国际恐怖犯罪活动本土化趋势下的个体恐怖犯罪及其立法问题

刘 权

（河南警察学院，河南 郑州 450000）

国际恐怖犯罪活动本土化趋势下的个体恐怖犯罪及其立法问题

刘 权

（河南警察学院，河南 郑州 450000）

当前国际恐怖犯罪活动正朝着扩散化、本土化、小型化甚至个体化的方向发展，形成了思想扩散与人员本地化趋势并行的新格局。在此背景之下，无组织的个体恐怖犯罪的危害就显得尤为突出，我国刑法立法在这方面已有所体现但并不完善，惩治恐怖活动犯罪的法律体系还没有最终形成，因此有必要对这一问题进一步探讨研究。

个体恐怖犯罪；本土化；立法问题

近年来，随着国际社会对一些大规模恐怖组织打击力度的加强，如“基地组织”、“泰米尔猛虎组织”等知名恐怖组织的实力受到重创，生存的空间逐步缩小。这种打压的态势也使得恐怖主义犯罪原来所具有的一些诸如国际性、跨国性、有组织性、政治目的性等特征发生了颠覆性的变化。国际恐怖犯罪活动从以前的成规模聚集在一起的生存方式随着空间的挤压逐步向各地适合生存的区域扩散，朝着本土化、小型化甚至个体化的方向迈进。伴随着恐怖活动区域、目标的转移，新闻宣传负面效应的显现，恐怖主义思想也随之发散，呈现出思想扩散化与人员本地化趋势并行的新格局。

回顾近期国内外发生的一系列恐怖袭击事件：2011年7月挪威于特岛爆炸、枪击案件，2011年7月印度孟买连环爆炸案，2010年发生在中国内地中小学里的系列校园杀人案，2009年新疆乌鲁木齐连续发生的“扎针”事件等等，无不正是这种新趋势特征下的具体体现。

一、当前国际恐怖犯罪活动的新趋势

自2001年美国发动阿富汗战争以来，以“基地组织”为代表的恐怖组织的实力大为削弱，甚至就连基地组织最高领导人、创立者本·拉登本人，也被美国特种部队击毙。但是上述成就并不意味着恐怖犯罪活动从此就会销声匿迹，而是促成了恐怖犯罪活动向新的模式的演变。当前的恐怖犯罪活动具有以下新的特点：

（一）恐怖主义的国际化与恐怖活动的本地化趋势并行

以基地组织为例，美国为首发动的阿富汗战争虽然摧毁了基地组织在阿富汗的活动基地，把基地组织从一个强大的等级式组织打成一个松散的国际网络，但并没有从根本上瓦解其分支体系。其生存的空间逐渐往政府权力薄弱的也门、伊拉克、北非等地区拓展，并呈现出分散化、当地化等特点。恐怖组织在根源、动机和活动策略上的国际化与全球化，与恐怖组织人员招募、资金与物资获得以及恐怖活动目标选择方面的当地化之间出现了并行不悖的现象。

（二）恐怖主义犯罪的思想有蔓延的倾向

当前，国际恐怖主义由过去有形的组织逐渐过渡成为一种意识形态，即恐怖主义思想，这种意识形态开始在全球蔓延并支配着许多本土恐怖组织的活动[1]。如2011年7月印度孟买恐怖袭击案中，袭击者均是本土人，而且没有恐怖组织宣称对这些袭击负责。但这些袭击者的行为却是恐怖主义思想支配下的恐怖行为，他们的意识形态是恐怖主义的。这种恐怖主义精神带来了全球性心理冲击和安全影响，并将会在未来相当长的一个时期内存在。

也有些恐怖犯罪活动虽然并非直接根植于这种恐怖主义思想，但由于受到反恐战争宣传的负面影响，过度谜信恐怖活动所产生的轰动效应能给自己带来的心理满足，从而产生了恐怖主义犯罪倾向。前面提到过的挪威于特岛爆炸枪击案，国内系列校园杀人案件都与这种思想倾向有直接的关系。

（三）袭击目标选择改变映衬下的犯罪目的变化的趋势

以往恐怖分子的袭击目标多选择政府机构、军事目标、象征一国政府的使领馆、具有较高国际知名度的地标性建筑，随着世界反恐工作的广泛开展，一些重要区域安保工作的不断加强，恐怖犯罪袭击的目标也发生了变化。恐怖分子不会袭击已得到周密保护的目标或实施可能有高收益但要冒高风险的行动，而只会在比较传统的目标类型之中去寻找和利用人们迄今尚未觉察到的薄弱环节。五星级酒店、寺庙、市场甚至更为弱势的医院、中小学校、幼儿园，就成了恐怖分子的理想目标。

袭击目标的变化实际上映衬了恐怖犯罪主观目的的变化：恐怖犯罪活动的目的已经从通过制造恐怖活动向一国政府施压从而达到某一政治目的转向通过杀害平民或某类弱势群体，影响更大范围的人群，使社会动荡，人心恐慌，政府权威下降，并指望通过新闻媒介的报道产生轰动效应，挑战和平努力，宣扬恐怖分子和恐怖行为的存在。随着全球各国反恐力度的增强，恐怖主义开始逐渐放弃将行为与目的捆绑在一起的理念，慢慢转变为仅仅只是为了满足杀戮和复仇的心理。

随着国际恐怖主思想的扩散，恐怖活动袭击目标、方式的改变，恐怖主义活动和反恐斗争的主战场在逐渐向发展中国家转移。近几年，埃及、印度、中国内地等发展中国家频繁发生的恐怖袭击充分说明了这一趋势。这一趋势的形成与其所处的社会经济发展阶段的特殊性、社会矛盾多样化等不无关系，而国家自身的反恐怖法制不完善、认识不充分、装备不理想也有直接的关系——更容易为恐怖犯罪分子所得逞。因此把握当前国际恐怖犯罪活动的新趋势，做好防范控制的理论研究，加强反恐方面法制建设显得尤为重要。

二、个体恐怖犯罪概念及其独有特征

之前对于恐怖活动犯罪的研究，着重于国际恐怖主义犯罪、有组织的恐怖犯罪，而对于缺乏明显政治动机亦无组织的“独狼”式的个体恐怖犯罪较少关注。随着国际恐怖犯罪活动本土化、小型化、个体化趋势的显现，个体恐怖犯罪活动开始浮出水面。不少媒体在报道挪威于特岛爆炸案、美国校园枪击案、中国国内校园杀人案等事件时，都开始喜欢用“一个人的恐怖主义”这样的用语，由此可见个体恐怖犯罪活动已经开始引起当今社会人们的广泛的关注。

（一）个体恐怖犯罪的概念

目前有关个体恐怖犯罪的概念的争议有两种代表性的观点：有学者认为，个体恐怖犯罪就是一种恐怖主义犯罪，持这种观点的学者认为，政治目的并非构成恐怖主义犯罪的必备要件，个体恐怖犯罪人出于报复社会或其他个人目的实施的暴力犯罪行为已经对社会造成了极大的危害和恐慌，因此也属于一种恐怖主义犯罪；持相反观点的学者则认为由于个体恐怖犯罪缺乏政治动机和目的，不能定义为恐怖性犯罪，而是一种恶性刑事犯罪或者可称之为“个人极端暴力犯罪”。

笔者看来，上述两种观点都有失偏颇。第一种观点把所有的恐怖活动行为都定义为恐怖主义犯罪，这是是一种广义上的恐怖主义犯罪概念，这与通常人们对“主义”这个词的界定与理解有很大的差异。同第一种观点相反，第二种观点认为所有恐怖性犯罪活动必定具有政治性和有组织性，个体恐怖犯罪不具有政治性因而不是恐怖性犯罪。这种观点是片面的，因为人们之所以称之为“恐怖犯罪”，主要在于其犯罪行为的暴力性和犯罪后果的恐怖性而非政治性。“恐怖主义犯罪的原因既有政治、经济和文化等方面上的因素，也存在种族、民族、宗教、道德积心理等方面的因素，甚至是出于寻求公正待遇采而采取的暴力反抗方式”[2]。

2011年10月29日全国人大常委会通过了《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》对恐怖活动给出了法律上的界定：恐怖活动是指以制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织为目的，采取暴力、破坏、恐吓等手段，造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为，以及煽动、资助或者以其他方式协助实施上述活动的行为。在此基础上，笔者认为可以对个体恐怖犯罪作以下定义：个体恐怖犯罪，是指以个体形式出现的，以制造社会恐慌为目的，采取暴力、破坏、恐吓等手段，造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为。

（二）个体恐怖犯罪的特征

个体恐怖犯罪之所以要作为一个单独的犯罪形式进行研究，除开它作为恐怖犯罪活动所具有的一般性特征以外，它还具有自身独特的犯罪特征，应当在理论和实践中引起我们的重视。准确解读个体恐怖犯罪，可以从犯罪的主体、目的、手段和对象等四个方面的特征去进行分析。

1.犯罪主体的非组织性

之所以称为“个体恐怖犯罪”，一个重要的原因在于实施恐怖性暴力行为的主体是单独的个体而非是有组织的。当然这里所说的单独的个体并非指的就是此类犯罪必须有一个人单独来完成，这里要强调的是它的非组织性。即使在个体恐怖犯罪案件中出现了共犯，也只是一般意义上的共同犯罪，而非有组织的犯罪[3]。从此种意义上讲，个体恐怖犯罪不属于恐怖主义犯罪的范畴。个体恐怖犯罪与恐怖主义犯罪相比,没有严密的恐怖组织和网络,这些孤独的犯罪者多是一个人作案,从犯意的产生,犯罪工具的准备,犯罪的预备、着手以及犯罪的实施都主要由犯罪者自身个体来完成。

2.犯罪动机的非政治性

犯罪动机即是指激起和推动犯罪人实施犯罪行为的内心起因。犯罪目的则是指犯罪人希望通过实施犯罪行为达到某种危害结果的心理态度。同一类型的犯罪，犯罪目的是相同的而犯罪动机可能多种多样。无论是恐怖主义犯罪还是个体恐怖犯罪，其犯罪目的应当都是一致的，希望通过恐怖行为制造恐怖氛围，引起社会恐慌，是它们共同的目的。它们的区别在于犯罪动机的不同，恐怖主义犯罪只能基于政治目的，“恐怖主义属于政治范畴，它本质上是一种政治手段，有没有政治目的往往是区分恐怖主义犯罪与其他以暴力为手段的刑事犯罪的分际线”[4]实现政治目的是恐怖主义犯罪的内在动机，但个体恐怖犯罪却是与政治要求、宗教信仰和种族无关的个人动机。通常情况下只是为了发泄对社会不满的情绪或是以一种自认为“伟大”的方式来证明自己引起世人的瞩目，进而产生一种轰动效应。

3.犯罪对象的不特定性和侵害对象群体的有选择性

个体恐怖犯罪的侵害对象并非是与犯罪人有关联的特定对象，犯罪人所针对的对象并没有明确的指向，而是具有不特定性和广泛性。但这并不能说明犯罪人对其要侵害的目标是毫无选择的，相反这些侵害对象的群体往往是经过经心选择的。只要是属于这个群体之中的，就有可能成为被侵害的目标。近几年国内发生的几起针对中小学、幼儿园的恐怖袭击事件，所针对的都是相对弱势的群体，其对象的选择是往往经过深思熟虑，是有针对性的。

三、我国个体恐怖犯罪的立法问题

我国1979年刑法没有明确规定恐怖主犯罪，但个别条款已经蕴涵了相应的内容。1997年刑法从多角度体现了我国惩治恐怖活动的立法对策，刑法第一百二十条以专条形式规定了恐怖主义犯罪，在其他条款中也规定了相应的内容。1997年刑法修订后迄今为止，为惩治恐怖犯罪活动，全国人大常委会专门出台了一个决定（2011年10月《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》），并且在已经出台的8个刑法修正案里有3个涉及了针对恐怖活动犯罪的有关条款。针对恐怖活动犯罪立法频繁的程度既表明了我们国家对打击恐怖犯罪的重视程度、积极态度，也体现了当前在反恐立法方面还相当滞后。

（一）个体恐怖犯罪在刑事立法中的体现

我国刑事立法虽然没有直接提出个体恐怖活动犯罪的概念，但在立法当中已经有所体现，明确地把打击个人恐怖活动纳入到刑法管辖之中。在《刑法修正案（三）》中增设的资助恐怖活动罪作为刑法第一百二十条之一规定：“资助恐怖活动组织或者实施恐怖活动的个人的，处五年以下有期徒刑，并处罚金或者没收财产。”这里已经把资助的对象不再仅限定为恐怖活动组织了，资助实施恐怖活动的个人也应当受到刑事处罚。在《刑法修正案（三）》和《刑法修正案（六）》关于将恐怖活动犯罪增加为洗钱罪的上游犯罪的规定中，都直接使用的是恐怖活动犯罪，而归避了恐怖主义犯罪、恐怖主义组织犯罪之类的提法，使得恐怖犯罪所涵盖的范围更加广泛。

全国人大常委会2011年10月29日通过的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》明确了恐怖活动的定义，在第二条中更是明确规定了“恐怖活动人员是指组织、策划、实施恐怖活动的人和恐怖活动组织的成员”。这一规定确切地指出实施恐怖活动犯罪的主体不仅仅局限于恐怖活动组织的成员还包含策划、实施恐怖活动的个人，无疑给个体恐怖犯罪的研究增添了全新的注解。

（二）个体恐怖犯罪法律缺位与惩治恐怖犯罪立法的不足

如前所述，个体恐怖犯罪是一种既带有恐怖主义色彩又具有鲜明自身特征的新兴的犯罪行为，它与恐怖主义犯罪、普通的暴力性犯罪既有联系又有质的区别。而之前此类恐怖犯罪发生时，一般均是按照普通刑事犯罪处置，不仅抹杀了二者的区别和界限，而且还会导致对于此类犯罪只能事后追究，而对于预备、未遂行为不易认定和惩处，极有可能放纵犯罪造成更为严重的后果。刑法中个体恐怖犯罪法律上缺失同时也反映了我国在惩治恐怖犯罪立法方面还存在着很多的不足之处。

1.恐怖犯罪罪名不完备

我国刑法中有关恐怖犯罪的罪名，明确以“恐怖”命名的只有两个条款，即第一百二十条组织、领导、积极参加恐怖组织罪和第一百二十一条资助恐怖活动罪，（本条是根据修正案三第四条增加的）。我国既没有单独规定个体恐怖罪，也没有规定可以容括个体恐怖恐罪在内的兜底罪名——恐怖活动罪，而只是在规定组织、领导、参加恐怖活动组织罪的基础上将其他恐怖活动犯罪分别以相应的危害公共安全罪、侵犯公民人身权利罪、妨害社会管理秩序罪等罪名来处理，不能不说是一种缺憾。在当今国际恐怖主义思想向全球扩散蔓延，恐怖主义精神开始对各国公众心理冲击的新趋势下，恐怖犯罪活动的形成、手段、目标都处在不断的发展变化之中，一些相关罪名的缺失注定会给打击、防范此类犯罪造成阻碍。

1997年刑法修订时，只规定了“恐怖活动组织”这一概念，言下之意要构成此种犯罪必须形成“组织”。事实上越来越多的恐怖犯罪脱离了原有的组织的概念，成了一个人的单打独斗，但我们并不能据此就否认它犯罪活动的恐怖性，给社会所造成的恐慌性。把本来属于恐怖活动犯罪的行为隐含在危害公共安全罪、侵犯公民人身权利的罪、妨害社会管理秩序罪等条款里面，往会掩盖它的本身真正的性质。

2.恐怖主义、恐怖主义犯罪、恐怖活动犯罪等相关概念不统一

由于最先研究恐怖活动犯罪是从恐怖主义组织开始的，而且恐怖犯罪经常与政治有着最直接的联系，因此长时间以来对于恐怖主义、恐怖活动、恐怖组织、恐怖活动犯罪、恐怖组织犯罪等概念的外延和内涵有着不同的认识，在一定时期内无法达成一致。理论上的不统一给实际工作中的认定带来了不便和困难，因此需要在立法中加明确界定以消除这种分岐。2011年10月29日全国人大常委会通的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》试图解决这个问题，以法律的形式注解恐怖活动、恐怖活动组织、恐怖活动人员等相关概念，应该说起到了一定的效果。然而不知道是出于何种考虑，这个法律文件仍然没有触及恐怖主义、恐怖主义组织等可能影响恐怖活动犯罪的相关概念，给恐怖活动犯罪的理论研究的争议预留了很大的空间，给实践中的操作也留下了更多的余地。它们之间到底属于一种什么样的关系，一直都是人们应该思考和解决的重要问题。

3.惩治恐怖犯罪的立法没有形成统一完整的体系

我国惩治恐怖犯罪的法律始于1997年修订的刑法典，当时只明确规定了组织、领导、参加恐怖主义组织犯罪。随着恐怖活动在我国境内的日渐猖獗，我国反恐工作力度不断加强，立法机关陆续出台了三个涉及恐怖活动犯罪的修正案和一个关于加强反恐工作的决定，不断发展和完善了惩治恐怖犯罪活动的相关立法。这些与恐怖犯罪相关的立法，是由刑法典、刑法修正案、人大常委会决定三种不同形式的立法体例组成的，而且分别是在几个不同的时间段里形成的，相互之间的照应很难达到完全的默契。仅从修改的频繁程度、出台时间相当紧凑等方面去考量，惩治恐怖犯罪方面的立法仍然存在大量的遗留问题，远没有形成一个涵盖广泛的完整体系。

当前我国惩治恐怖犯罪的相关立法分散存在于刑法典、刑法修正案、人大常委会决定等形式之中，虽然以刑法修正案方式来修改完善法律保证了刑法典的完整性、权威性，但仍然存在多次修修补补的问题，显得缺乏统一性。此外，我国刑法没有单独规定个体恐怖罪或恐怖活动罪，而是把恐怖活动犯罪主要依托在组织、领导、参加恐怖活动犯罪的罪名之下，更是显得不够完整。

四、完善惩治恐怖活动犯罪立法的建议

1997年刑法修订至今，通过采用刑法修正案、人大工作决定等立法方式，现行关于恐怖活动犯罪的刑法立法，已经基本涵盖了恐怖活动犯罪的方方面，对于惩治与防范恐怖活动罪，保障国家和人民的生命财产安全具有重要的意义。[5]然而从上述分析不难发现，中国惩治恐怖活动犯罪的刑法立法尤其是立法体系方面尚有诸多亟待完善之处。为此，笔者提出如下建议：

（一）立法上进一步明确、统一恐怖活动犯罪相关基本概念

实践操作中的困惑来自于理论认识的争议，争议的平息主要依靠立法中的明确统一规定。什么是恐怖主义、恐怖主义犯罪、个体恐怖活动等与“恐怖”有关的基础性概念又及各个概念之间的关系需要明确，以便在实践中更加准确地定罪处罚。人大常委会通过的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》在这方面已经作出了有益的探索，但仍然没有全部解决这一困扰理论和实践的问题。

（二）单独规定恐怖活动罪作为惩治恐怖活动犯罪的基本罪名

我国当前刑法采用的是不单独规定个体恐怖罪或恐怖活动罪，而是在规定组织、领导、参加恐怖活动罪的基础上分别以刑法中其他相应的罪名来处理的立法模式，主要是鉴于恐怖活动犯罪与普通刑事犯罪有相似之处，恐怖活动犯罪有时会以普通刑事犯罪的形式表现出来，因此实践中对于某些刑事立法中尚未明确规定的恐怖活动犯罪都寻求以普通刑事犯罪进行处理。如此以来，个体恐怖犯罪的地位就显得非常的尴尬，失去了其应有的存在价值。但是，个体恐怖活动犯罪毕竟有其鲜明的特点，其犯罪手段的恐怖性与制造社会恐慌的目的性都使之有别于普通刑事犯罪。因此可以借鉴国外一些国家的立法例，如法国、俄罗斯、西班牙、越南等国的刑法典中均有“恐怖活动罪”，单独规定恐怖活动罪，从而使个体恐怖犯罪直接纳入到恐怖犯罪中来。当然，也可以单独增加“个体恐怖罪”这个罪名。

（三）单独制定专门的反恐法

在当前恐怖活动犯罪扩散化、本土化的前提下，面对日益猖獗的恐怖活动犯罪，许多国家都在不断完善本国的反恐刑事立法，使之能够适应新形势下反恐工作的需要。有些国家颁布了专门的反恐怖法，如法国、俄罗斯、德国、英国等国家都先后颁行了专门的反恐怖单行法。这种反恐怖单行法并非完全意义的刑事法律，还涉及国内安保、财政支持、协调行动等其他相关内容。在当前日益严峻的反恐形势下，我国也完全有必要出台一部专门的反恐怖立法，从而在打击、防范、安保、宣传、资金、教育培训等诸多方面有一个全面性方向指引。

（四）在刑法典中设置专章规定有关恐怖犯罪的内容

国外一些国家的刑法典中为了凸显恐怖犯罪的危害社会的严重性，在法典中用专章或专节来规定恐怖活动犯罪，把恐怖活动犯罪集中在一章或一节里面来加以规定。如法国1994年生效的现行刑法典在第二编专门规定了恐怖活动罪。在法国刑法典这一章里，不但规定了恐怖活动罪，而且还就恐怖活动罪的停止形态、共同犯罪形态、外国人犯罪、法人犯罪等问题作了规定[6]。象这种刑法典中专章规定反恐内容的方法可以用借鉴参考，我国国内可以考虑在立法当中将恐怖犯罪在刑法典分则中专章或专节加以规定。如此以来，既适应国际恐怖犯罪新趋势下惩治与防范恐怖活动犯罪的现实需要，也突出了恐怖活动犯罪自身独有的特点。

[1]罗刚，黄金成.论国际恐怖主义犯罪发展的新趋势及中国的应对机制［J］.云南大学学报,2009，（3）.

[2]王秀梅.论恐怖主义犯罪的惩治及我国的立法完善［J］.中国法学，2002，（3）.

[3]李鸥.个体恐怖犯罪及立法对策[J].吉林公安高等专科学校学报，2006，（4）.

[4]何秉松.恐怖主义·邪教·黑社会［M］.北京：群众出版社, 2001.69.

[5]赵秉志.惩治恐怖主义犯罪理论与立法［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2005.52.

[6]法国刑法典［M］.罗结珍译.北京：中国人民公安大学出版社，1995.

The Individual Terroristn Crime and its Legislation under the Background of Localization of International Terrorist Crime

LIU Quan
(Henan Police Academy,Zhengzhou,Henan,450000)

The current international terrorist crimes are moving towards the diffusion,localization,miniaturization and even individualization direction,forming a new structure of ideas-spreading and personnel localization trend.Under this background, unorganized individual terroristn crime appears particularly protruding,but no perfect reaction in the Chinese criminal law legislation in this regard.There is no final and complete legal system to punish terrorism crime,therefore it is necessary to further study the problem.

individual terrorism crime;localization;legislation

D917.6

A

2095-1140（2012）03-0016-05

2012-04-16

2011年湖南省哲学社会科学成果评审委员会课题：个体恐怖犯罪及其防治问题研究（项目编号1011100A）。

刘 权（1973- ），男，河南确山人，河南警察学院教师，法学硕士，中国人民公安大学2012年访问学者，主要从事侦查学、刑法学研究。

左小绚）