从美国大学治理的历史演进看我国大学的“去行政化”改革

朱 浩，陈 娟

（1.湖北师范学院教育科学学院，湖北 黄石 435002；2.湖北大学政法与公共管理学院，湖北 武汉 430062）

大学的行政化倾向是一个存在已久的老问题，它不是中国社会的特有产物，而是世界范围内发生的普遍现象，在世界高等教育领域内，一直是被各国学者们高度关注的核心问题。在美国，大学治理结构先后经历了殖民地时期的董事会主导到南北战争后的校长主导，最终在20世纪60年代形成以董事会、校长、教授为核心的共同治理结构。

一、美国大学治理结构的历史分析

美国高等教育尽管起始于对英国高等教育的移植，但是受到其特殊的社会环境需要和各大学自身因素的影响，美国大学表现出明显不同于欧洲大学的特征，尤其是在大学治理方面更加突出。根据美国历史发展的不同阶段，其大学治理结构有着继承性和复杂性特点，但通过梳理可以探寻其演进的基本规律。

（一）殖民地时期美国学院董事会为主导的治理结构

1.美国殖民地学院的董事会。

美国殖民地学院是仿效和移植英国大学的办学模式，并结合当时的社会环境需要而逐步建立起来的，其治理结构是由教会和地方政府合作，共同领导和管理教育工作。

（1）哈佛学院的“双董事会”制度。

哈佛学院创办之初，即把学院的管理事务交由校外12名非教育行业人士所组成的“校监委员会”（board of Overseers），其中包括马萨诸塞殖民地总督、副总督、财政大臣、3名地方政府官员和6名教会牧师，由“校监委员会”制定学院的政策、聘任等事务。这种“校监委员会”不是驻院管理机构，每位委员都是兼顾学院事务，加之当时交通不便，使得委员会成员不能经常讨论学院的发展，这种状况给学院的日常工作带来了诸多困扰。

1650年，在校长邓斯特的多次请求下，马萨诸塞议会为哈佛颁发了新的特许状，正式将哈佛确立为法人，并为哈佛创设了新的董事会——法人会，其全称为“哈佛校长与评议员”（President and Fellows of Harvard）[1]56。法人会由学院院长、财务主管与另外5位理事组成，对学院及其财产享有法人所有权，具体承担学院的日常管理工作，实际上这样达到一种权利移交的目的，但学院章程规定“法人会”的命令必须得到“校监委员会”的认可。这事实上就使得哈佛学院有了两个管理委员会，一个由地方政府和牧师构成，另一个由学校的管理人员和教员组成。在实际管理中，哈佛学院的“双董事会”管理表现出一些内部摩擦而导致管理效率低下，相互掣肘。

（2）耶鲁学院的“单一董事会”制度。

在哈佛校长英格里斯·马瑟（Increase Mather）的建议下，耶鲁学院并未沿袭哈佛学院的“双董事会”模式，而是建立了一个由10位公理会牧师组成的董事会，而且这10位公理会牧师中有9位是哈佛校友。但是这个董事会中存在角色模糊的缺陷，对学校的治理有着明显的限制。有鉴于此，1745年在托马斯·克拉普（Thomas Clap）的努力下，受托人以“耶鲁学院校长和评议员”的名义取得了法人地位，由新的特许状而确立多数人决策制度，如果赞同与反对的人数相同，则校长享有决定权。由此耶鲁学院确立了美国大学的“单一董事会”制度，美国后来发展起来的大学大多数都是效仿这种模式，“单一董事会”制度逐渐演化为美国大学治理的主导模式。

美国殖民地学院由于办学条件和资金等方面的限制，若无社会人士的支持，学院难以维持，因而学院的控制权不可避免地落入社会世俗人士的手中。这种以校外人士为主导的大学董事会制度不同于传统欧洲中世纪大学以及英国大学的新型大学治理模式，成为美国大学的最重要特征之一。

2.美国殖民地学院的校长。

美国殖民地学院的控制权大多是以校外人士为主导的大学董事会所把握，但是大多数学校的董事往往既无时间也无兴趣管理学院繁杂的事务，因此他们通过选择校长作为其代理人来管理学校的日常事务，由此就衍生出美国大学的行政首脑制度。在这种制度下，学院校长由董事会遴选并授权代理大学的行政事务，执行董事会的各项政策就成了美国大学治理的惯例保持至今。美国殖民地时期的学院校长不同于当时欧洲大学的校长，也不同于其宗主国英国的校长，这些校长往往集多种角色于一身，成为当时学院唯一的行政官员。

3.殖民地学院的教师。

由于当时殖民地学院的教师数量有限，尚未像其宗主国英国那样形成足够的教师团体力量，此时殖民地学院的治理主要表现在学院董事会与其代理人校长两个维度上。虽然当时也有不少教师希望在学院中获得更多的权力并加入董事会，但是往往被董事会否决。因此，殖民地学院的教师们基本上不享有参与决策的权力。

总而言之，在美国殖民地学院的治理结构中表现出明显不同于欧洲各国的特点，形成了以校外人士为主导的董事会制度，并放权于其代理人校长治理学院。

（二）建国初期美国学院治理结构的变化

美国建国初，随着创办国立大学的失败和达特茅斯学院案的判决，将美国高等教育领域内的公、私立纷争推向高潮。在此之后，殖民地时期的9所学院先后不再接受州政府的干预和控制，同时也失去了政府的财政支持，学院治理结构也随之发生变化。

1.学院董事会成员的变化。

在美国殖民地时期创建的9所学院无一例外的都是由宗教组织掌控，虽然各所学院为了获得更多办学资源，都有意地吸纳一些地方官员和社会名流，但总体上看还是以宗教人士为董事会的主导。但是独立战争之后，战争的创伤和大学的财政困难使得各学院的董事会成员发生了极大的转变，以往占据主导地位的宗教人士开始逐渐让位于有实力的工商业者。

2.学院校长权力的变化。

在独立战争之后出现的一些新大学如弗吉尼亚大学、密歇根大学等，校长的作用明显弱化，甚至可有可无，其中弗吉尼亚大学就是一个典型的代表。从1825年到1904年期间，弗吉尼亚大学就一直没有设立校长职位，学校事务由教授委员会负责管理，其中轮值主席承担校长的某些职责。直到1904年，弗吉尼亚大学才迎来了它的第一任校长埃德温·阿尔德曼（Edwin A.Alderman）[2]。同样的案例还发生在密歇根大学，这为后来美国大学治理结构的变化有着启示作用。

3.学院教师权力的增加。

美国独立初期，教师仍然排除在学院法人会之外，和殖民地时期的学院一样几乎不享有学院治理的决策权。但到了19世纪初期，随着大批留学欧洲的学子归国，并在各高校任职、任教，他们将欧洲大学的办学理念，尤其是将德国大学的理念移植于美国大学。于是，美国大学治理结构逐渐从董事会、校长两个维度增加了教师的参与。

在克拉克·科尔看来：“在美国，最先将权力让位于教师的大学当属杰里迈亚·戴任校长期间（1817-1846）的耶鲁。”[3]221817年，杰里迈亚·戴出任耶鲁校长后，耶鲁学院形成一种惯例，如果没有征得老师们的建议或同意，即便是董事会也不能做出任何决策。由此，“教授会立法、校长同意、董事会批准”逐渐成为耶鲁治校的格言[4]24。随着耶鲁学院的发展，其影响力逐年增加，它的管理理念逐渐扩展到全美各个高校。

总而言之，美国独立战争之后的高校治理正如陈学飞教授所言：“从美国独立到南北战争期间，高等学校的决策权在一定程度上呈现出由管理委员会、校长向教师转移的趋势。校长由管理委员会的代言人逐渐向管理委员会与教师间的中介人或调解人过渡。”[5]51

（三）“南北战争”之后美国大学治理结构的发展

南北战争之后，创办新的研究型大学的思想逐步在美国社会成型。而研究型大学也逐步替代旧学院成为美国高等教育的主导模式，并对美国大学治理结构产生了重要影响。

1.大学董事会成员再次变化。

南北战争之后，美国大学董事会的职责没有发生太大的变化，但是对于董事会成员的身份却有着明显变化，主要是在董事会中不断出现了工商业者和校友。

南北战争之后，美国社会财富开始在工商业者手中聚集，教会对社会发展的影响力下降，尤其是各大学随着办学规模的扩张，都面临着巨大的财政压力，董事会中的教会人士不得不进一步让位于工商业者以寻求更多的办学资源。此时，美国大学董事会中另一个重要群体——校友开始崭露头角。校友会成员一方面为母校的发展提供有力的资源，另一方面，随着校友会的作用越来越大，许多成员要求对母校的治理发展拥有更多的发言权。1886年，哈佛大学董事会首开先河，随后大批大学跟随其后，逐渐美国大学董事会中部分席位移交给校友就成为了美国大学治理中的一个传统。

2.校长权力的增强。

随着大学校长在大学发展中的作用日益突出，尤其是在研究型大学的创立和发展中发挥了举足轻重的作用，其办学理念直接影响了大学的发展方向，因此，南北战争之后不少大学校长开始进入大学董事会，而在此之前，大学校长一般并非董事会成员。

1910年以后，伴随着科学管理理论的问世，美国大学开始其“行政理性化”的进程，并逐步建立了以校长为代表的大学行政系统。而莫里斯·库克（Morris L.cooke）提出的职能组织和效率理念对当时美国大学的管理产生了较大的影响，校长的职能开始分化，并由校长任命大学的行政官员。一些规模较大的大学在19世纪后期开始设立副校长职位，其目的是为了使大学校长从日益繁重的行政事务中解脱出来。

3.大学教授权力的确立。

随着以约翰·霍普金斯大学为首的研究型大学开始创办，各种专业化教育在美国开始快速发展，并且相应的各种专业教授职位相续设立。由于董事会成员缺乏对高深专业知识的储备，在大学的学术治理权上不得不让位于大学教授们。大学教授关于学术事务的治理权主要是通过大学的学术评议会（Academic Senate）得以确立，这也成为美国大学治理中的一个传统被保留下来。康奈尔大学是美国高等教育史上最早创办学术评议会的大学，其首任校长安德鲁·怀特将耶鲁大学治理理念带入康奈尔大学，重视与教师之间的联系和听取他们的意见，使得教师参与大学治理走向正规化。但是，在美国大学董事会眼中教授仍然是大学的雇员，董事会可以不通过听证程序任意解雇教师和教授的职位。根据1806年～1914年122所高校的调查，在曾发生的68次解聘教授的案例中，仅有4次举办过听证会[6]。而其中最为有代表性的是罗斯福大学的罗斯事件，正是由于此事件直接促成了美国大学教授协会的诞生。

总而言之，南北战争之后大学治理结构从二维结构发展到以董事会、校长与教授为主导的三维结构。随着大学治理结构的变化，美国大学的学术评议会和大学教授协会为基础的学术权力在美国大学治理中地位日益突出。

（四）“二战”之后美国大学共同治理结构的确立

“二战”之后，通过一系列法案，联邦政府已经成为美国高等教育的最大的资助者，使其在大学发展和决策中扮演的角色日益重要，美国大学治理结构也发生了重大变革。

1.教授权力得到进一步增长。

20世纪初，美国虽然成立了大学教授协会和学术评议会，但是与董事会和校长相比，大学教授的学术权力还是要弱于大学行政权力。“二战”以后，随着联邦政府重视大学的科研活动，并且每年都拨出大笔经费加以资助，使得大学教授权力得到显著提升，他们逐渐通过董事会明确授权或默许，在各自专业领域的教师聘任和晋升、校历、工作进度，甚至入门的证书等方面获得更大的权力[7]375。另外，大学学术评议会在“二战”之后也逐渐成为大学重要的决策团体。传统大学学术评议会的权力限制于学校学术事务方面，而1966年美国大学教授协会、美国教育理事会和美国大学与学院董事会协会《关于学院与大学治理的声明》首次明确阐述和正式授予大学教师参与学术治理的权力。

2.董事会权力的调整。

“二战”之后，董事会对于美国大学而言不仅是一个治理机构，在很大程度上，它是代表着一个资源提供者，其经费资助功能凸显。美国高等教育财政主要负担公立高等院校的办学经费，而私立高等院校对社会捐赠的依赖度越来越高，董事会成了其财政资源的重要提供者。董事会除了更凸显其经费资助功能外，在其成员结构也发生了明显变化。20世纪60年代中后期，美国很多地区相续爆发大规模的学生运动，学生群体开始逐渐参与到大学内部治理结构。

3.校长权力的制衡。

“二战”之后，随着大学教授权力得到进一步增长和大学董事会的调整，大学校长权力的制衡制度逐渐形成。虽然美国大学校长拥有的权力很大，而且没有任期的限制，但是却很少在大学治理中出现专断管理或权限扩张的现象，其中主要就是美国大学治理结构中存在较为完善的权力制衡制度。虽然大学校长仍然是大学中最具有权力和影响力的人物，但是校长一方面要对大学董事会负责，接受董事会的质询、任命和罢免；另一方面又要遵从大学学术评议会的制衡，有关教学和学术的重要决策，应有学术评议会的决策。因此，美国大学校长的权力在“二战”之后有着明显的削弱，并且决策时更容易受到大学内外各种利益相关者的影响。

总而言之，美国大学共同治理结构的形成经历了一个漫长的发展过程，期间不断出现曲折和反复，并且其治理结构随着时代的要求也发生着相应的调整。其中有着不少内容对我国大学的“去行政化”改革有着启示意义。

三、对我国大学“去行政化”改革的启示

当前，我国大学“去行政化”改革日益成为学术界和媒体关注的热点问题，但是关于大学“去行政化”的概念，我国国内还没有形成统一的认识，现阶段至少有以下几种认识：（1）取消大学的行政级别，推行政教分离、管办分开。因为大学拥有行政级别就决定了政府与大学之间的行政隶属关系，大学办学本应具备的相对独立性就很容易受到影响，造成了现今我国大学普遍存在的学术依附于行政和大学“官本位”的现象。（2）转变大学内部行政化的管理模式，形成民主管理、共同治理。大学的管理模式日趋向于政府的行政管理手段，而这种行政化管理模式就是用行政管理的经验和规律取代教育的经验和规律，致使大学内部管理越来越呈现官僚主义和形式主义倾向。（3）正确处理大学内部学术权力和行政权力的矛盾。现阶段，我国大学内部行政权力往往凌驾于学术权力之上，大学内部的种种资源，如科研经费、职称评定、课题申报等主要由行政官员主导的行政管理系统控制，这种资源配置方式导致了大学内部的权利竞争。学者、教授中希望有行政级别的人越来越多，“学术加管理双肩挑”现象在我国大学屡见不鲜，而真正的治学者则被边缘化。大学“去行政化”改革主要体现在两个方面：一方面是政府对学校管理的行政化倾向；另一方面是大学内部管理的行政化倾向。美国大学的共同治理结构对我国大学的治理有着明显的借鉴意义。

（一）政府职能从控制模式向监督模式转变

政府干预高等教育是历史发展的必然结果，随着高等教育规模的扩大和职能的拓展，政府对高等院校的宏观调控显得越来越重要。我国大学“去行政化”改革并不是说政府要立刻对高校完全去除体制上的行政化，我国高校的权力分配与西方国家有着明显差异，在长期“被行政化”的管理模式中，很多高校已经相当缺乏自我发展的机制，因此大学“去行政化”改革必然是一个循序渐进的过程。

正如大学自治需要一定的限制一样，政府对大学的控制同样需要一定的限度。现阶段，我国的高等教育改革争论的焦点不应该是政府要不要干涉高校，而应该是政府如何把握对高校的控制分寸问题。从我国政府对高等教育的管理模式中，我们不难看出政府是将高等教育视为一项国家事业，而不是具有松散结构和多维特质的学术共同体。政府更多将其看作是一种公共产品，因而试图“自上而下”地控制高等教育系统的方方面面。因此，我国高等教育管理体制中就逐渐衍生出“行政化”倾向，用政府部门中的行政手段去处理教育和学术问题，这必然造成学术依附于行政和大学“官本位”的现象。从美国大学治理结构的历史分析中，我们可以发现美国联邦政府是通过教育立法和财政资助等方式间接引导，实质上就是采取的政府监督模式。在这种模式下，高等教育系统更体现出“自下而上”的特征，其运行更多地依靠大学自身高度自治和良性的市场竞争，而不是国家行政权力的控制。这实质上就是将政府部门的直接管理转变为间接管理、由微观管理转变为宏观控制、由过度的干预转为适当的管理，这种转变是为我国高等教育进一步改革奠定基础。

（二）建立政府与高校之间的中介组织

高校自治与政府调控共同构成了高等教育权力系统的矛盾统一体，而相对独立且具有良好沟通功能的中介组织可以协调高等教育多方利益群体，起到一种“缓冲器”的作用。中介组织基本的功能在于保证高等教育系统处于开放的状态下，内部的自我调节机制与外部环境的影响实现有机的结合，在高校和政府间的关系上，实现学校内部的自治与政府的指导有机结合。如上文所述，在美国中介组织大多数由政府授权或社会力量建立校董事会等外行管理机构对大学治理起到最终决定权，董事会成员的构成具有一定的广泛性和多样性，能够较好地反映社会各界对大学的诉求，大学董事会在大学的决策，经费的筹措，以及缓冲大学与社会之间的张力，沟通大学与社会之间的联系方面也拥有不可替代的地位。

相比较而言，我国一直实行的是高度集中和统一的高等教育管理体制，大学与政府之间缺乏中介组织的传统。考虑到我国实际情况，中介组织的建立宜采取由政府授权和行业协会相结合，以民间组织形式为补充，这种结合有利于确保教育中介机构的合法地位。除此之外，美国大学董事会制度还值得我们学习的是他们强调中介组织的中立性、自律性和多元参与性。中介组织要有效地发挥作用，并在运作过程中不偏向政府一端而形同虚设，自身就必须具备中立性、自律性和多元参与性的特点。自上个世纪90年代开始，我国部分高校也开始尝试建立董事会制度，但是在实际运作中常常出现似“董”非“董”的现象，其主要原因除了缺少相关法律法规作为保证以外，另一个主要原因就是中介组织没有保持其基本特点。

（三）转变大学内部管理“泛行政化”倾向

在美国大学治理结构中，董事会、校长、教授构成了大学治理的核心，并且逐步形成了共同治理结构。在大学内部，科研成果和教学成果构成了大学的终极目标，是第一位的；而行政及其相应的执行系统是技术目标，是第二位的。作为技术手段的行政权力从属于或服务于学术活动。

我国长期实行的是高度集中和统一的高等教育管理体制，大学作为隶属于政府的行政事业单位，在其组织设计时就自然而然地模仿政府模式，大学的组织安排与政府组织序列高度一致，马克思·韦伯的科层机构思想在我国达到了无处不用的境地，在大学的各个层级之间彼此上下隶属，形成高度集权和等级森严的大学行政结构。在这样的组织形态中，大学内部很容易滋生出“官本位”倾向。更严重的是大学的许多学术决策被行政人员所把持，大学真正的治学之士却被边缘化，致使许多大学教师虽置身于大学之中却无治学之心，因此“教授治学”这种荒唐的提法变得很契合现实需要。因此，当前我国大学“去行政化”改革的首要目标是将大学内部行政回归服务本位，使大学回归其学术本真。其次是要将教职治理的重心从大学、政府层次下移至院、系层次，切实赋予教师在学术事务上的实质性权力。正如约翰·S·布鲁贝克所说：“教师应该广泛控制学术活动，由于他们最清楚高深学问的内容，因此他们最有资格决定应该开设哪些科目以及如何讲授。此外，教师应该决定谁最有资格学习高深学问、谁已经掌握了知识并应该获得学位。更显而易见的是，教师比其他人更清楚地知道谁有资格成为教授。”[8]32

（四）加强大学内部的学术权力

在美国大学治理结构中，最高权力机构虽然归属于大学董事会，但是大学教授通过学术评议会取得了大学学术事务的治理权，并逐步对非学术事务具有相当大的影响力，教授群体成为美国大学治理结构中不可或缺的重要力量。

近年来，我国大学体制改革中也相续建立了学术委员会、学位评定委员会、职称评定委员会以及教职工代表大会等教师群体，学术权力在大学治理中已经初见倪端，但我国教师群体或组织之间是彼此独立、分散的，因而在大学实际治理中难以发挥有效作用。加之我国大学行政权力过于强势，致使学术权力在某种意义上只是象征性的。就现阶段各大学普遍存在的学术委员会而言，我国大学学术委员会成员通常不是由全体教师“自下而上”选举产生，而是由校党委或行政部门讨论决定的，并且学术委员会成员大多还兼具行政职务。不可否认这些委员中有不少杰出的教授或学者，但是他们身兼行政职务，就不能排除他们所代表的行政意志，而不是纯学术的诉求。同理，此时的学术委员会也就不再是单纯的教师群体代表的组织。

因此，我国大学“去行政化”改革就必须先确保大学内部的学术权力，明确各类组织之间的关系，确立组织运作的规范，确保这些学术组织能够有效地运作，从而使大学的学术事务是按照大学教育自身的规律和教育专业性为基础，而不是来自外部的压力或者行政命令来确定。

四、结论

我国大学中存在的“泛形式化”倾向已经危害到大学健康发展，违背了大学教育自身的规律，使得大学内部学术权力和行政权力的矛盾激化，因此我国必须进行大学“去行政化”改革。同时我们也要清晰地认识到我国实际情况，大学“去行政化”改革不可能是一蹴而就的。从美国大学治理结构的历史分析中，我们可以看到实现大学共同治理的形式是要经历一个漫长的过程，美国现阶段仍然处于不断完善阶段。虽然我国国情与美国有着诸多不同，但是我们还是可从他们的大学治理中吸取不少有意义的经验。

[1] 欧阳光华.美国大学治理结构研究：董事、校长与教授[M].北京：高等教育出版社，2011.

[2] Beach，Mark B.Professors，Presidents and Trustees：A Study of University Governance，1825-1918[M].Madison：The University of Wisconsin-Madison，1966.

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