我国志愿者权益保护立法研究

鲍晓晔

（上海师范大学，上海200234）

我国志愿者权益保护立法研究

鲍晓晔

（上海师范大学，上海200234）

目前全国已有30多个省市制定了志愿服务地方性法规，以规范志愿服务工作和保护志愿者合法权益。为进一步加强对我国志愿者合法权益的保护，需要做好以下几个方面的工作：加强政府监管，制定全国统一的志愿服务法律；完善志愿者权益的契约保护制度；完善侵权责任的救济途径；完善志愿服务保险制度；加强对志愿者的人文关怀和心理疏导。

志愿者；权益保护；立法

一、我国现有立法中有关志愿者权益保护的法律规定

（一）我国现有志愿服务立法概况。

自1993年底团中央发起实施青年志愿者行动以来，累计已有4.03亿多人次的青年和社会公众为社会提供了超过83亿小时的志愿服务。[1]截至2010年12月初，全国各级团组织、青年志愿者组织规范注册的青年志愿者超过了3124万人。[2]全国90%以上地（市、州、盟），80%以上的县（区、市）以及1968所高校成立了青年志愿者协会。[3]我国志愿服务发展虽然起步较晚，但发展势头迅猛，尤其从2008年开始，我国志愿服务事业跃上了一个新台阶。

志愿服务活动和志愿服务立法是相互促进的，志愿服务立法为志愿者服务提供了法律保障，也极大地推动了全国志愿者活动的开展。[4]据笔者统计，目前，我国大陆已有31个省、市（直辖市）、自治区和其他有地方性法规制定权的人大或者人大常委会制定了志愿服务地方性法规。我国各省市的志愿服务立法名称，除山东省为“规定”，其他地区均为“条例”，除深圳市名为“志工服务条例”，其余都为“志愿服务条例”或“志愿服务促进条例”，有较多的省市在名称中使用了“青年”。关于志愿服务立法的结构，采用单独列章和不单独列章的都有。就内容来看，各省市的条例都基本包含了志愿者、志愿者组织的概念和资格条件、权利、义务、志愿服务范围、支持和鼓励、法律责任这些内容，不少条款内容大同小异，出现立法过于分散，重复立法现象。

（二）志愿者合法权利相关规定及合法权益的基本构成。

1.志愿者合法权利保护的相关法规规定。

志愿者权益是指通过行使志愿者权利获得利益，这种获利就是权益。一般来说，权利赋予的是某种可为可不为的行为；权益则是因享有某种权利而包含的利益，两者相互联系，密不可分。权利重点强调权；权益重点强调益，是权利带来的利益。但日常我们对权利和权益往往不加严格区分，基本含义是一致的，但在法律文书上还是有着一定的区别。

我国30多部志愿服务地方立法中均有有关志愿者合法权利的法律规定，形式上一般采用例举的方式，内容较多且具体。志愿者的权利包括参加志愿活动权、获得信息权、接受培训权、遇到问题请求志愿者组织解决权、对志愿者组织的监督权、退出权、表彰奖励权等。[4]同时，在志愿者组织的义务和职责规定中也部分体现出了对志愿者合法权益的保护，如志愿者组织有告知服务信息、在特定条件下签订协议、提供人身保险等义务。总体而言，现有立法比较重视对志愿者权利的规定。当然各省市志愿服务立法中的具体规定仍有不同之处，以下将以上海、北京和广州为例进行比较分析。

2009年6月1日起施行的《上海市志愿服务条例》（以下简称《上海市条例》）对志愿服务所需的个人信息保护、安全、卫生医疗等提供了一定法律保障。主要体现在以下几方面：一是志愿者享受选择参与志愿服务活动，获得相关的信息、培训、条件或保障等基本权利。二是志愿者的个人信息受到保护。三是规定了志愿服务活动中书面协议的签订、志愿服务活动补贴、重大责任风险回避、人身保险等措施。①《上海市志愿服务条例》（2009年6月1日起施行）第12条、第10条、第17条、第21条第二款、第20条、第21条、第22条。条例还明确了志愿者、志愿服务组织和志愿服务接受者三个主体之间发生争议的解决途径：可以自行协商解决或者由市志愿者协会主持调解，也可以依法通过诉讼等途径解决。②《上海市志愿服务条例》（2009年6月1日起施行）第34条。

《北京市志愿服务促进条例》相对于《上海市条例》在对志愿者权利的直接规定中多了两款，即有权请求开展志愿服务活动的组织帮助解决在志愿服务活动中遇到的问题，以及有困难时优先获得志愿者组织和其他志愿者提供服务的权利。在签订志愿服务协议和提供保险方面也有所区别：北京市规定任何一方要求签订书面协议的，应当签订书面协议，而上海无此项规定；两市立法中都规定在需要承担重大责任或人身伤害风险的情况下应当签订书面协议，北京市立法中更进一步规定连续三个月以上专职服务的、为大型社会活动提供志愿服务的、在本市行政区域以外开展志愿服务活动的或者境外人员开展志愿服务活动的，也应当签订服务协议；北京和上海立法中都规定志愿服务组织者可以根据需要为志愿者办理人身保险，《上海市条例》补充规定，当安排志愿者从事有安全风险的志愿服务活动时，应当为志愿者办理必要的人身保险。③《北京市志愿服务促进条例》（2007年12月5日起施行）第13条、第18条、第20条。

《广州市志愿服务条例》第17条对志愿者权利作出了直接规定，相对《上海市条例》增加了三项内容，包括拒绝超出约定范围的志愿服务、受损害时获得帮助和退出志愿者组织的权利。广州和北京有关签订志愿服务协议的规定内容基本一致，而在是否应当为志愿者提供保险的规定方面，广州的立法中更是增加了安排志愿者在国际性、全国性的体育赛会、文化活动举办期间提供志愿服务这种情况。并且志愿服务组织依据条例应当为志愿者购买人身意外伤害保险而未购买的，志愿者在志愿服务活动过程中受到侵害，志愿服务组织应依法承担民事责任。④《广州市志愿服务条例》（2009年3月5日起施行）第17条、第21条、第24条、第43条。值得一提的是《广州市志愿服务条例》的第29条规定了志愿者若在服务过程中因不可抗力或他人侵害导致生活困难的，志愿服务基金会应当给予资助。第37条明确了志愿者侵权故意和重大过失的除外责任。

2.志愿者合法权益的基本构成。

我国30多部志愿服务地方立法中均未对志愿者合法权益的定义做出明确的界定，而是首先对志愿者和志愿服务的性质给出明确的定义，再采用例举的方式对志愿者所享有的合法权益加以规范，内容上有重复也有不同之处。根据各省市立法并结合国外相关法律，总结志愿者合法权益的内容主要包括：一是参与志愿服务活动的选择权；二是获得与所从事的志愿服务相关的信息、培训、条件或者保障等基本权利；三是志愿者的个人自由、隐私、尊严、信仰受到保护和尊重；四是根据志愿服务工作特点确保志愿者在适当的安全和卫生条件下工作（包括志愿服务活动中书面协议的签订、志愿服务活动补贴、重大责任风险回避、人身保险等措施）；五是得到表彰奖励权；六是对志愿者组织的监督和建议权；七是志愿者侵权责任的豁免和减轻。

要实现对志愿者合法权益的保护仅仅依靠从法律条文上确定志愿者权利是不够的，还需要一系列相关制度的保障，如包括建立健全志愿者组织和志愿者的注册登记制度、指明志愿服务范围、提供经费支持和激励政策、合理界定相关法律责任和除外责任等。通过明确志愿者资格条件、工作职责和保障措施，理顺其与志愿者组织、服务接受方之间的法律关系，从而引导和促进志愿服务事业有序发展。

二、现有立法中对志愿者权益保护的缺失

（一）国家层面立法的缺失。

目前，我国尚未制定全国统一的志愿服务法律，对志愿者合法权益保护的相关法规规定分散在全国各省、市（直辖市）、自治区的地方立法中。就这些规定的内容而言相对大同小异，地方立法的地域特点不鲜明，有“重复”立法、浪费立法资源之嫌。[4]志愿服务地方性法规的法律效力也仅局限于本省、市、自治区范围之内，立法层级较低。志愿服务活动的社会化、全民化发展也要求建立全国性志愿服务立法，将志愿服务和保护志愿者合法权益纳入法制化轨道。

（二）志愿服务契约的缺陷。

在各省市立法中对是否签订志愿服务协议的规定不一，例如上海、广州和北京市都规定在承担重大责任或具有较大人身伤害风险的情况下应当签订书面协议，而在一般情况下则无签订协议的强制规定。北京和广州市规定任何一方要求签订书面协议的，应当签订书面协议，而上海则无此规定。因此，一般而言，是否签订书面协议是可选择的。在这种情况下，我国很多志愿者组织又没有和志愿者签订任何服务协议，或者虽然签订了服务协议但协议内容并不能完全保障志愿者权利，进一步加剧了志愿者权益无保障的情形，严重挫伤了他们志愿服务的积极性。[5]

（三）志愿者侵权责任规定的缺失。

本文所指的志愿者侵权责任主要包括两个方面：一是志愿者在服务过程中自身遭受伤害或财产损失；二是志愿者对第三人的侵权问题。就前者而言，我国各省市志愿服务立法大多数对志愿者在服务过程中受到伤害的赔偿和补偿问题，没有明确的法律规定。若志愿者自身受到意外伤害，也不能确定找哪一个法定的组织机构可以得到帮助和补偿。在过去也曾发生过志愿者在服务过程中受到伤害不构成工伤，无法得到补偿的真实案例。①2006年1月1日，田明芳与重庆市义务交通管理协勤支队第八支队签订了公益性岗位用工合同。同年3月27日，田明芳在协助交警管理交通时被人力板车撞伤左脚。田明芳于同年12月20日向重庆市人事局申请工伤认定，该局以申请不符合《重庆市机关事业单位工作人员工商管理暂行办法》第二条的规定为由，作出不予受理的决定。田明芳不服，又向法院提起行政诉讼，法院判决维持重庆市人事局的不予受理决定。田明芳又向重庆市渝中区劳动和社会保障局提出工伤认定申请，该局当日作出了不予受理决定。田明芳不服，诉至法院，请求撤销劳保局作出的工伤认定不予受理决定。法院审理后认为田明芳与交警支队之间不存在劳动法律关系，判决维持工伤认定申请不予受理决定书。参见陈璐：《志愿者在志愿服务活动中受到伤害不构成工伤》，载于《人民司法》，2009年第14期。仅仅赋予志愿者重大责任风险回避和办理人身保险的权利无法全面保障志愿者的合法权益。另外，在志愿者对第三人造成伤害时的侵权责任方面，现有立法中也缺乏相关法律规定，导致在提供志愿服务过程中，如果志愿者对第三人造成人身或者财产损害的，无论志愿者本身是无意的还是故意的，都必须承担赔偿责任，这对于无偿提供服务的志愿者来说是不公平的。

（四）财产保险和第三者责任险的缺位。

尽管较早的地方立法（如北京市）仅提到为志愿者提供必要的安全、医疗、卫生等条件，并未涉及人身保险，但我国志愿服务保险制度已经在逐步形成的过程中。之后的《上海市志愿服务条例》中规定志愿服务组织者可以根据自身条件和实际需要，为志愿者办理人身保险。广州市更进一步明确按规定应为志愿者购买人身意外伤害保险而未购买的，志愿者若受侵害，志愿者组织应承担相应民事责任。从上述立法中，我们不难发现现有的法律框架不是强制性地要求给每一个志愿者提供相应的保险，而是仅在从事具有安全风险的志愿活动时才需要办理保险。并且对志愿者提供保险服务仅限于人身保险，而不覆盖财产保险和第三者责任险。志愿者本身是无偿提供服务的，志愿者组织则通常为公益性的社团，无论是由志愿者或者志愿者组织将这些人身和财产损失全部承担都有些勉为其难。保险设立的目的即是为了弥补损失、防患于未然，将志愿者保险常态化、制度化、规范化，非常必要。

（五）对志愿者心理健康关注的缺乏。

在大多数地方立法中都提及志愿者重大责任风险回避的权利，并且志愿者组织需要为志愿者提供必要的安全、卫生、医疗等保障，可是有些情况下志愿者仍需要在恶劣的天气环境和工作条件下提供服务，尤其是一些重大自然灾害和突发事件的志愿者，不仅仅面临身体和物质上的考验，他们心理承受能力同样面临挑战。目前，我国的志愿服务立法还仅停留在人身健康和财产物质方面，而对志愿者的心理健康缺乏关注。

三、健全和完善对志愿者合法权益保护相关立法的建议

（一）加强政府监管，制定全国统一的志愿服务法律。

由于公民对公共产品需求的个体差异性导致政府无法面面俱到，会发生“政府失灵”的清况，而志愿服务的产生本身也具有弥补这一政府管理缺陷的作用。但是，志愿者活动的自发性、自愿性、无偿性等特征也使得志愿服务工作容易松散化，志愿者组织作为非政府组织进行管理的难度较大。因此，需要政府参与其中，对志愿服务活动加以管理和监督。政府应当在统一监督、经费划拨、加强激励、权益保障等方面发挥积极作用。当然，加强政府促进作用并不是希望增添志愿者组织浓重的行政色彩，相反，志愿者组织应当具有独立性。

除了政府本身加入到志愿者组织和志愿活动的监管中去，早日制定全国统一的志愿服务法律加以规范管理同样重要。早在2005年就有人大代表提出了制定《青年志愿者服务条例（草案）》的议案，时隔6年尚未出台。由于目前我国的志愿服务立法都是地方性法规，虽然各地都规定了“结合本省（市）实际，制定本条例”，但是各地方立法的特点并不鲜明。因此，我们需要制定全国统一的志愿服务法律。这样，既为深入推进志愿服务活动提供坚实的法律保障，同时，又可以在全社会进一步弘扬奉献、互助、友爱、进步的志愿者精神。

（二）完善志愿者权益的契约保护制度。

契约作为解决民事纠纷、保护民事权利的一种有效途径，可以有助于解决志愿者、志愿者组织和服务对象之间的法律纠纷。首先，志愿者、志愿者组织和服务对象三者之间的民事法律地位是平等的，符合合同双方地位平等的要求，给签订志愿服务协议提供了条件。其次，就志愿工作性质来看，尽管志愿者提供劳动服务，但志愿者与志愿者组织、服务对象之间并不存在像雇员与企业之间的劳动关系，亦不受劳动法律保护。第三，契约作为连接抽象法律与具体主体权利义务的桥梁，将志愿者所需履行的权利和义务明确和固定下来，能够更好地为志愿者合法权益提供有效保障。在一些大型活动中，志愿者组织对志愿者的契约保护实施较好，通常在志愿者报名参与时就与其签订协议。2010年上海世博会志愿者需签署具有法律效力的文件，规定组织方将为其办理工作期间相应的保险，并提供服装、工作餐等必要保障。同时，在世博会官方网站上对志愿者的权利进行了明确地规定，虽然不属于立法，但却可以成为志愿服务协议中的组成部分。二者结合更好地为志愿者合法权益的保护提供了屏障。而突发事件志愿者和长期社区志愿者单独签订志愿服务协议的难度较大，可以通过完善注册管理的方式，首先进行培训、教育，使志愿者具备相应知识技能、明确职责，再完成注册，上岗服务。这种注册制度也可以视为志愿者组织的承诺，促使志愿者组织加强监督和管理，从而起到有效的契约保护作用。

（三）完善侵权责任的救济途径。

随着志愿者保险制度的逐步推广和完善，对志愿者因第三人造成人身或财产伤害的情况已经有了很大的改善，但还应当在立法中对以下三个方面加以明确：一是志愿者应当向侵害其人身或财产权利的主体主张损害赔偿责任，志愿服务组织应当支持受害志愿者向人民法院起诉；二是当志愿者无法确定损害主体或其没有赔偿能力时，志愿服务组织应给予适当补偿；三是明确强制保险制度。[6]

就志愿者在提供服务过程中造成他人损害的问题，要从明确志愿者侵权责任承担上入手。如果志愿者是依照志愿者组织的安排提供服务，无论因为故意或者过失造成他人损害的，志愿者组织应当先行负担赔偿责任，如果志愿者存在故意或者重大过失的情形，志愿者组织可以对其进行追偿。通过侵权责任的免除，来减轻这些无偿提供服务的志愿者的义务负担，从而使冲突的利益得到了平衡，对志愿服务发展起到激励作用。当然，这样的责任豁免制度需严格依照法定的程序和条件执行，即要确定：一是志愿者的行为是依照志愿服务组织的安排和要求进行的，二是志愿者已经获得必要的注册、培训或志愿者组织的认可，三是志愿者主观非故意或严重过失。

（四）完善志愿服务保险制度。

首先，应当在立法规定中明确强制保险制度。目前，尽管大部分省市志愿服务立法中对志愿者组织购买保险的规定“可以”而非“应当”购买，但是在实践过程中志愿者组织已逐步树立起为志愿者购买人身和财产保险的理念。在2010年上海世博会，中国人保财险签得《中国2010年上海世博会城市志愿者服务站点志愿者综合保险保险协议》，惠及13万人次世博志愿者和1000个城市志愿者站点，保险金额高达650亿元。[7]保险范围覆盖意外给付、医疗费用补偿、200个城市志愿服务外建站和800个城市志愿服务内建站等财产的财产保险等。[8]其次，在被保险人范围上应尽量做到全覆盖，对所有在编注册的志愿者办理集体保险。据报道，上海市的70万持证的志愿者更可享受中国人寿提供的20万元保额志愿服务保险和志愿服务意外住院50元/天的补助。①上海市70万注册志愿者在2011年3月5日领到了志愿者证。首发的上海志愿者证具有跨组织、跨地区综合服务记录和保险双重功能，实现了网上记录与手工记录相结合、志愿者保障与志愿服务记载相结合。持证者可享受中国人寿提供的20万元保额志愿服务保险和志愿服务意外住院50元/天的补助。“十二五”期间本市将力争保持世博期间全市常住人口志愿服务参与率20%以上的较高水平，上海市志愿者注册人数达到适龄人口（16-70岁）的10%，市区两级志愿服务基地达500个，并在现有的5000多个项目基础上每年递增志愿服务项目10%。目前，市民已经可以通过上海志愿者网进行报名，就近选择适合自己参与的志愿服务项目，包括敬老、帮困、助残、助学、便民、就业、环保、维权。参见王楠：《70万注册志愿者领到证书5年内志愿者将达200万人》，载于《新闻晚报》，2011年3月5日。从事任何的服务活动都必然存在着一定的人身风险，采取应对降低风险的措施，一方面要提高志愿者自身的防范意识，另一方面，要将所有在编注册的志愿者纳入保险体系范围中，确保志愿者在权益受到侵害时能够获得一定保障和经济补偿。第三，保险的标的物也不仅仅局限于人身保险，还应涉及财产险和第三者责任险，健全完善保险制度。对于从事一些可能危及人身安全的服务活动，应当再为他们提供附加的人身意外伤害保险。

（五）加强对志愿者的人文关怀和心理疏导。

我们在重视立法保护志愿者人身健康和财产物质方面权益之外，同时要加强对志愿者的人文关怀和心理疏导。在立法条文中应当涉及志愿者心理健康辅导和精神鼓励措施，在具体实践操作上可以在志愿服务活动开展前的培训中、活动开展过程中和结束后都适当引入心理辅导，加强对志愿者心理健康的关注。尤其针对参与重大自然灾害、突发事件和一些特殊行业的志愿者，可以设立专门心理健康援助机构和部门，让从事社会公益事业的志愿者在关爱他人的同时也能够得到关爱和慰藉。

[1]张改平.中国注册志愿者人数十六年间突破3000万[EB/OL].中国新闻网：http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2009/12-06/2002333.shtm l，2009-12-06.

[2]王比学.全国超过3124万志愿者谁来呵护他们的权益[EB/OL].人民网：http://legal.people.com.cn/GB/13709902.htm l，2011-01-12.

[3]悦丹.团中央在全国开展国际志愿者日主题活动[EB/OL].中国共青团网：http://www.gqt.org.cn/zhuanti/125zyzr/wztt/200912/t20091205_317798.htm，2009-12-04.

[4]田思源.我国志愿服务立法的现状及构想[J].法学，2008，（5）.

[5]史洁慧，蒋晓彤，时芸芸.论志愿者权利的契约保护[J].商业文化，2011，（5）.

[6]陈璐.志愿者在志愿服务活动中受到伤害不构成工伤[J].人民司法，2009，（14）.

[7]苏微佳.上海世博会保险服务准备就绪[N].解放日报，2010-03-25，（17）.

[8]陈天翔.上海世博会“泛志愿者保险”保额将达650亿元[EB/OL].人民网：http://finance.people.com.cn/GB/1040/59941/10846866.htm l，2010-01-26.

DF529

A

1003-8477（2012）06-0154-04

鲍晓晔（1983—），女，上海师范大学金融学院讲师，华东政法大学经济法学博士生。

本文系上海师范大学校级人文社科研究项目“我国志愿者合法权益保护问题的探索与研究”的研究成果。项目编号：A-3138-10-010016

责任编辑 劳志强