1912年《中华民国国会组织法》内容评述

2012-04-12王瑾

河北青年管理干部学院学报 2012年1期

王瑾

（陕西理工学院经济与法学学院，陕西汉中723000）

1912年《中华民国国会组织法》（以下简称1912年《国会组织法》）由北京临时参议院于1912年8月10日颁布实施，从这部法律的颁布实施到第一届国会的彻底解散，历时不足两年，在民国的宪政史上可谓是昙花一现。再加上清末民初的宪政化运动搞得轰轰烈烈，很多有价值，光彩夺目的法律文本纷纷出台，掩饰在这些光芒之下的1912年《国会组织法》也由此显得微不足道。但是，这部法律构成了第一届国会组建的法律依据，对民初的政治生活产生了重大影响，在近代中国宪政史上占有重要地位，它是民初国会史上不可忽视的重要内容，是整个中国宪政史链上不可断裂的环节。

1912年《国会组织法》体例设置简单，共有22条，分别规定了国会的组成体制、议员的选举、任期、议会的开闭会、议院的职权、表决等内容。对其内容进行研究和评论，可以以小见大，对当时中国的宪政化程度有更为客观的认识和更为准确的界定，可以以古鉴今，给当前中国的宪政化道路建设以启示。

一、国会之组织

（一）国会的组成体制

1912年《国会组织法》第1条规定：“民国议会，以下列两院构成之：参议院，众议院。”这一规定表明在国会的组成体制上，该法采用了参众两院制，这与《临时政府组织大纲》及《临时约法》规定立法机关采用一院制不同。

两院制与一院制各有优劣，到底采用哪一种，两派各执一词。主张两院制的一派认为：第一，采用两院制，立法须经两院决定，可以使立法更加的审慎周详，从而有效避免草率不周的现象；第二，可以防止议会被少数人专断而造成“议会专制”局面；第三，可以容纳各阶层代表，平衡保守势力与激进势力的冲突；第四，采用两院制可以使一院按政治地域，另一院按人口比例产生议员，从而兼顾多数人的利益；第五，当行政与一院发生冲突时，可由一院加以缓冲；第六，两院当中代表民意的应仅为下院，上院如果认为下院议决的法案不能代表民意时，便能使该项法案于一定期间不能成立，在这种规定下，即设置第二院，不仅无妨于民意的统一，而且又使得真正的民意得以实现[1]56。

主张一院派的代表则认为：第一，采用一院制可以提高立法效率，避免两院重复议事，而两院可能互相牵制，使得立法机关陷于僵局，拖延立法的时间；第二，两院制可以引起议院内部冲突，以致议会被行政机关所操纵，使之不能保有对抗行政机关的能力，“甚至利用一院以抵制他院，从而使议会丧失其牵制行政机关的能力”；第三，代表民意的机关应只有一个，理由是人民多数意志只能有一个；第四，两院行使立法权会减弱责任心，不如一院认真负责；第五，设立两院，议员、职员人数增多，耗费国家财力[2]29。

1912年《国会组织法》对这场争论作出了结论，经过反复的权衡采用了两院制。

（二）参议院议员之组成

1912年《国会组织法》第2条是有关参议院议员组成的规定。据此条规定，参议院的议员由6部分组成，分别是：各省省议会选出的代表，每省10名；蒙古选举会选出的代表27名；西藏选举会选出的代表10名；青海选举会选出的代表3名；中央学会选出的代表8名；华侨选举会选出的代表6名。这一条与《中华民国临时政府组织大纲》以及《临时约法》中有关参议院的组成的规定大相径庭。

《临时政府组织大纲》第8条规定：“参议院每省以三人为限，其派遣办法由各省都督府自定之。”《临时约法》第18条规定：“参议院，每行省、内蒙古、外蒙古、西藏，各选派五人，青海选派一人；其选派方法，由各地方自定之。”通过比较，可以看出这三部法律文件在各行省参议院的议员选出上，都不是以各省人口基数为依据，而是平均分配。但是，1912年《国会组织法》与其他两部法律的规定还是存在着很大的差别，表现在：首先，在参议院议员的数量上，1912年《国会组织法》的参议院议员数量为274名，而《临时约法》中参议院的议员数量只有126名，《临时政府组织大纲》的参议院议员数量则更少；其次，从议员的来源来看，《临时政府组织大纲》只是非常笼统地规定议员来源于“每省”，《临时约法》虽然较之具体化，但是《国会组织法》的规定更为全面和有代表性，将内外蒙古合二为一规定，并且增加了来自中央学会和华侨选出的代表。也就是《临时政府组织大纲》和《临时约法》这两部法在参议院的代表性问题上，均采用的是完全的地方主义，而1912年《国会组织法》并非完全采用“地方主义”，而是杂糅了“特殊势力”主义。

本条当中所谓的“中央学会”，原拟名称为“中央教育会”，参议院欲以其作为一个参议员的选举单位，意在使知识界的各学术领域的代表进入国会参议院。但当时此中央教育会并未实际建立而仅在“规划之中”，具体如何组织，名称如何，均未议定。在审议此问题的参议院第25次会议上，曾有澜提出，中央教育会这一名称“范围太狭”，如教育会可选议员，则以后创设之农会、工会、商会等均会要求选举议员，他建议改称“中央学会”，从而可使农学、工学等人才加入。刘成禺也认为中央教育会之名“不甚妥当”，他援引英法德等国大学的学士会可选出国会议员的例子，认为“参议院总须求有学问者为要素”，建议改称“中央博士学士会”。随后江辛、谷钟秀等提出，现在中国博士、学士人数甚少，“范围太狭”。于是，曾有澜再次坚持前述意见，认为“以此少数之博士、学士组织选举，亦非善法，不如改为中央学会，则凡博士、学士均可在学会”。表决结果，“中央学会”一称获多数通过。郑万瞻、王振尧提出，中央学会既为选举机关，“非定为法定团体不可”，须定中央学会组织法。于是议定在国会组织法内增加一条：“中央学会之组织以法律规定之。”[3]131此后，1912年11月29日北京临时政府颁布了经参议院议决的《中央学会法》[3]131。

1912年《国会组织法》规定，知识界、学术界组织中央学会，作为独立选举单位，可选出8名国会参议员，其地位与一省相同，这足以显示出北京临时参议院议员及时人对知识与学术的看重。但是，后来中央学会在组建过程中，因会员资格及由其引起的选举过程中出现的偏差，酿成风波，而使中央学会未能建立，故其8名国会参议员未能选出[3]131。

关于国会中华侨议员的问题，在南京临时参议院时期，曾有华侨代表向参议院提出《华侨要求代议权案》，要求选举议员参加国会。因当时南京临时参议院北迁在即，此案未及议决[3]131。

北京临时参议院时期此案再次被提出，经全院委员会审查，同意给予华侨选举国会议员的权利，但其选出的议员应入参议院亦或众议院，会议认为可“俟定选举法时再行研究”[3]131。当北京临时参议院第8次会议审议此议案时，参议员们又经过了一番辩论。同意华侨有选举国会议员权利者多肯定了十几年来华侨在推翻清王朝的革命中所做的贡献，并认为“将来为民国发展经济起见，如推行公债，振兴工商，与华侨联络之处正多”。反对者认为，在南北美、东南亚等地的华侨多有取得住在国国籍者，此时中国若再予以代议权，将造成这些人有两国之公民权，而“天下断无一国国民得两国公权者”；此外，华侨议员在实际选举过程中存在颇多困难。还有人提议，华侨可选出代表参加国会会议，但无表决权。辩论结果，同意给予华侨代议权的意见仍占优势，最后，此案以58人出席35人同意获得通过，决定在1912年《国会组织法》中规定华侨可选举参议院议员。后来华侨共选出6位参议员，参加了国会的工作。这一结果充分表明临时参议院对海外侨胞对辛亥革命成功所做贡献的充分肯定，并对海外华侨在促进国内经济发展中将会发挥的作用寄予很高的期望。这一规定对加强海外侨胞对祖国的向心力，增强海外侨胞的爱国心及与祖国的联系具有重要意义[3]132。

参议院议员的组成上规定的差异构成了1912年《国会组织法》与《临时政府组织大纲》以及《临时约法》的最大区别，1912年《国会组织法》中的规定更具操作性，体现了宪政、民主在中国的不断进步。

（三）众议院议员之组成

1912年《国会组织法》第3、4、5条是有关众议院议员的组成、选举的规定。众议院和参议院在议员的产生上是不同的，参议院由地方议会选出。其名额已经在上文中有所列出，而“众议院以各地方人民所选举之议员组织之”，“各省选出众议院议员之名额，依人口之多寡定之”，“每人口满80万，选出议员1名，但人口不满800万之省，亦得选出议员10名”。由于当时对各省人口未作调查，故在《国会组织法》中规定了各省众议员名额，大致为清末各省咨议局人数的三分之一左右。蒙古、青海、西藏在清末未设咨议局，它们的众议员名额在《国会组织法》中另有具体规定。第4条详细地列出了各省选出的名额：直隶46名、奉天16名、吉林10名、黑龙江10名、江苏47名、安徽27名、江西35名、浙江38名、福建24名、湖北26名、湖南27名、山东33名、河南32名、山西28名、陕西21名、甘肃14名、新疆10名、四川35名、广东30名、广西19名、云南22名、贵州13名。第5条列出了蒙古、西藏、青海的众议院的名额，分别为27名、10名、3名，这一规定如前所述是经过大多数议员努力所得来的成果，1912年《国会组织法》改正了原案中众议院无蒙、藏、青海议员的规定，同时也考虑到蒙、藏、青海地区的特殊情况，在《众议院议员选举法》中做了特别的规定，我们认为这是一个正确而妥当的决定。在前述辩论中，这一意见的反对者谷钟秀等人，只看到了蒙、藏、青海地区的特殊情况，片面地强调这些地区选举当中可能会出现的困难，而背弃了《临时约法》中规定的政治原则，其理由是站不住脚的。更应该强调的是，在当时特殊的历史时期里，帝国主义国家正在处心积虑地策划将蒙古、西藏从中国分裂出去，如果规定众议院中没有蒙藏议员，将为这种分裂阴谋提供口实，将铸成不可原谅的错误。所以第5条的规定有着深刻的历史意

义[3]137。

根据以上规定，众议院的议员为596名。众议院的议员数量远远多于参议院议员，国会参议院议员以区域代表制为主结合职业代表制产生，而众议院取人口比例制产生议员。在选举资格上，设有性别、年龄、财产及教育限制。全国计有选民4000万以上，占总人口的9.98%，约10人中有一位选民，较清末咨议局增加了24倍以上[4]177。1912年底和1913年初，在内务部的主持下，全国举行了两院议员选举。另据统计，在4亿人的国家，参加投票的为4200多万，占总人数的10.5%[1]58。

二、国会之职权

（一）两院的具体职权

1912年《国会组织法》第12条规定：“民国议会之议事，两院各别行之。同一议案，不得同时提出于两院。”这一条表明参众两院各司职权。

1912年《国会组织法》第13条规定：“民国议会之议定，以两院之一致成之。一院否决之议案，不得于同会期内再行提出。”这条反映出采用两院制的一大好处就是在于审慎，能够防止擅断专权。

1912年《国会组织法》第14条规定：“民国宪法未定以前，临时约法所定参议院之职权，为民国议会之职权。”《临时约法》第19条规定参议院的职权包括：“一、议决一切法律议案；二、议决临时政府之预算、决算；三、议决全国之税法、币值及度量衡之准则；四、议决公债之募集，及国库有负担之契约；五、承诺第34条、35条、40条事件；六、答复临时政府咨询事件；七、受理人民之请愿；八、得以关于法律及其他事件之意见建议于政府；九、得提出质问书于国务员，并要求其出席答复；十、得咨请临时政府查办官吏纳贿、违法事件；十一、参议院对于临时大总统，认为有谋叛行为时，得以总员五分之四以上之出席，出席员四分之三以上之可决，弹劾之；十二、参议院对于国务员，认为失职或违法时，得以总员四分之三以上之出席，出席员三分之二以上之可决，弹劾之。”《临时约法》第19条所列职权的第5项，需要查明约法当中的相应条款。《临时约法》第34条规定：“临时大总统任免文武职员；但任命国务员及外交大使公使，须得参议院之同意。”第35条规定：“临时大总统经参议院同意，得宣战、讲和及缔结条约。”第40条规定：“临时大总统得宣告大赦、特赦、减刑、复权；但大赦须经参议院之同意。”由此，可以知晓“《临时约法》所赋予参议院之职权，既为两院所公有，则关于两院职权之分配，似已几于平等。至职权内之事项，有必须两院共行之者，有两院各得专行之者”。其参、众两院各得专行之事项规定于1912年《国会组织法》第14条的但书中，包括7项：（1）建议；（2）质问；（3）查办官吏纳贿违法之请求；（4）政府咨询之答复；（5）人民请援之受理；（6）议员逮捕之许可；（7）院内法规之制定。“其余各事项，则须由两院共同行之。即凡法律案、财政案、弹劾案，及其他承诺事件之议定，必以两院之一致成之。”但预算、决算，须先经众议院之议决。

（二）预算决算权问题

1912年《国会组织法》第14条关于预算决算须先经众议院议决的问题，在审议中如前文所述，存在着长时间的反复辩论，最后接受了张耀曾的提议，将有关参议院的修改权等句删去，改为“宪法未制定以前，国会之职权，暂依约法，但预算、决算由下议院（众议院）先议。这一提议获得了多数通过，避开了各种意见之间的分歧，强调了遵循《临时约法》之精神，同时也与西方国家通行的规定一致。

（三）宪法的起草、议定

1912年《国会组织法》第20条和第21条是有关民国宪法案起草和民国宪法议定的规定。第20条规定：“民国宪法案之起草，由两院各于议员内选出同数之委员行之。”第21条规定：“民国宪法之议定，由两议会合行之。前项会合时，以参议院议长为议长，众议院议长为副议长。非两院各有总议员三分之二以上之出席，不得开议，非出席四分之三以上之同意，不得议决。”可以看出1912年《国会组织法》对于宪法之起草规定了严格的程序，具体说来，首先应当从参众两院中选出同数议员，组成宪法起草委员会。对于宪法的议定也要有参众两院共同进行，而且在到会人数和表决票数上都做了很高的要求。

三、会议制度

（一）开会、闭会、会期之规定

1912年《国会组织法》第10、11条是有关议会开会、闭会和会期的规定。民国议会开会及闭会，应该由两院同时行之。民国议会的会期规定比较灵活，一般为四个月，“但依事情之必要，得延长之”，但是何谓“事情之必要”？能够无期限的延长下去，还是仍有一定的期限限制？本条中并未作出明确的规定，在后来1918年2月17日公布的《修正中华民国国会组织法》第11条中对这一点作出了修正，增加了“前项延长期间，至多不得逾两个月”的字样。

（二）出席会议人数和议决票数之规定

1912年《国会组织法》第15条规定：“两院非各有总议员过半数之出席，不得开议。”

1912年《国会组织法》第16条规定：“两院之议事，以出席议员过半数之同意决之。可否同数，取决于议长。”这表明议会的召开需要有人数上的保障，即议员人数过半。两院对某一事项的决议也需要人数上的保障，为出席会议的议员人数的一半以上，是否含半数，可以由议长来决定。

依据1912年《国会组织法》第17条的规定，“临时约法第19条第11款、第12款及第23条，关于出席及决议员数之规定，于两院各准用之。”《临时约法》第19条第11款规定：“参议院对于临时大总统，认为有谋叛行为时，得以总员五分之四以上之出席，出席员四分之三以上之可决，弹劾之”；第12款规定：“参议院对于国务员，认为失职或违法时，得以总员四分之三以上之出席，出席员三分之二以上之可决，弹劾之。”《临时约法》第23条规定：“临时大总统对于参议院议决事件，如否认时，得于咨达后十日内，声明理由，咨愿复议。但参议院对于复议事件，如有到会参议院三分之二以上仍执行前议时，仍照第22条办理。”而第22条规定：“参议院议决事件，咨由临时大总统公布施行。”1912年《国会组织法》第17条参照适用以上两条，一是反映出临时大总统与议院的相互制约和限制关系，参议院可以对临时大总统权力的行使加以监督，临时大总统也可就参议院的议决事件在法定时期内请求复议，且参议院所议决之事件，“咨由临时大总统公布施行”；二是表明参议院对于复议事件，要有到会议员的三分之二以上通过，方可执行前议。

可见，第17条是对第15条、第16条的补充性规定。第15条规定了一般情况下两院开议的出席议员的人数要求，第16条规定了一般情况下两院议决事项的票数要求，而第17条是特殊事项下的具体规定，包括三种情况：一是参议院对临时大总统行使弹劾权时，出席议员应当占到议员总数的五分之四，弹劾决要有出席议员的四分之三以上方可通过；二是参议院对于国务员行使弹劾权时，出席议员应当占到议员总数的四分之三，弹劾决要有出席议员的三分之二以上方可通过；三是参议院对于临时大总统咨愿复议的事件，要有到会议员的三分之二以上通过，方可执行前议。除了以上三种情况外，还有一种情况也是第15、16条的例外，即第21条的规定：“民国宪法之议定，由两议会合行之。前项会合时，以参议院议长为议长，众议院议长为副议长。非两院各有总议员三分之二以上之出席，不得开议，非出席四分之三以上之同意，不得议决。”也就是说，1912年《国会组织法》中实际上规定了四种对出席议员人数和表决票数做特殊要求的规定。对于一些重大决定事项，为了表示慎重，也为了议决结果更具合理性和代表性，在出席议会的议员人数以及表决票数上都做了严格的要求。

四、议长与议员

（一）议长、副议长之选定

1912年《国会组织法》第8条是有关两院议长、副议长的选定，议长应当对外为一院的代表，对内维持本院的秩序。议长、副议长“各由本院议员互选之”。1912年《国会组织法》第9条还对两院议员的担任做了一定的限制，规定：“无论何人，不得同时为两院议员。”据此条，两院的议员不能有某一人既为参议员，同时又为众议员，从而真正保证国会议员的广泛代表性。