限批性质的定位同样可以沿用对区域限批的分析，因为流域限批针对的对象也是特定区域内不特定的企业。行业限批的范围尽管不是特定的区域，但却是特定行业。在限批的行业里被限批的企业是不特定的，因此，对行业限批性质的定位也可以沿用区域限批的分析。

值得注意的是，企业限批更贴近行政处罚的特征。企业限批的典型例子是对中国华电集团公司（以下简称华电公司）的限批。2009年6月12日，环境保护部下发《关于暂停审批中国华电集团公司建设项目环境影响评价文件的通知》（环办函〔2009〕600号），决定对华电公司进行区域限批。该限批决定的作出，是因为华电公司所属云南华电鲁地拉水电有限公司建设的鲁地拉水电站工程违反了《环境影响评价法》第二十五条的规定，即“在建设项目环境影响评价文件未获批准的情况下，于2009年1月实施截流，进入主体工程施工”。限批决定的内容是“在鲁地拉水电站工程达到整改要求之前，暂停审批你公司除新能源开发和污染防治之外所有建设项目环境影响评价文件”。华电公司的限批起因是华电公司（实际上是华电公司所属云南华电鲁地拉水电有限公司）存在违法行为，该违法行为是《环境影响评价法》第二十五条所禁止的行为，即建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。针对这一违法行为，环保部根据《环境影响评价法》的有关规定对华电公司作出两个行政决定：一是责令华电公司进行“整改”；二是暂停审批除新能源开发和污染防治之外所有建设项目环境影响评价文件。笔者认为，企业限批的性质更贴近行政处罚，理由如下：第一，企业限批所针对的对象是特定的。企业限批和区域（流域、行业）限批的相同之处在于二者均存在特定企业的违法行为，并且，环保部门的行政决定也是起因于该违法行为。二者的不同之处在于企业限批的对象是特定的主体，而区域（流域、行业）限批既包括特定的对象也包括不特定的对象，并且以不特定对象为主。第二，企业限批决定对于被限批企业而言是一种不利后果，具有制裁性。不仅如此，作为处罚的限批所形成的制裁是对企业违法行为的制裁，它以违法行为的存在为前提。制裁的目的是让企业为其违法行为付出代价，承担不利后果。尽管违法者和被限批者在民法上不是同一个民事主体，但二者具有环境法的关联性。第三，企业限批的适用也符合行政处罚的通常模式。《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”责令当事人改正或者限期改正违法行为属于“责令纠正违法”的行政命令行为，这种行为和行政处罚有本质上的不同，一个目的在于修复违法状态，一个目的在于制裁。但是，责令纠正违法通常和行政处罚配套适用。企业限批的适用符合这种模式，在实施限批的同时，责令企业进行“整改”。

企业限批和典型的行政处罚也有不同之处。《行政处罚法》规定的典型行政处罚种类是八种：警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照以及行政拘留。企业限批显然不属于这八种之一，比较接近的是暂扣或者吊销许可证、执照。许可证或者执照对于被许可人而言是一种权利，被许可人据此可以从事法律上一般禁止行为。如果许可证或者执照被暂扣或者吊销，对于被许可人而言，其从事法律上一般禁止行为的权利就被限制或剥夺。从事法律上一般禁止行为的权利是经申请人申请并经行政机关审查批准所赋予的。企业限批也是限制或剥夺一定的权利，但这种权利只是一种申请许可的权利，这种权利不是行政机关赋予的，而是法律赋予的。

[1]朱红昆，张志国，崔胜利.开发区建设项目环境管理中存在问题及改进方法[J].甘肃环境研究与监测，2003，（2）：180—184.

[2]朱谦.对特定企业集团的环评限批应谨慎实施——从华能集团、华电集团的环评限批说起[J].法学，2009，（8）：145—152.

[3]应松年.当代中国行政法（上卷）[M].北京：中国方正出版社，2004.

[4]胡建淼.“其他行政处罚”若干问题研究[J].法学研究，2005，（1）：70—81.

[5]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2005.

[6][日]和田英夫.现代行政法[M].北京：中国广播电视出版社，1993.

[7]林明锵.论型式化之行政行为与未型式化之行政行为[A].当代公法理论[C].台北：台湾月旦出版公司，1993.341.

[8]朱新力，唐明良.现代行政活动方式的开发性研究[J].中国法学，2007，（2）：40—51.

[9]杨海坤，章志远.中国行政法基本理论研究[M].北京：北京大学出版社，2004.

D6

A

1007－905X（2012）03－0065－05

2011-12-20

吕成（1978— ），男，安徽蒙城人，安徽省社会科学院研究人员，博士。

责任编辑 吕学文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）