检调对接机制研究——以民事诉讼为视角

汤维建，徐全兵

（中国人民大学，北京 100872）

检调对接机制研究
——以民事诉讼为视角

汤维建1，徐全兵2

（中国人民大学，北京 100872）

检调对接机制是检察机关在履行法律监督职责过程中，为解决纠纷、化解矛盾而将检察工作与调解工作相互衔接的过程和方式。检调对接机制的适用，对于化解当事人之间的矛盾纠纷、维护社会公正、维护司法权威、促进和谐社会建设具有重要意义。检调对接机制由于来源于实践，在理论基础、具体程序设置、调解协议的效力等方面还存在不少问题。检调对接机制的制度性优势的发挥，关键取决于其制度设置的合理性，尤其取决于调解协议的法律效力。

检调对接；民事诉讼；调解协议；制度设置

一、问题的提出

为有效化解矛盾、解决纠纷，中央相继提出了一系列具体的措施，要求各级政法机关要以案结事了为目标，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，从政策、体制、机制上最大限度地把调解优先原则贯穿于执法办案中，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。在此基础上，检察机关面对构建和谐社会、化解社会矛盾纠纷方面的新挑战和新要求，结合自身职能，探索和创新了检调对接工作机制。检调对接机制来自实践，其出现带有明显的功利性，主要目的就在于从根本上实现矛盾纠纷的真正解决。正如有的学者在研究刑事和解时所指出的那样：“其从来不是在什么系统的、现成的理论指导下展开的一个改革，而实际上是司法实践中带有一定自生自发性的、自下而上的一个改革试验。”①正因为如此，对实践中开展的比较热烈的检调对接机制，理论上并没有给予太多的关注。当前对检调对接机制的研究，多数是检察人员对检调对接机制在实践中运行情况的经验总结，大多停留在社会实效层面，缺乏整体上的理论研究，对于检调对接机制概念的界定，以及检调对接机制的特征、适用原则、必要性与可行性缺少深入研究，对于通过检调对接机制达成的调解协议效力应如何认定更是没有涉及。“法治是一种实践的事业，而不是一种冥想的事业。它所要回应和关注的是社会的需要”②。对于在这一实践中如此受关注，且从当前情况看，法律效果、政治效果和社会效果还都不错的工作机制探索，研究者有必要、也有义务给予适度的关注，对其进行理论上的总结、规范和提高。

二、检调对接机制的界定

（一）检调对接机制的概念

概念是解决法律问题所必需和必不可少的工具，没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚和理性地思考法律问题③。当前，在对检调对接机制进行研究的为数不多的成果中，研究者对检调对接机制的概念往往都是一笔带过，未作深入分析。从内容上看，这些研究大都是对检调对接机制运行情况的现象性描述，它们或者仅将检调对接机制限定于轻微刑事案件损害赔偿的适用。如有观点认为，所谓检调对接机制，是指检察机关公诉部门在被害人同意的基础上，针对轻微刑事案件进行调解，被害人或其近亲属同犯罪嫌疑人、被告人就财产损失、人身伤害等达成和解协议，如犯罪嫌疑人、被告人确实认罪悔过并积极赔偿，取得谅解，经公诉部门依法确认，依法对犯罪嫌疑人从轻处罚，以求彻底化解矛盾的一种工作机制④。或者仅仅强调依托社会矛盾纠纷大调解机制的形式要求而忽视了检调对接机制的实质内涵⑤。

笔者认为，现有检调对接机制概念的界定都不太全面。要准确界定检调对接机制的概念，必须立足于检察机关法律监督职能，既要以检察对接机制的实践为依据，又要避免仅对实践现象进行简单的归纳，要准确揭示检调对接机制的共性。准确理解机制的含义，对于检调对接机制概念的界定具有重要的意义。据《辞海》解释，机制的含义是“一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式”。理解机制的概念，要把握两点：第一，事物各个部分的存在是机制存在的前提；第二，机制是以一定的运作方式把事物的各个部分联系起来，使它们协调运行而发挥作用，在检调对接机制中，组成这一整体的部分有两个，一是检察工作，二是调解工作。把检察工作和调解工作组合到一起，目的是解决纠纷、化解矛盾。因此，可以将检调对接机制概括为检察机关在履行法律监督职责过程中，为解决纠纷、化解矛盾而将检察工作与调解工作相互衔接的过程和方式，简而言之，就是检察工作与调解工作的衔接。检察工作涵盖了刑事、民事、行政的全部，基层检察机关对检调对接机制的探索也包括检察环节轻微刑事案件、民事行政申诉案件及涉检涉诉信访案件等内容，基于民事诉讼的视角，笔者在此讨论的检察工作仅限于民事检察工作。根据我国的法律和实践，调解的主体包括审判机关、行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织等。由此，可将检调对接机制划分为检察工作与行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解工作的对接（以下简称为检察工作与人民调解、行政调解的对接）、检察工作与诉讼调解的对接和检察工作与检察调解的对接三种模式：一是检察工作与人民调解、行政调解的对接。指检察机关在办理民事申诉案件过程中，认为生效的裁判没有瑕疵，或虽在事实认定或法律适用方面存在问题，但不足以引起再审，或抗诉没有必要的，在当事人自愿、合法的情况下，借助人民调解、行政调解等社会调解的力量，化解当事人矛盾和纠纷的工作机制。二是检察工作与诉讼调解的对接。指在法院审理民事抗诉案件过程中，检察机关充分发挥法律监督的优势，积极参与、配合审判机关的诉讼调解工作，化解矛盾纠纷的工作机制。三是检察工作与检察调解的对接。这种模式就是实践中存在的检察和解，是指检察机关在办理民事申诉案件过程中，认为生效的裁判没有瑕疵，或虽在事实认定或适用法律方面存在问题，但不足以引起再审，或抗诉没有必要的，在当事人有和解意愿的情况下，通过说服工作，促使双方达成和解协议，彻底解决其纠纷的工作机制⑥。在当前职权主义调解模式下，强调检察调解似有不妥⑦，但在当事人主义调解模式下，调解是指在中立第三方的介入和斡旋下，双方当事人通过协商达成和解、解决纠纷的一种方式。如果将调解转化或回归到当事人主义的定位，那么无论称之为调解或和解，就都不那么重要了⑧。在当前调解模式下，为突出调解过程中双方当事人的自主合意，将检察机关内部检察工作与调解工作衔接的机制称为检察和解比较适宜⑨。

（二）检调对接机制的特征

一是主体性。在调解工作中，当事人处于主体地位，第三方仅起推动、配合作用，是否接受调解、达成何种调解协议都基于当事人的意思自治和自主选择。而在检调对接工作机制中，检察机关处于主导地位，这是检调对接机制的重要特征。当然，强调检察机关在检调对接程序中的主体性特征，并不是说检察机关在具体调解过程中也处于主体地位，具体的调解仅是检调对接机制的一个过程，在这个过程中，当事人仍然处于主体地位，调解协议的达成和协议的具体内容完全是双方当事人在法律规定范围内的合意，调解的主持者仅是达成协议的推动者。二是参与性。检调对接机制的主要目的在于解决矛盾，化解纠纷，因此其具有开放性，除申诉案件双方当事人外，有利于纠纷解决的很多主体都可以参与进来，包括社会力量、行政机关、人民调解组织和检察机关、审判机关等。而且，调解的过程面向社会开放，同时引入社会监督机制和检察监督机制，使当事人的对话、沟通在社会的关注和监督下进行。这样做有利于当事人之间合意的达成，也能够确保协议的履行，实现真正的案结事了。三是选择性。在检察机关提出建议后，当事人可以自由选择是否适用检调对接工作机制，这是当事人意思自治的具体体现⑩。现代民事诉讼规定了当事人在诉讼过程中的一系列自由处分的权利。在当事人针对已经生效的法院裁判向检察机关提出申诉的时候，按照自由处分原则的内涵，当事人在检察机关经过必要审查提出建议的基础上，可以自由选择是否适用检调对接工作机制，自由选择是交由行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或其他具有调解职能的组织进行调解，还是通过检察机关进行和解。在检察机关对其申诉案件提出抗诉后，在法院审理过程中，当事人也可以自主选择是否接受调解。

（三）适用检调对接机制的原则

一是符合法定职能原则。在检调对接机制中，检察机关要坚持符合法定职能原则，从事任何活动都要符合法律监督的职能定位。一方面，检察机关要切实履行法律监督职责，纠正司法审判活动中的错误和腐败，“当独立的司法审判权自身产生变异与腐蚀，偏离了司法公正的价值时，检察监督就应当成为这种变异的矫治者”⑪。另一方面，检察机关要维护法院审判独立原则，不能无视法院生效裁判的存在，不能以监督之名随意介入法院审判活动，更不能以检察调解代替审判。二是查清事实的原则。在诉讼调解中，理论界和实践中对查清事实、分清是非的原则垢病很多，纷纷主张将其取消⑫，对于诉讼调解而言，这是非常有道理的。然而，在检调对接机制中，查清事实却是必须坚持的原则。检察机关作为法律监督机关，如果对当事人申诉所涉及的生效裁判和法院审判活动不做审查和调查，仅仅在当事人申诉的基础上，依据当事人的意愿就启动检调对接机制，通过人民调解、行政调解等对法院裁判确定的当事人之间权利义务关系进行处分，那就不但谈不上维护司法权威、维护公平正义，甚至有可能放纵违法、放纵犯罪。三是尊重当事人意愿原则。检察机关在对民事申诉案件进行审查和必要的调查后，认为符合一定的条件的，可建议当事人适用调解或和解程序，并由当事人自愿选择。是否适用调解的方式，是否达成和解协议，达成什么内容的协议，都基于当事人双方的意思自治⑬。无论检察机关变相成为任何一方当事人的代理人或代言人，都是对另一方当事人意愿的不尊重，势必造成公权力的不当介入，造成对私权的不法侵害。

三、实行检调对接机制的必要性

（一）维护司法公正

公正问题与利益分配紧密联系。有利益分配和利益冲突之处就必然存在公正问题。如果人们之间权利或利益分配——分配过程、分配方式和分配结果是合理的，则被称为公正，反之，则被称为不公正，也就是说，公正是指人们之间分配关系的合理状态⑭。在当前司法环境下，人民法院生效裁判确有存在错误的可能⑮，而且，在司法实践中，仅凭在法律规则中确定的权利义务，并不足以解决现实生活中层出不穷的问题和纠纷，在法律追求形式合理性的框架下，部分纠纷可能无法得到合理解决。基于当事人对检察机关的信任或配合，检察机关对解决当事人之间的矛盾纠纷具备了一个比较好的基础。通过检调对接程序，对于正确的裁判，检察机关充分发挥行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织的调解优势，以法院的生效裁判为纠纷解决的基准，促使当事人之间达成合意，在平等协商对话的基础上，逐步缩小差距，实现权益分配公平，真正化解矛盾纠纷；对于符合抗诉条件的民事案件，在法院调解过程中，检察机关积极参与其中，通过监督职能的发挥，确保错误的裁判得到纠正，当事人的合法权益得到有效保障。

（二）维护司法权威

司法作为权利保障的最后屏障，理应得到人民的信赖，成为人民权利救济的最后手段。首先，司法的权威来自司法的公正。其次，司法的权威来自生效裁判的稳定性。检调对接机制所追求的并不仅仅在于办案的快捷，而主要在于化解矛盾，真正做到案结事了，防止裁判终局不终。虽然申诉权是宪法赋予的权利，但考虑到民事申诉案件一般都是经过法院两审终审的案件这一特殊情况，以及司法资源的有限性⑯和生效司法裁判的终局性，不可能让申诉人无限制地重复申诉。为维护司法裁判的终局性，防止浪费有限的司法资源，应建立申诉案件终结制度，经检调对接程序并达成协议后，若当事人反悔再申诉的，检察机关或审判机关都不予受理。

（三）促进社会和谐

构建和谐社会归根结底要依赖社会主体——人的观念和行为，如果没有纠纷当事人的观念、行为乃至心理的转变，如果没有纠纷处理机构和人员观念、技术和行为上的改善，和谐是无法实现的。检调对接机制作为检察机关办理民事申诉案件的工作机制，通过履行法律监督职责，通过促成人民调解、行政调解、诉讼调解和检察和解等多元化纠纷解决方式介入当事人申诉的纠纷处理，通过对纠纷主体进行法制宣传和训导，也可以使当事人在思维方式、行为方式、道德意识和法律意识方面都有新的提高。在纠纷的解决过程中，可以吸纳社会中的代表性人物及某些领域的专家参与调解的过程，发表他们对于纠纷解决的意见和观点，使当事人在全社会的关注和监督下进行自由的商谈、沟通和交涉，形成比较接近理性和社会主流期待的调解结果。这种社会化参与程度高的调解，可以负载社会政策形成和法律体系更新的更高使命⑰，对于社会管理的发展与完善、社会矛盾和纠纷的真正化解、促进社会和谐都有重要的意义。

四、实行检调对接机制的可行性

（一）有理论上的支撑

检调对接工作机制虽然来自实践，但它旺盛的生命力表明其一定有合理的理论支撑。一是互利正义理念。互利正义是建立在纠纷当事人平等协商基础上通过相互妥协实现的正义。在纠纷解决过程中，实体正义和程序正义标准都难以完全满足当事人的需要。实体正义标准受纠纷事实、裁判依据以及衡量标准模糊性的影响，具有极大的不确定性；程序正义标准强调过程的公正却容易产生“案结事不了”的结果。于是，作为实体正义和程序正义标准补充的互利正义理念应运而生。互利正义以自愿、平等和共同规则为实现标准，是一种通过协商方式实现的正义。互利正义强调在自愿基础上对权利的自由处分，跨越了实体正义之客观事实不确定性的问题，且其强调双方灵活平等协商，充分尊重彼此意见表达，秉承了程序正义的形式，又超脱了程序正义模式上的僵化⑱。从现有纠纷解决方式看，协商是实现互利正义的最佳方式，它将互利正义的实现贯穿于纠纷解决的整个过程。检调对接工作机制的构建，就是为更好地解决社会矛盾、纠纷所做的努力，是为纠纷解决与正义实现而探索出的新的方式和途径。检调对接工作机制给民事申诉案件当事人提供了充分对话、协商的机会，通过人民调解、行政调解、诉讼调解及检察和解的介入，能够充分发挥当事人的主观能动性，促使双方当事人在相互协商、妥协的基础上，基于自己的主观意志，实现心中的正义，最终使矛盾纠纷在融洽的氛围中得到解决。二是多元化纠纷解决理念。在民事纠纷中，当事人是纠纷的主导因素，纠纷的发生和解决往往充满了个性差异，法律的解决一般只能提供标准化的救济，而对于一些高度个性化的诉求则往往无能为力。对此，协商式或衡平式的解决则更具有针对性和适应性，它可能使双方当事人共同发现一些可接受的救济方式和圆满解决方案⑲。因此，纠纷的多元化解决成为必然。多元化纠纷解决机制从不同角度满足不同的纠纷解决需求，使当事人有可能充分行使选择权，获得便利、经济和符合情理的纠纷解决服务。选择就意味着人们可以根据自己的意愿和实际需要实施行为。一个人对选择权的拥有，就意味着所有结果对他而言都有程序上的正义性。检调对接机制顺应这一纠纷解决机制发展的潮流，充分利用多元化纠纷解决机制这一平台，在检察机关办理民事申诉案件过程中最大限度地实现矛盾化解，实现公平正义。

（二）有现实的需求

一是社会管理创新对检察机关提出了新的要求。推进社会管理创新，是适应我国社会结构和利益格局的发展变化，加强和改进社会管理的必然要求。推进社会管理创新是检察机关的重大政治任务，这不仅要求检察机关在开展检察业务工作时更多地关注社会效果和政治效果的体现，而且还要注意检察职能的延伸，突出对社会管理的关注。当前社会中，普通百姓信访不信法，大量案件甚至没有经过上诉程序就申诉、上访，甚至还有人认为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，由此产生了一系列社会问题，社会管理的压力空前，司法的公信力与司法权威受到严重的质疑。产生这一社会问题的原因，有审判人员素质不高，错误裁判，甚至枉法裁判的情形，也有当事人法律素养不高，由于对法律赋予的诉讼义务履行不力而导致败诉，无力补救却不认账的情形，也有部分人员以上访申诉为生，无理取闹、浑水摸鱼的情形。为有效应对这一社会问题，中央要求各级政法机关要统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾，构建检调对接机制就是检察机关落实中央要求而采取的具体举措。对于当事人的申诉，检察机关经过审查和必要的调查后，对符合抗诉条件的向人民法院提出抗诉。对不符合抗诉条件的申诉，通过适用检调对接程序，给申诉人一个合理表达意愿的机会，在行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织主持下，当事人还可以就法院裁判确定的权益进行协商、博弈，使自己的权益得到一定程度的合理保障。通过检调对接程序，检察机关还可以对社会公众进行遵法守法的宣传引导，从而提升人民群众的法治意识和规则意识，提高社会自我管理的法治化程度。二是社会矛盾化解的目标要求充分发挥调解的优势。通过检调对接机制，检察机关将当事人的申诉交由行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或其他具有调解职能的组织进行调解，将检察监督的刚性和调解的柔性结合起来，可以充分发挥人民调解、行政调解或大调解机制的优势，真正化解当事人之间的矛盾纠纷。人民调解、行政调解的优势，是检察机关和审判机关无法做到的。通过检调对接机制的衔接，借助人民调解、行政调解的力量，切实解决当事人之间的矛盾和纠纷，正是检调对接机制的价值所在。

五、检调对接机制的司法实践

（一）检调对接机制的实践探索

自2003年江苏省南通市检察机关依托当地社会矛盾纠纷大调解机制开始检调对接机制的探索以后，全国其他一些地方也陆续开始了检调对接机制的探索。当前的司法实践对检调对接机制的关注比较热烈，上自最高人民检察院⑳，下到各基层人民检察院，主流的声音是要大力推进这一工作机制。根据笔者所掌握的情况，各地检调对接机制主要有以下几种模式。

一是检察工作与社会大调解机制调解工作的对接。这种情形主要是指检察机关在依法履行法律监督职责中，依托社会大调解工作体系，将调解工作贯穿办案全过程，实现检察工作与人民调解、行政调解和司法解调等工作的有效对接，整合多方资源，积极化解矛盾纠纷。代表性的地方有江苏、广东。在这一对接模式中，检察机关坚持调解优先的原则，以维护公平正义、保障人民群众根本利益为目标，以检察环节轻微刑事案件和解以及民事申诉执行和解工作为主要内容，依托社会大调解机制，以和谐的理念和调解的方式，及时有效地化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。在检察机关内部，一般规定控告申诉检察部门是检调对接工作的牵头与管理部门，代表检察机关与社会大调解机构实行工作对接，负责检调对接案件的移交、反馈、回访等工作。对于符合条件的案件，检察机关积极提请社会调解机构就案件所涉民事赔偿和民事申诉执行和解问题主持调解，检察机关对调解是否自愿、合法进行监督。

二是检察工作与诉讼调解的对接。主要是指在检察机关办理民事申诉案件过程和审判机关审理民事抗诉案件过程中，检察机关与审判机关对调解工作的协调配合。浙江、山西、四川、福建、云南等省高级人民法院与省级人民检察院都联合制定了规范性文件，强调法院与检察院要不断强化调解意识，确立调解优先原则，在审理民事抗诉案件的每个环节都要立足调解、着力调解，尽量创造条件以调解方式结案。人民检察院要充分发挥法律监督机关在调解工作中的优势，积极参与民事抗诉案件的调解工作。庭审结束后，再审合议庭应当听取出庭检察人员对案件调解方案的意见和建议。法院对调解过程有制作调解笔录的，参与调解的检察人员应当在调解笔录上签名。

三是检察工作与人民调解的对接。主要是指在当事人同意的情况下，检察机关将当事人申诉案件交由人民调解机构调解。在有的地方，检察机关邀请人民调解组织成立驻检察院调解室，检察机关、司法行政机关各司其职、密切配合，形成检察调解和人民调解相互衔接、良性互动的矛盾纠纷调处机制。

四是检察工作与诉讼调解、人民调解的对接。也就是所谓的诉检调衔接。这种模式下，要求法院、检察院、司法行政机关在办理民事行政申诉案件工作中，充分发挥各自职能作用，以定纷止争、案结事了为目标，以息诉罢访、化解矛盾纠纷为工作要求，整合法院执行和解、检察院主持调处、司法行政指导人民调解等各项司法、行政资源，化解矛盾纠纷，修复各项社会关系。

五是检察和解。主要指检察机关在办理民事行政申诉案件中，发现当事人有和解意愿，而案件又能通过和解方式解决的，由检察官引导，在查明事实的前提下，促成当事人各方就申诉案件的纷争自愿达成和解协议，检察机关对申诉案件作出终止审查的决定，上海、天津、甘肃、吉林等省市检察院专门制定了检察和解的规范性文件。对于当事人签订的协议，检察机关应当进行审查，不违反法律法规禁止性规定，不侵害国家利益、社会公共利益或者案外人合法权益的，检察机关终止审查。和解协议涉及执行内容的，人民检察院可以建议人民法院按执行和解程序处理，并督促当事人履行和解协议。办案人员应当会同人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条的规定办理执行和解。

六是检察调解。个别地方对此作了规定，如江苏省扬州市中级人民法院与扬州市人民检察院制定了《关于建立民事行政案件息诉维稳协作机制的意见》，其中规定：人民检察院处理申诉案件应坚持调解优先的原则，多做疏导工作，对符合抗诉条件且具备和解可能的申诉案件，应依法先行调解；对因条件不成熟而调解不成的案件，可以先行以检察建议的形式向人民法院提出，并将调解工作情况及时向人民法院反馈，移送相关材料，并协助做好调解工作。

（二）当前检调对接机制存在的问题

实行检调对接机制对于缓解当事人之间的对抗，化解当事人之间的矛盾，促使当事人息诉，提高社会大众的法治意识，提高社会管理水平，促进社会和谐稳定等发挥了重要作用。但由于它不是在成熟理论指导下建构的，而是生长发展于实践，这一机制在运行中还存在不少问题，这些问题主要体现在以下两个方面。

一是规范性不足。正因为检调对接机制来自于实践，规范性不足是其所面临的最大问题。首先，各地检调对接的模式不同。其次，适用检调对接机制时不区分案件情况。再次，适用检调对接机制时套用调解的原则。最突出的问题是检察机关在检调对接过程中过分突出当事人的选择及合意，甚至不履行查清事实的职责，只要当事人同意，不管当事人的申诉是否有理、是否符合客观事实，任由调解组织调解了事。任何一方当事人反悔，都会使检调对接的所有努力成为无用功，检察机关没有任何办法，根本无从区分谁是谁非。最后，不履行法律监督职责。在不少地方，调解被认定为非讼程序，检察机关不宜介入，检察机关不参与调解的过程，也不履行监督职责。检调对接机制中检察机关的任务被定位于仅是将申诉案件交到调解组织那里，剩下的事情由调解组织来完成，而对于是否达成调解协议，达成的调解协议是否违背当事人自愿，是否侵害国家、社会公共利益，是否侵害第三人合法权益则不予以考虑。

二是调解协议效力不确定。首先，在检调对接程序中不考虑调解协议的效力。其次，考虑调解协议效力时，不考虑检察机关作为法律监督机关参与调解的特殊因素，将通过检调对接程序达成的调解协议效力或者等同于行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成调解协议的效力㉑，或者等同于当事人在执行程序中达成的执行和解协议的效力。《人民调解法》和最高人民法院有关司法解释对人民调解协议通过司法确认可以取得执行力作了规定，但对其他调解组织达成的调解协议如何取得执行力没有规定，而对于执行和解协议的效力，一般认为只有合同效力。当被执行人不履行或不完全履行时，申请人只能要求被申请执行人履行原生效法律文书所确定的执行义务，而不能申请强制执行所达成的执行和解协议，这就使申请执行人在执行和解程序中为达成和解协议的努力与让步都成了无用功，而且，执行和解往往被被执行人所利用，成了被执行人延缓或阻止执行进行的借口，甚至有的被执行人会利用执行和解的机会转移财产以逃避执行义务的履行。通过检调对接机制所达成的调解协议、和解协议如果仅仅具有民事合同的性质，检调对接机制很有可能面临与执行和解程序同样的困境，在当事人反悔的情况下，成为费时费力的无用功程序，既浪费有限的资源，又增加当事人的讼累，以致挫伤了纠纷主体对调解的利用热情。

六、检调对接机制的完善

完善检调对接机制，首要任务是明确通过检调对接机制达成调解协议的效力。在此基础上，区分不同的申诉案件情况，构建合适的检调对接程序。

（一）明确通过检调对接机制达成调解协议的法律效力

检察机关在抗诉过程中配合审判机关调解而达成的调解协议，因系在法院的主持下，属于诉讼调解，理应具有与判决书同等的法律效力。而对于在检察工作与人民调解、行政调解对接模式和检察和解模式下，检察机关主持或参与调解而达成的协议应具有什么样的法律效力，是否具有执行力，则要考虑几个问题。

一是检调对接机制达成的调解协议效力不应仅仅具有合同效力。在现行法律背景下，具有法律效力的调解协议仅有人民法院调解达成的调解协议和仲裁机构调解达成的调解协议，因其分别可以转化为人民法院、仲裁机构作出的调解书、判决书或裁决书而具有执行力，而其他调解主体主持达成的调解协议仅具有合同效力。由此可以看出，调解协议是否具有法律效力，关键在于调解的主持者。在检调对接机制中，调解的参与者除作为主持者的行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织外，还有作为监督者的检察机关。检察机关作为国家的法律监督机关，与人民法院同为司法机关，在检调对接程序中，其不仅进行书面审查，还要进行必要的调查，不仅对调解提供法律上的咨询、帮助，还全程履行法律监督的职责。在检察机关参与、监督下达成的调解协议不应仅仅具有民事合同的效力。

二是检调对接机制达成的调解协议具备产生执行力的正当性。通过司法确认调解协议的效力，赋予确认书执行力的正当性产生，从实质条件上讲是调解协议内容合法，从形式要件上讲是调解协议的确认和确认书的形成经过正当程序的运行和司法审查㉒。类比于人民调解协议通过司法确认产生执行力的实质要件和形式要件，通过检调对接程序而达成的调解协议也具备了执行力产生的正当性。检察机关在检调对接机制中，对民事申诉案件的受理、审查和必要的调查，检调对接程序的起动，对调解过程的监督，对调解协议的审查等程序性要求，都符合正当程序原理的要求。而且，在我国司法体制中，检察机关与审判机关同为司法机关。对于经过检察机关主持或参与的调解所达成的调解协议，检察机关由于参与全过程的监督，实际上履行了司法审查的任务，而且这样的审查和监督比法院在司法确认时通过书面审查和询问所达到的深度更深、范围更广，其正当性已经能够获得国家权力的保障与认可，实际上可以直接成为执行根据。

三是构建赋予检调对接机制达成的调解协议执行力的执行许可宣告程序。从世界各国和地区的司法实践来看，可以申请司法机关强制执行的执行依据一般都是经过特定机关作出的公文书。检察机关在参与调解、对调解的监督过程中，实际上履行了对调解协议进行司法审查的任务，类比于人民法院对人民调解协议司法确认的程序，可以在《民事诉讼法》修改过程中建立人民法院执行许可宣告程序，对通过检调对接机制达成的调解协议，检察机关在调解协议书上签字盖章后，通报人民法院，由人民法院裁定许可执行。在人民法院对检调对接程序达成的调解协议进行执行许可宣告的程序中，法院不需要对达成调解协议过程中的相关材料进行审查，这一任务已由检察机关承担，相应的责任也由检察机关负责。在人民调解协议司法确认程序中，根据《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，当事人需要向法院提交“确认申请书、调解协议和身份证明、资格证明，以及调解协议相关的权利证明等证明材料，并提供双方当事人的送达地址、电话号码等联系方式”。提供这些材料的目的是方便法院的司法审查，审查调解协议的内容是否明确，是否存在违反法律、行政法规强制性规定，是否存在侵害国家利益、社会公共利益或侵害案外人合法权益、损害社会公序良俗等情形。在检调对接机制程序中，检察机关从对当事人申诉的审查、检调对接程序的起动，到人民调解、行政调解等调解过程的进行，一直都参与其中，不仅对调解提供法律上的咨询、服务，还对调解的全过程履行监督的职责。审判机关在司法确认程序中需要进行司法审查的内容，检察机关都已经做过了，并且，由于检察机关在参与调解的过程之中，其审查更加深入，更加全面。相比较而言，审判机关的审查略显苍白，难以发现调解双方当事人相互勾结，甚至恶意串通等情形。假如在审判机关的职权审查过程中，出现了要求当事人发誓许诺的情况，那就更加体现了这一职权审查的柔弱和无力。而检察机关的审查，因为其参与了调解的过程，并履行着监督的职责，所以更具彻底性，更容易发现调解中是否存在问题。因此，通过检调对接程序达成的协议，因为检察机关的参与和监督，而具备了程序上的正当性，可以不必再经过审判机关的审查。

（二）区分不同案件情况，完善检调对接机制设置

不同的检调对接模式，适用于不同范围的案件，相应地，也要存在不同的适用程序。前面的分析已经明确，检察工作与人民调解、行政调解的对接模式与检察和解模式适用的案件类型基本相同，从实质条件上讲，都是法院生效裁判并无不当，或是虽在事实认定或法律适用方面存在瑕疵，但不足以引起再审，或抗诉没有必要的案件。基于论述的方便，笔者在此将这两种模式结合起来一并讨论。

一是检察工作与人民调解、行政调解对接模式和检察和解模式的构建。第一，案件范围。适用这两种对接模式的案件，从实质条件上来说，大都是不符合抗诉条件，或抗诉没有必要的。从实践情况看，具体包括以下情形：（1）法院生效裁判并无不当，但由于诉求不当，当事人合法权益未得到支持的，或者由于当事人举证不力，导致法院确认的法律事实与客观事实不符的案件。（2）案件本身不符合抗诉条件，但被申诉方存在一定过错，有损申诉方权益的。（3）法院判决有一定瑕疵，但对当事人权利义务影响不大，即使抗诉，预期效果也不明显的。（4）当事人之间有亲属关系、邻里关系等特殊关系的案件。第二，适用程序。（1）审查证据，查清事实。检察机关受理当事人申诉后，首先要审查证据，查清事实。要查明申诉人申诉的是什么事实，这些事实是否与案件有关，申诉人是对法院裁判结果不满意还是对法院裁判的程序事项有意见，或者是兼而有之。在此基础上，还要审查法院裁判依据的证据是否全面、客观、合法，是否相互关联，审判程序是否合法，事实认定和法律适用是否正确。（2）审查有无促成当事人和解的可能。在查清事实的前提下，综合考虑双方当事人的情绪对立程度、真实需求、生活现状等要素，审查有无促成当事人和解的可能性。（3）权利义务告知。征求当事人是否同意调解，是否同意检察机关将申诉案件移交人民调解、行政调解等机构进行调解，或是否同意在检察机关的主持下促成和解。在这一过程中，检察机关应向当事人明确告知其分别享有的权利和承担的义务，及接受调解和不接受调解的不同法律后果。（4）移交行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织进行调解，或启动检察和解程序。当事人同意调解的，案件承办人应及时报部门负责人审核，经部门负责人同意并报分管检察长审批后分别移交人民调解、行政调解等机构进行调解，或启动检察和解程序。（5）对调解协议或和解协议的审查。着重审查人民调解、行政调解的调解协议或和解协议是否违反法律、法规的禁止性规定，是否侵害国家、社会公共利益或者案外人合法权益。（6）将和解协议通报人民法院，由人民法院裁定许可执行。经过人民法院裁定许可执行的调解协议，具有强制执行力，一方当事人不履行的，另一方当事人可申请强制执行。人民法院裁定许可执行后，当事人不得就原案件再行申诉。即便申诉，也不应受理。（7）跟踪回访。

二是检察工作与诉讼调解对接模式的构建。第一，案件范围。检察工作与诉讼调解对接模式适用于检察机关决定抗诉的案件，也就是符合《民事诉讼法》第一百七十三条所规定的13项情形之一的民事申诉案件。对于下列情形的案件要优先考虑适用：涉及群众利益、人数众多的集团诉讼、共同诉讼案件；敏感性强、社会影响大，当地党委、人大、政府或社会舆论关注的案件；涉案历史久远、案情复杂，或当事人讼争标的属历史、政策性遗留问题的案件等。第二，适用程序。（1）审查证据，查清事实。检察机关对民事申诉案件进行审查和必要的调查后，认为法院的生效裁判确有错误符合抗诉条件的，应当向人民法院提出抗诉。（2）审查有无促成当事人和解的可能。在审查和调查过程中，明确当事人矛盾不能平息的症结所在，明确双方当事人真正争执的焦点、申诉人不服法院判决的内在原因，并将此信息通报给审理抗诉案件的人民法院。（3）配合法院调解。检察机关经法院邀请或当事人申请，在履行法律监督职能、参与抗诉案件审理过程中配合法院的调解，力争促成当事人和解。（4）监督调解结果。当事人在法院主持下达成调解协议，或者当事人自行达成和解协议要求法院制作调解书的，督促法院制作调解书；和解协议履行完毕且当事人未申请制作调解书的，督促法院裁定终结诉讼。（5）跟踪回访。

七、结语

检调对接机制的适用，对于当事人之间矛盾纠纷的真正化解，对于司法权威的维护和和谐社会的建设具有重要的意义。由于其来源于实践，检调对接机制在具体程序设置、调解协议的效力等方面还存在不少的问题。其制度性优势能否得到发挥、在多大程度上发挥取决于制度设置的合理性，尤其取决于调解协议的法律效力㉓。完善检调对接机制，首要任务是明确赋予通过检调对接机制达成调解协议的执行力。在我国，检察机关与审判机关同为司法机关，由于检察机关全程参与检调对接的程序始终，不能将达成的调解协议等同于人民调解协议和执行和解协议。检察机关在参与的过程中，实际上履行了人民法院司法审查的任务，对于通过检调对接程序达成的调解协议应直接赋予其强制执行的执行力。在当前条件下，由于法律并没有规定相关的执行名义，可构建独立的法院执行许可宣告程序，通过宣告，赋予检调对接程序中达成的调解协议以执行力。在此基础上，区分不同的申诉案件情况，构建不同的检调对接程序。对经过检调对接程序达成调解协议的，若当事人再向检察机关或人民法院申诉，相关机关不予受理，以真正实现终局裁判终结诉讼的法律效果和社会效果。

注释：

①陈瑞华：《主题研讨——刑事和解：法律家与法学家对话录》，《国家检察官学院学报》2007年第4期。

②苏力：《道路通向城市——转型中国的法治》，法律出版社2004年版，第31页。

③［美］博登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第504页。

④翟伟州：《检调对接机制的理论探讨》，《公民与法》2011年第6期。

⑤季成斌、施春雷：《浅谈“检调对接”的法理基础》，《中国检察官》2006年第11期。

⑥黄旭东、胡晓霞：《论民事检察和解的理性与完善》，《西南大学学报》（社会科学版）2010年第6期。

⑦在职权主义调解模式下，称检察调解，突出强调了检察机关的主导地位，与检察机关的宪法定位和职能设置不符。而且，人民法院的生效裁判具有终局的确定力，非经法定程序不得撤销和变更。检察监督为程序性权力，实体性权利义务的裁判是审判权的职责范围。过多地强调检察调解，容易给人以通过检察监督重新设定已被法院生效裁判所确定的当事人之间权利义务关系的误解。

⑧⑲范愉：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第443-446、79页。

⑨最高人民法院、最高人民检察院《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见》对检察和解作出了明确规定，其第十二条第二款规定：“人民检察院办理民事申诉、行政赔偿诉讼申诉案件，当事人双方有和解意愿、符合和解条件的，可以建议当事人自行和解。”

⑩张卫平：《转换的逻辑：民事诉讼体制转型分析》，法律出版社2007年版，第298-299页。

⑪刘田玉：《民事检察监督与审判独立之关系的合理建构》，

《国家检察官学院学报》2004年第1期。

⑫汤维建：《论〈民事诉讼法〉全面修改的主要议题》，《法学》2011年第8期。

⑬［日］棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年版，第73页。

⑭陈桂明：《诉讼正义与程序保障》，中国法制出版社1996年版，第2页。

⑮ 2010年，全国各级法院共再审审结检察机关民事行政抗诉案件7787件，改判3062件，调解1877件，撤销原判发回重审703件，维持原判1710件，其他处理471件，原判改变率76.6%，法院采纳再审检察建议4691件，采纳率69.9%。参见《中国检察年鉴（2010）》，中国检察出版社2011年版，第307页。

⑯即使是效率最高的司法程序，也无法完全满足社会的需求，并难以获得完全充分的司法资源供给，在这个意义上，司法的供求失衡是绝对的，在任何国家都不同程度地存在。参见范愉：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第243页。

⑰汤维建：《论中国调解制度的现代转型》，《检察日报》2009年7月20日。

⑱张佳鑫：《纠纷解决中的互利正义——一种实体正义与程序正义之外的正义观念》，《甘肃社会科学》2010年第5期。

⑳ 2011年7月，最高人民检察院印发了《关于开展检调对接试点工作的意见》，并在江苏南通专门召开了检调对接工作机制座谈会。最高人民检察院在《“十二五”时期检察工作发展规划纲要》中也明确要求：“建立检调对接工作机制，对符合条件的案件，依托人民调解组织或有关部门先行调解，最大限度化解矛盾纠纷。”

㉑最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第二十条规定，经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的调解协议具有民事合同的性质。

㉒潘剑锋：《论司法确认》，《中国法学》2011年第3期。

㉓肖建国、黄忠顺：《调解协议向执行名义转化机制研究》，《法学杂志》2011年第4期。

D9

A

1007－905X（2012）03－0001－08

2011-10-28

中国法学会课题（CLS2011C38）

1.汤维建，男，江苏丹阳人，中国人民大学法学院教授，博士生导师，法学博士，中国民事诉讼法学研究会副会长，民革中央常委，全国政协委员；2.徐全兵，男，山东胶南人，中国人民大学法学院博士研究生。

责任编辑 韩成军