民国时期私立教育立法特色及其当代启示

齐廉允

摘 要：经过民国30余年的立法活动，逐步建立了一套比较完整、系统、稳定的私立教育法律体系，有效地推动并规范了私立教育的发展。立法渐趋民主化与专业化，重视法律的稳定性与连续性，立法技术简练、明确、具体、严谨是这一阶段私立教育立法的鲜明特色，这为当前中国民办教育立法工作积累了宝贵经验。另外，民国时期私立教育立法与贯彻实施环节不协调所留下的深刻教训，在当今民办教育法制建设中也必须予以重视。

关键词：民国；私立教育立法；特色；启示

民国时期，中国处在一个动荡转型期，社会政治、经济、文化、价值观念都发生着质的裂变，教育也随之成为社会变迁的重要组成部分。尽管政局动荡，但民国历届政府不断总结清末以来教育改革的经验，积极吸纳西方教育理念，并结合中国教育发展的实际需要，进行了大规模的立法活动，建立起较为全面而完整的教育法规体系。法律体系的完备与规范推动了私立教育的发展，20世纪30年代中国的私立高等教育达到历史最高水平，私立专科以上学校已占全部高等学校数的49.1％，1937年，私立高校的数量甚至一度超越公立高校，[1]当时还出现了南开大学、复旦大学等一批具有鲜明办学特色并享有盛誉的私立院校。

一、民国私立教育立法概况

民国比较重视教育立法。据《中华民国教育法规选编》附录《中华民国重要法规览目》的统计，中华民国自1912年成立到1949年覆亡的38年间，正式公布的重要法规有1520个，其中，南京国民政府时期颁布的重要法规法令就达1200余件。除中央外，各地还根据中央有关精神，针对本地区情况，公布了许多地方性教育法规。与此相适应，私立教育立法也逐渐丰富、完善起来。这一时期的私立教育法规既有专门法，也散见于宪法及其他教育法律之中；不仅立法范围比较广，各层次教育都有涉及，立法体制也逐渐完备。总体来看，民国年间的私立教育立法呈现出一个由粗略到严密的逐步完善的过程。

民国初年是私立教育立法的创建阶段。这一时期，随着帝制的崩溃与民主观念的深入人心，“主权在民”成为知识界推崇的一个重要理念，全社会对私人办学权的认同感也随之提高，民间掀起捐资兴学热潮。为了规范私立院校的运作，民国政府颁布了一系列私立教育法规。1912年10月22日教育部颁布的《专门学校令》第6条规定：“公立私立专门学校之设立、变更、废止，均须呈报教育总长得其认可。”[2]1912年10月24日公布的《大学令》第21条又规定：“私人或私法人亦得设立大学。”[3]1912年11月，教育部颁布《公立私立专门学校规程》16条。1913年1月16日，教育部又公布《私立大学规程》14条，详细规定了创设私立大学的政策，这是近代中国私立大学的第一个成文法。1月23日教育部发布《私立大学立案办法布告》，强调对私立大学限期报部审查，并由部派员视察，成绩良好才予立案。

1917年9月27日，教育部颁布《修正大学令》，放宽办学限制，准大学单设一科者，得称某科大学。[4]1925年7月，教育部出台《私立专科以上学校认可条例》，规定私立大学在获得政府认可之前，必须经过一个由政府批准的、为期三年的试办期，试办期内的私立大学由教育部管理，教育部随时可以勒令停止试办成绩不良的私立大学。只有试办期满，政府认为条件成熟之后，私立大学才能获得政府的承认。[5]如果说民国初年的私立教育立法是对清末私立教育立法的批判继承并有所发展的话，那么，北洋政府时期私立教育立法的进步更多地体现为在保持民国初年私立教育立法基本框架基础上的若干改革，保持了私立教育立法的稳定性与继承性。

南京国民政府成立后，政治相对稳定，经济状况逐渐好转，政府积极总结前一阶段的经验教训，注重通过强化立法的方式来实施对教育的控制与管理，私立教育立法由此进入一个新阶段。1931年颁布的《中华民国训政时期约法》之国民教育专章第53条规定：“私立学校成绩优良者，国家应予以奖励及补助。”[6]奖助私立教育正式而明确地列入宪法，为南京国民政府专款补助私立教育奠定了法律基础。国民政府教育部在1934年5月公布了《私立专科以上学校补助费分配办法大纲》，有效地保证了政府资助法令的贯彻落实。这一阶段国民政府还颁行了《私立大学及专门学校立案条例》、《私立学校条例》、《私立学校董事会条例》等一系列有关私立教育的法规。私立教育立法已逐渐完善与成熟，形成了相对独立完整的体系。

其中尤为值得一提的是，1929年8月教育部公布的《私立学校规程》29条，后于1933年10月修正为《修正私立学校规程》5章38条，以后又分别在1943年11月、1947年5月作了两次修正，成为我国近代教育史上较为完善的私立学校管理规程。《私立学校规程》是中央教育专管部门首次对各级各类私立学校，包括外国人设学施以全面监督管理的规程，在我国近代私立教育发展过程中具有里程碑式的意义。该法规较之前中央管理私立学校的法规更具体，也更严密，是民国政府对私立学校管理科学化、制度化、规范化的标志。

二、民国私立教育立法特色

（一）立法渐趋民主化与专业化

民国私立教育立法渐趋民主化。民国初年，首任教育总长蔡元培通过成立学制起草委员会，开创了民国初年以民主方式进行教育立法的先河，并提倡将教育部所拟法规草案公布于众，广泛征求意见。其后，教育部又呈请筹开全国临时教育会议，“凡学校系统规程及一切亟应法定事项，均俟开会议决”[7]，从而使1912-1913年的壬子癸丑学制成为我国教育史上第一次采用现代合议制的民主形式创制的产物。1922年壬戌学制的通过，更是充满了民主精神。从该学制产生的整个过程来看，它是由全国教育会联合会率先提出草案、多次酝酿、反复讨论、审慎研究、多方博弈，形成决议并通过的。

民国时期结社组党蔚为大观，教育社团、教育组织更如雨后春笋。据不完全统计，1911-1927年，新成立民间性质的教育社团就有85个，而官方性质的教育团体仅为16个，民间教育团体的数量远远多于官方。这些民间教育团体对近代教育发展特别是教育立法有着重要影响力和推动力，其中尤以全国教育会联合会居功至伟。据统计，在1915-1926年该会存在的11年时间里，共向教育部建言94件议决案，其中有20件被采纳，经修改后成为法规颁布实施，占建议案的22%。尽管这个比例看起来不是很高，但作为一个民间教育团体，其建议能被官方多次采纳，已属不易。[8]尽管南京国民政府推行“党化教育”，加强了政府对私立教育的掌控与监管力度，不过，民国初年以来形成的民主合议制已成为教育立法的稳定模式，发挥着重要作用。

民国私立教育立法还具有明显的专业化特点。民初教育部成立的学制起草委员会成员多为教育专家。1912年的全国临时教育会议汇集了当时全国教育界的精英，为教育立法的专业化奠定了基础。到1922年拟定新学制时，主导其创制过程的全国教育会联合会在分工上更加细化，专业化程度更高，多数条款都经过专门小组的研究、讨论和审查，议案也根据所涉及的教育类别做了分类。在完成学制草案的第七次大会上，各省所提交的学制系统草案，几乎都设有初等、中等、高等、职业、师范等类专目，而大会也相应设立了各专门小组进行研究和审查，使教育立法进一步专业化。南京国民政府时期，为了制定出合理而有效的学制，召开了两次全国教育会议，聚合全国教育专家进行研究，教育立法专业化趋势更加明显。

（二）立法重视稳定性和连续性

民国时期，社会动荡，政局不稳，法律法规也随之多有变化，这对私立教育法的稳定带来很多困难，但当时的教育立法部门在制订和修改法规时，则尽量注意保持其稳定性与连续性，防止朝令夕改。凡在内容上基本适用的法规尽量不变，如《大学规程》自1929年颁布后一直未变，直到1974年台湾当局才予以修正。但凡必须修改的法规，则力求与原法规保持形式上一致。《捐资兴学褒奖条例》从1913年颁行，先后历经了1925年、1929年、1944年、1945年、1947年的5次修正并重新颁布；《教育组织法》从1928年至1947年，近20年间更是修改了10次之多。这些法律法规虽频繁修正，但许多内容并未改变，法规名称、体例结构、文字表达等形式也基本保持一致。法规的稳定与连贯不仅有利于私立教育的长期稳定发展，而且也有利于保持法律的严肃性与权威性，便于贯彻执行。

民国年间，政府部门颁布某个重要法规之后，往往出台与之相应的补充规定，以保持政策的延续性，弥补骤然变革可能带来的负面影响。南京国民政府在1927年12月公布《私立大学及专门学校立案条例》之后，为妥善安置此前私立大学毕业生、肄业生，相继出台了《未立案及已停闭之私立专科以上学校毕业生肄业生甄别试验章程》、《私立专科以上学校立案前毕业生追认资格办理标准》，最大限度地保持了法规的平稳过渡，使私立教育走上稳定有序的发展轨道。

民国私立教育立法重视稳定性与连续性，并不代表这一时期的立法工作无视变化的社会现实，固化而不知变通。民国私立教育立法注重根据现实环境的变化及时调整，这从一些法规在极短的时间内多次修正重新颁布可以明显看出。因此，民国私立教育立法既重视法律的稳定性，又不轻视法律的务实灵活性。

（三）立法技术简练、明确、具体、严谨

民国私立教育法规，一般来讲，篇幅都不算太长，极为简练。有些法规甚至不分章节，仅有数条，全文也才几百字，开门见山立一规定，如《学位授予法》12条、《私立大学规程》14条、《公立、私立专门学校规程》16条、《大学令》22条、《大学组织法》26条、《教育组织法》29条。即便有些法规分总则、分则、附则，但每节条目也不多，基本扫除繁文缛节，如《私立学校规程》仅5章38条，《大学规程》仅6章30条。

1928年2月公布的《私立学校校董会条例》规定外国人充任董事不得半数，其董事会主席和董事长由中国人担任。1929年7月公布的《大学组织法》明确规定允许私人或私法人办私立大学，并由教育部来确定私立大学或独立学院董事会的组织和职权。《私立学校规程》规定私立学校不得设分校；校名应明确标示学校种类，不得以省市县等地名为校名并冠以私立两字；不得以宗教科目为必修课及在课内作宗教宣传；校董会校董名额不得过十五人，应互推一人为董事长；校董会至少有四分之一的校董由曾经研究教育或办理教育者充任，现任主管教育行政机关及其直接上级教育行政机关人员不得兼任校董，外国人充任校董的名额，至多不得超过三分之一，并不得担任董事长。[9]当时的法律对教师的待遇、编制、专任教员的定编标准、每班学生的人数、每门课程的授课时间等都有明确规定。这些法律的共同特点就是以最简练明确的方式告诉人们怎样具体地去行为，告诉执法部门怎样去适用法律，毫不拖泥带水。

三、民国私立教育立法对当代的启示

作为中国教育立法发展过程中的重要组成部分，民国时期的私立教育立法对当今的民办教育立法有着重要的影响和借鉴意义。

（一）立法与执法必须并重

民国建立以来，私立教育立法得到充分重视。不过，立法无论多么重要，归根结底是要执行实施。一部法律的最终效果，也还是要看执行情况。民国时期，政治、经济形势的动荡，以及地方政府的推诿，致使私立教育立法与执法出现严重脱节，甚至有些私立教育法规沦为一纸空文，徒具形式。有法不依、执法不严的情况比较严重。

民国教育部虽早在1913年就颁布了《私立大学立案办法布告》，1925年又公布《私立专科以上学校认可条例》，严格立案制度，但实际上各校遵照手续备案者为数甚少。直到1927年，经政府认可、立案的私立大学仅18所，准予试办的私立大学也只有15所。[10]而事实上1924年仅北京就新增私立大学13所、上海新增私立大学8所。很明显，政府对私立大学立案的规定执行并不严格，否则，就不会有大批未经立案就自行招生的高校存在了。《私立学校规程》规定，外国人不得在华设立教育中国儿童的小学，教会学校校长不得由外国人担任，但教会小学仍然存在，教会也仍然通过校董会等形式，实际把持着学校，并没实现由中国人管理学校的立法初衷。该法还规定，私立大学立案必须是“资产或资金之租息连同其他确定收入（学费收入除外）足以维持其每年经常费者”。但大部分私立大学根本不具备条件，据1931年统计，朝阳学院学费收入占总收入的82%，复旦大学占83%，上海法政学院高达99.6%，中国公学则全部依赖学费。[11]由此可见，有相当一部分私立高校对学费高度依赖，明显与法规要求不符。

之所以出现这种有法不依、执法不严的情况，与法规本身的规定不契合国情要求，离政治、经济、文化对私立教育发展的要求相去甚远，使之无法实施有直接关系。但执法与监督机制不健全、不重视严格执法更是致命因素。有鉴于此，我国于2002年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》第3条规定，“各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划”；2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2012年）》也规定“各级政府要把发展民办教育作为重要工作职责，鼓励出资、捐资办学，促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式兴办教育”。把发展民办教育视为各级政府的重要工作职责，加大了民办教育的实施力度及保障制度。

然而，由于历史与现实的原因，目前有关民办教育的一些法律规定仍未能很好地落实。例如《中华人民共和国民办教育促进法》规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人”；“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持”。但从执行情况看，县级以上政府对民办教育进行资助和奖励的少之又少。要突破这一困境，就必须处理好民办教育立法与执法的关系，在重视立法的同时加强执法，建立强有力的执法监督机制，真正做到有法必依，执法必严。另外，民办教育法律的有效贯彻实施，有赖于政府所有相关部门的共同努力，不能把贯彻实施民办教育法规看成仅仅是教育行政部门的事情，而应该重视法律规定的其他有关部门的应尽之责，注意在工作中主动建构“合力”。

（二）提高立法人员的专业化程度

立法人员作为立法的决策者、起草者、审议者，构成了一切立法活动中的主体因素。民国私立教育立法的经验表明：尽管立法的质量取决于诸多因素，而作为立法目的、立法意图的实现者和立法技术的直接操作者，立法人员素质高低和能力强弱，直接对立法质量起着决定性作用。立法人员的专业化程度愈高，立法质量自然也愈高。因此，立法人员专业化水平如何是私立教育立法工作必须面对的一个重大问题。

民国时期，私立教育立法人员有专职与兼职之分。专职人员主要是国家立法机关的议员、立法委员和国家教育行政部门立法机构的参事。议员、立法委员所学大多为法律、与法律关系密切的政治经济学等专业，或者从事过法律相关工作，其专业素养一般都比较高。南京国民政府时期对立法委员的人选标准除强调政治素质外，另一大要求就是于法律、政治、经济有相当学识经验者，[12]特别看重立法人员所必须具备的专业知识。而教育行政部门立法机构参事的专业化程度虽不如议员与立法委员，但一般也都具有较高的文化素养，几乎全部从事过教学或教育管理工作，便于减少私立教育立法的盲目性，使私立教育法规更具可行性。

兼职人员指那些被邀请参与立法的人员，以教育界的专家学者为主。他们之所以被邀请主要是他们的专长、在教育界的声望或从事的工作与立法内容要调整的领域密切相关。被邀的方式，或直接由国家教育行政长官、教育部发出邀请，或通过召开有关会议、成立有关机构进行邀请和聘请。不管何种方式，他们均为非专职立法人员，不拿薪俸，没有编制，开会时才汇集，立法工作一旦完毕，他们的立法使命也随之结束。[13]民国时期在涉及学制、课程标准、学术审议等方面的立法活动都有诸多教育界专家学者被邀参与。这些被邀学者身份独特灵活，较少顾虑与羁绊，观点更为客观、中立。也正是由于他们的参与，使相关立法更能切合教育实际和社会需要，有利于推行实施，也易于收到实效。

提高教育立法人员的素质是实行教育法治的重要前提，这是民国时期私立教育立法的宝贵经验。目前，在我国民办教育立法主体的构成中，明显缺少跨学科研究的专业人员，常常是精通法学的几乎不关注民办教育，研究民办教育的又很少研究法律，换言之，既研究民办教育又精通法律的专家学者在立法主体构成中所占比例太少。另外，无论法学专家还是教育学专家一般都缺少民办教育行政经验，对民办教育实践中出现的问题知之甚少，而教育行政部门中又明显缺乏专家型的工作队伍。立法人员整体素质不高，直接影响了民办教育立法的质量，许多立法往往不尽完善，或有不明确、不确切之处，容易引起歧义；或有不协调、不符合实际的弊病，难以执行、操作。

提高民办教育立法人员素质是不容忽视的重要问题。应努力使法学界有更多人关注、参与民办教育立法；也要积极推动教育界更多的人去学习法律法规，关心法制建设，推进民办教育立法。组建长期专门研究教育立法、教育法学的专家队伍是完善民办教育立法的中心一环。

（三）加强地方民办教育立法

在民国私立教育法律体系中，地方法规所占比重很大。这些地方私立教育法规，一方面能对宪法、教育法律法规起着细化、补充、“拾遗补缺”的作用；另一方面，还能对中央尚未有条件立法的问题先行试验立法，既及时解决了急需立法的地方私立教育问题，又为中央政府的立法铺下坚实基础。1913年江苏省议会议决《江苏省款补助私立学校规程》，该省私立学校因经费缺乏不能继续办理者，可请求省款补助。1929年北平特别市教育局颁布《补助私立学校经费规程》，对办学3年以上确有成绩的私立学校，每班实有学生30人以上者，每月中学每班补助20元，小学每班补助10元。正是在这些地方法规的基础上，1934年国民政府教育部颁布《私立专科以上学校补助费分配办法大纲》及《支结细则》，国家始设专款对办学成绩优良且经济确有困难的私立学校给予延聘教师、添置设备费的补助。这是中央政府部门第一次从法律上规定对私立高校给予经费上的补助，极大地推动了私立高等教育的发展。江苏省1926年颁行《江苏省整顿私立中等以上学校暂行办法》，以此为蓝本，1928年公布《江苏省私立学校规程》15条。在此基础上，1928年大学院公布《私立学校条例》、《私立学校董事会条例》，1年后，教育部颁布《私立学校规程》。

一般来说，地方私立教育法规多数既与国家教育法律、行政法规和规章的基本原则保持一致，又注重从本地实际出发，保持地方特色，而且内容比较具体，也更具针对性与可操作性。当然，地方立法制度缺乏严密性与规范性，对立法机构的权限范围、立法程序等的规定不够明确具体甚或未有专门规定，导致地方私立教育立法实践中出现一些混乱现象，影响了地方私立教育立法的严肃性与权威性。另外，地方立法人员的专业素养远远低于中央立法人员，甚至极度缺乏专业化的立法人员，严重影响了地方私立教育立法的质量。

地方民办教育立法在当前我国民办教育法制建设中占有愈益重要的地位，从根本上而言，这是由现实国情对它的特殊需要决定的。由于我国地域辽阔、人口民族众多，各地经济文化发展不平衡的局面依然存在，并将持续比较长的一段时间。国家法律法规对民办教育的许多问题仅能作原则性规定，而且这些规定也不可能完全适应各地状况，要使国家民办教育法规的原则能在各地有效贯彻，需要地方根据这些原则规定制定具体的实施细则。但时至今日，我国地方民办教育立法依然相对滞后，民办教育法律法规的实施远远不能满足地方经济、文化、教育发展的需要。要改变这种局面，就需要地方政府在国家民办教育法规原则和精神的指导下，依据地方具体情况，制定出适合本地民办教育发展的地方性教育法律，这是完善国家民办教育法律体系的必然要求。

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（责任编辑 陈志萍）