论城市环境公共产品市场供给的公共风险规避

林志聪

(广州大学公共管理学院，广东广州 510006)

论城市环境公共产品市场供给的公共风险规避

林志聪*

(广州大学公共管理学院，广东广州 510006)

城市环境公共产品在市场化过程中会存在着各种公共风险，如公平缺失风险、新垄断风险、公共安全风险、政府寻租及被俘获风险等，这些风险都会严重阻碍城市环境公共产品的有效供给，甚至会严重影响城市经济和社会的发展。本文对城市环境公共产品市场供给公共风险规避措施进行分析研究，对减少城市环境公共产品市场供给风险几率以及风险带来的损失，促进有效供给具有重要的理论和现实意义。

城市环境公共产品;市场供给;公共风险;规避建议

随着改革开改以来我国城市化发展迅速，城市扩张不断吞噬着农村，使得城市环境公共产品大量增加。随着城市社会经济的发展，城市环境问题对城市发展和民众生活的影响使城市环境问题日益受到重视，保护公共资源的需求越来越强烈。城市环境公共产品需求的大量增加，使得政府无法承受越来越沉重的负担，加之“政府失灵”导致城市环境公共产品政府供给效果不佳。城市环境公共产品市场供给是弥补政府供给缺陷的创新形式，也是市场经济发展的必然趋势。利用市场机制提供城市环境公共产品，使其在质和量上都有很大的提升，并有助于减轻政府的负担。但是由于市场资本具有逐利性，追求利润是它的终极目标，在某种程度上，这就与城市环境公共产品供给的公共性产生一定的矛盾。这种矛盾很可能造成隐性或显性的公共风险，公共利益得不到根本的保障。除此之外，如果制度存在着漏洞，相关约束机制尚未健全，当公权力遇上市场资本时，腐败风险的发生几率就非常大。因此，对城市环境公共产品市场供给的公共风险进行分析，寻求有效规避公共风险的路径，以求降低公共风险发生几率，减少公共风险造成的损失，保证城市环境公共产品有效供给，保障公共利益的实现有着重要的现实意义。

一、城市环境公共产品市场供给涵义

公共产品理论从被提出至今，有了很大的发展。对公共产品概念的分析与论证在经济学、财政学特别是福利经济学、公共选择学派等得到充分的体现，对公共产品的定义不胜枚举，而且各有所长。最为经典的是萨缪尔森的定义:公共产品是这样的一些产品，无论每个人是否愿意购买它们，它们带来的好处不可分割地散布到整个社区里。

城市环境公共产品是一类特殊的公共产品，也是公共产品的一个组成部分。城市环境公共产品有着与公共产品共同的一般属性，同时也具有特殊属性。目前，对环境公共产品的定义甚少，大多数学者在论及城市环境公共产品时都会从公共产品角度对其进行阐述，没有突出环境公共产品的特殊性。根据公共产品的定义，结合环境的特殊性，笔者认为城市环境公共产品是指在城市这一特定地域空间内，人们在生产和生活中不可或缺、具有非排他性与非竞争性消费两个因素的环境产品及服务。

根据城市环境公共产品在现实中的不同表现形态来分类，可分为以下类别:一是天然的环境公共产品。包括清新的空气、纯净的水体、宜人的生态景观、野生动植物的美感、舒适的自然旅游环境、城市自然资源等。二是环境设施和服务。包括排水设施、废弃物处理与垃圾回收处理设施、污水处理厂、城市人造景观、城市公共绿地、污染监控与防治、环境预测、政府环境公告等。三是精神性的环境公共产品。包括环境法律法规、环保制度、环保理念、绿色文化等。

目前，被广泛认可的城市环境公共产品的供给方式主要有三种:政府供给、市场供给、志愿供给。城市环境公共产品的市场供给主要指以市场价格作为私营部门生产指南，私营部门以价格来决定生产的数量、品种和质量，并通过价格来补偿成本，从中获取利润的生产方式。城市环境公共产品的市场供给方式较另外两种供给方式，其优势主要表现在以下三点:首先，有利于充分发挥环保产业的产业特征;其次，有利于引入竞争机制，提高供给效率;再次，有利于引入新思想，激发供给方式的创新。由于市场有自发性、盲目性和不可预测性等局限性，因此城市环境公共产品市场供给方式也会产生一系列消极的表现:社会公平难以保证、公共利益得不到有效的保障、生产过剩或不足、供给不稳定等。这些局限性会严重地影响城市环境公共产品的正常供给，甚至会导致社会的不稳定。

二、城市环境公共产品市场供给的公共风险分析

(一)公平缺失风险

城市环境公共产品供给走市场化的供给方式，能够借助市场机制来提高供给的效率，但市场有其天然弱点，那就是无法很好地兼顾公平，市场往往是追求效率、丢失公平。作为环境公共产品，它是居民生活、社会经济发展、社会稳定必不可少的产品。它具有普遍性即在一定区域内的每个成员都能公平地消费。市场化的供给方式可能会导致城市环境公共产品供给的公平失衡，一是企业的自利性可能导致其供给的重点放在能获得较多经济利润的项目上，而不是放在促进社会效益增进的项目上。对那些关键的对社会发展和稳定具有重要作用而不能获利的项目，企业就可能缺乏营利的动力而消极供给;二是城市环境公共产品由市场供给的最大变化就是能够提供多种可供选择的、不同层次的服务和产品，这就客观上形成了一定的排他性，即对低收入的消费者而言，因为消费能力有限而不能选择较高层次的服务与产品，从而导致社会不公平。

城市环境公共产品市场供给所导致的公平缺失风险，一方面会使社会成员之间不平等趋势加剧。公共产品的市场供给与私人产品市场供给具有很大的区别，主要体现在公共产品的市场供给更要体现公共性，即采用市场化方式提供公共产品应该使提供的产品具有普遍的可获得性、消费的非歧视性、消费的弱排他性等。在此基础上，消费者在选择环境公共产品时应该处于相对公平的状态。但是这普遍可获得性、消费的非歧视性、消费的弱排他性这“三性”与企业的经济理性在某种程度上是相互矛盾的。如果企业实现社会对此类公共产品消费的普遍性目标，而政府的补偿与支持又不到位的情况下，私营部门往往会选择牺牲公共利益来实现私人利益。企业会设置各种具有排他性的门槛或提高公共产品的价格，使一部分原本可以消费该类公共产品的群体因资格不够或因不能负担过高的费用而无法消费。这就有违公共产品公共性及公平性的宗旨，也加剧社会成员之间不平等的趋势。另一方面，我国地区经济发展不平衡仍然存在，许多地区之间的经济水平差距还非常大。由于企业是追求最大利润的经济主体，因此它们更愿意把资金投到相对发达的地区，以求更快地收回成本以及获得更多利润。经济越发达的地区就越能够吸引更多企业对城市环境公共产品项目进行投资，而越是经济落后的地区就越少企业来投资。这种现象直接的后果便是地区之间的城市环境公共产品供给水平的差距越来越大，造成地区间公平的缺失。

(二)新垄断风险

在城市环境公共产品供给市场化过程中，由于城市环境公共产品行业存在规模经济和巨大的沉淀成本，使得进入此行业而又能实现规模经济的企业甚少，这样的主体甚至在此领域具有唯一性。同时，某些城市环境公共产品供给市场化后，在市场运作下，利润空间相当可观，这就促使已进入的企业利用各种手段维持既得利益。因此，城市环境公共产品供给市场化在打破政府垄断的同时，往往又蕴含着通过市场力量和行政权力而形成的新垄断风险。

1.造成新的市场垄断壁垒。由于城市环境公共产品行业具有投资规模大、成本回收周期长、消费群覆盖面广等特点而导致市场进入门槛高，私营企业进入之初需要筹措大量的固定投入资本、创新资本、经营管理资本等，但是原先已经进行城市环境公共产品行业的企业由于经营时间长，拥有相当的经济规模和成熟的管理模式，消费者对其粘性较大。因此，新企业难以打开此领域的市场，这就客观上造成了一定程度上的市场垄断。除此之外，已经取得城市环境公共产品供给权的私营企业为了造就或维护其在此行业的垄断地位，它们可通过采取各种战略和手段，如收买专利、控制核心技术等手段，设置进退壁垒，以达到阻止潜在竞争者进入市场，从而就形成了对潜在竞争者的市场壁垒。

2.造成效率损失风险。根据“X－非效率”理论可知，追求成本最小行为只是竞争市场条件下的企业行为，但它并不是那种没有竞争压力市场条件下受“庇护”的垄断者的行为特征。在竞争机制较为完善的市场中，由于企业受到外部强大的竞争压力，它被迫通过改进技术和降低管理成本来增强竞争力。但是如果当企业取得城市环境公共产品供给权后，由于此类产品供给准入门槛高，加上有政府政策的“庇护”，来自市场的竞争压力非常微弱，因此获得供给权的企业就缺乏改进技术、降低成本的内在激励，最终使得经营者倾向于非竞争的垄断收益。这样的垄断所造成的直接后果是导致城市环境公共产品供给的质量下降，供给成本增加，存在供给不足或过剩的现象，从而扭曲了城市环境公共产品供给市场化本身的价值依归。

(三)公共安全风险

城市环境公共产品覆盖范围广，具有被动消费性，在它覆盖的范围内几乎每个个体需要对其进行消费，并且产生一定的消费依赖性，并且它具有投资规模巨大的特点。因此，如果城市环境公共产品供给出现严重问题，会对城市民众身心健康与生活质量、城市经济社会的发展、社会的稳定带来不可估量的消极影响。城市环境公共产品供给的公共安全风险一部分源于不可抗拒的自然灾害，另一部分却是市场化过程中，由于政府监管缺位及私营企业逐利性造成的。公共安全风险的形成主要体现在以下几方面:

1.资本逐利性与城市环境公共产品公共性之间矛盾。出于政治后果的考虑和政府职能定位，政府在提供城市环境公共产品时会把实现社会效益作为供给的目标。但是，在市场化过程中，私营企业是追求经济利益为首的利益主体，当它在供给过程中因各种原因无法获得预期利益时，为了减少损失、收回成本，企业会从成本控制着手，尽可能降低成本。在政府监督缺位、信息不对称的情况下，即使私营企业能够获得预期利益，在资本逐利性的驱动下，它们也会尽可能压低成本，以求获得更多利润。企业降低成本产生的直接后果是供给的城市环境公共产品质量可能会低于政府的标准，这就大大提高了城市环境公共产品公共安全风险。资本逐利性与城市环境公共产品公共性之间的矛盾使得城市环境公共产品市场供给问题上形成各种隐性与显性的风险。

2.私营企业绑架公共利益来要挟政府。在市场化过程中，由于城市环境公共产品供给企业沉淀成本高，经营规模巨大，而且关系到社会公共福利的实现，政府与社会都无法承担其破产的成本。政府为了保证城市环境公共产品供给的有效性和连续性，以及出于对社会政治后果的考虑，政府通常会给予企业更多的政策支持和通过资金的软约束来维持其经营。城市环境公共产品供给企业可能是此领域唯一的供给主体，为了追求更多利润，它往往会利用垄断性地位，以公共利益为筹码要挟政府。政府在与企业在讨价还价过程中，政府处于劣势地位。这时，政府在政策或资金上会给予企业更多的支持。私营企业要挟政府的行为实质上就是最大的潜在风险，由这种行为可能导致的各种公共利益损害程度无法估量。

(四)政府寻租及被俘获风险

城市环境公共产品市场化的过程就是政府把对城市环境公共产品供给的权力转向市场，在这个权力转移过程中，政府通过招标等手段挑选具有资质的供给企业。在挑选过程中，如果制度存在漏洞、程序不合法、执行不依法等，那么这个市场化过程就为政府“寻租”提供“绿色通道”。政府寻租行为一般可分为两种，一种是政治创租，即政府通过对有资质而又有意进入此领域的企业制订有利的政策为诱饵，引诱这些为了获得“准入门票”的企业向政府进贡;另一种是政治抽租，即政府以对某些企业利益集团不利甚至有害的政策实施变相威胁，迫使这些企业进贡。通过这两种形式的寻租行为，政府把城市环境公共产品供给权主动地“卖”给一些企业，为部门或个人攫取巨额经济利益。某些城市环境公共产品领域利润空间大，进入后竞争相对较小，这就为企业通过寻租来俘获政府提供了充足的动力。由于交易费用和信息不对称问题的存在，导致被监管企业可以通过向政府提供有利于自己的虚假信息而使政府制定有利于自己的政策。这就是曾获诺贝尔经济学奖的施蒂格勒所指出的“政府管制俘虏”:监管者被经营者“俘虏”，两者形成利益共同体，经营者“能操纵国家以实现它的目的”。政府甚至在某些情况下更愿意被企业“俘虏”，因为在市场化过程中，通过暗箱操作，无论是政府还是企业所付出的成本更低，获利也更大，但是最终利益受损的还是广大城市环境公共产品消费者。

三、城市环境公共产品市场供给的公共风险规避对策建议

(一)维护供给的公平

新公共行政学强调公共行政的核心价值在于社会公平。正如弗雷德里克森在《新公共行政学》一书中所指出的:倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。因此，在城市环境公共产品供给过程中，政府应该在政策和经济上支持在公平缺失情况下利益受损的那一方，使其也能相对平等地享受到环境公共产品带来的福利。

一方面可以对环境公共产品供给中处于不公平地位的群体或利益受到损害的群体进行经济补偿。这种补偿并不是平均分配，也不是“劫富济贫”，而是对环境公共产品供给中弱势群体的一定弥补，以此来减少弱势群体受到的损失和不公平，进而基本维持社会公平。这种补偿应该是多元化的，并不仅仅是政府对弱势群体的补偿，也应该由环境公共产品市场化进程中直接受益一方进行补偿，并且将这种补偿形式加以明确的规定，从法制上寻求支持，建立有效的补偿机制。如政府把一些城市自然资源的开发权交给企业，但是在自然资源开发过程中会产生一定的环境问题，加上企业对经济利益的追求比社会效益的追求更为强烈，因此，往往造成一系列严重的环境问题，生态遭到一定的破坏，民众的生活受到很大影响。为了减少当地民众的损失，政府应该保证补偿机制的有效运行，使民众能够得到应有的补偿。

另一方面，政府应对承担环境公共产品供给任务的企业给予适当的政策支持和补偿。因为提供环境公共产品的企业由于为了满足民众的社会福利需要，实现普遍消费目标，在价格上必然要受到规制。价格规制会给企业经济效益带来一定的影响，长期下去企业就失去提供的动力。因此，政府可以通过直接的经济补贴以弥补企业的收益缺口。除此之外，一些经济欠发达的城市由于环境公共产品不能规模化或消费数量少而导致利润微薄或亏损，企业不愿意到这些地方进行投资，这是造成欠发达地区环境公共产品供给不足的重要原因，这也是造成地区之间不平等的主要原因。为了平衡地区间的供给数量与质量，政府应该在政策上给予企业更多的支持，比如愿意为欠发达地区提供环境公共产品的企业可以享受更多的税收减免优惠等相关政策优惠，以激励企业积极为欠发达地区供给，从而缓解地区间不平等的局面。

(二)创造良性竞争环境

1.放松非自然垄断性业务的准入，控制自然垄断性业务的准入。政府应该放松对非自然垄断性业务的准入，减少准入壁垒，为使其他有资质的企业进入此领域提供制度和政策上的保障。多家企业进入共同经营同一业务，有效防止垄断的产生。同时，在企业进入之后，政府也要发挥其规制作用，要求进入的企业必须达到最小经济规模以避免过低规模造成过度竞争现象。政府要控制具有自然垄断性业务的准入。因为自然垄断性业务具有投资大，沉淀成本高，如果同一业务有多家企业竞争，很可能会因为重复建设、设施利用率低而造成巨大的浪费。因此，政府要对此类业务准入要严格把关。同时，政府也要对已进入的企业进行规制，控制已进入企业供给的价格、质量、数量等，既要保证企业的经济效益，同时更要保证公共利益的实现。对于自然垄断性业务，政府可以考虑由两家企业共同承担，运用市场竞争机制来限制新的垄断的形成，但前提是政府有能力和有技术手段清楚地划分市场，避免重复竞争带来的浪费，也要求政府运用各种手段和措施防止两家企业合谋进行垄断。

2.消除新企业进入的障碍，培养具有竞争力的市场力量。一些已经获得提供城市环境公共产品权的企业为了维护其既得利益和保护市场占有率，以求获得更持久的经济效益，会本能地设置各种各样进入壁垒以阻止新企业的加入。如果新企业想通过自身的努力提高竞争力以求超过已进入企业，难度相当大，因为在位企业在此领域有相当多的积累，熟悉市场的运作，有相当大的规模，要与在位企业平起平坐或想在此市场分一杯羹，实属不易。政府应采取相关措施帮助有资质的新企业进入这个市场，使新企业成为具有相当竞争力的市场力量，与在位企业进行良性的竞争。政府可以对在位企业和新企业实行“不对称规制”。所谓“不对称规制”是指通过给予不同市场主体政策上的优惠、技术的支持或规制，以求为新市场主体的成长提供一定的扶持和帮助。政府可以通过“不对称规制”给予有资质的新企业一定的政策优惠，提高它们的竞争力，实现与在位企业基本的对称竞争，以实现公平、有效、良性的竞争。

(三)约束政府行为

在没有强有力的制约力量的前提下，公权力在遇到市场资本时，公权力往往会被利用以谋求私人利益，公权力的公共性也会因此遭到破坏。在市场化过程中，为了避免公权力成为某些人以权谋私的工具，应该对政府的权力进行有效的约束。

1.加大政务公开力度。政务公开的实质是让人民来监督政府的权力。由于城市环境公共产品与民众生活息息相关，因此民众对城市环境公共产品的供给情况十分关注，这是人民监督政府的源动力。实现人民监督政府的最根本前提是政务公开，只有监督者较全面地获悉被监督者情况的前提下，实施的监督才会有效。城市环境公共产品市场化过程中，无论是企业还是广大民众都期望政府加大政务公开力度。一方面政务公开可以有效地规范政府宏观调控行为，提供稳定的政策环境，增强企业的投资信心;另一方面，有力规范政府在城市环境公共产品市场化过程中的行为，使得行为始终处于公众的视线之中，促使政府当好“裁判”，维护公平竞争的市场环境，同时有效地预防政府滥用公权力与腐败的滋生。

加大政务公开力度应该从以下几点着手:首先，要转变观念，强化政务公开意识。公民要强化主人翁意识，积极参政议政。政府公职人员也要改变传统片面的保密观念，尊重民众知情权，树立信息公开共享的意识;其次，进一步完善政务公开相关法律法规。相关法律法规是政务公开有效落实的最有力保证;再次，利用信息技术拓展政务公开渠道。迅猛发展的网络信息技术改变了传统政府行为模式，促使政府管理方式和工作方式的革新。政府应该顺应潮流积极利用网络信息技术公开政务。通过公开信息可以形成自律，同时也为公众主动参与监督政府提供了广阔的空间和畅通的渠道。

2.明确政府行为边界。随着我国社会主义市场经济的发展，市场经济被推崇到前所未有的高度，但由于市场是不完美的，时常出现“市场失灵”，因此，政府这只“看得见的手”也被认为是社会市场经济不可或缺的重要力量。面对复杂的市场化过程，政府也并非全知全能，政府为了力求自己行为的成本与效益最优化，于是会对经济社会生活干预过度，或者是干预方式单一。这就会造成政府行为超越边界，管了不应管的事务，没有把握好所为与有所不为的界限，最终腐败风险诱发机会就大大增加。因此，明确政府行为边界，是减少政府腐败风险的有效路径。

在城市环境公共产品市场化过程中，明确政府行为边界必须清晰界定政府“有为”与“无为”领域。政府“有为”领域包括:维持良好的政治社会秩序，以保障企业良好的投资经营环境;实行有效的宏观调控，培育市场和规范市场;致力于相关法律法规的完善，为市场化提供稳定而强大的法律保障;保证城市环境公共产品供给的稳定性和持续性。而政府“无为”领域主要是企业依法从事生产、经营及内部管理活动。在明确政府“无为”与“有为”领域的基础上，对政府行为边界进行有效的控制。首先，要规范政府行为。一方面要实行政企分开，限制政府的职权范围。要尊重市场主体的自主权、承担培育市场、监督市场、维护公平、创造良好环境的职责，把微观经济运行问题交由市场处理;另一方面要规范审批行为。不规范的行政审批是诱发政府寻租的重要原因，某些政府公职人员会运用手中审批权力“创租”，或设置种种阻碍来“抽租”，以谋求更多的私人利益。除此之外，复杂的行政审批也会增加社会成本，造成资源的浪费，使资源配置不经济。为了保障市场化过程中企业的利益，减少政府腐败风险，保证城市环境公共产品的有效供给，政府应大幅精简行政审批程序，做到程序和手续公开、透明、简便。同时，要完善对政府行为的监督机制。首先要建立完善的约束机制，使政府公职人员行为有章可循、有法可依;其次是要发挥各种监督主体的监督作用，比如立法监督、司法监督、舆论监督等。

3.建立完善的行政责任追究制度。所谓的行政责任追究制度是指政府及其公务员因其公共权力地位和公职身份而对授权者、法律及行政法规所承担的政治、法律和道义责任，以及公务员没能履行上述行政责任时，必须承担的相应行为后果而被追究的制度。在城市环境公共产品供给市场化过程中，我国行政责任追究制度应完善以下内容:一是立法机关在其权限内追究政府规制城市环境公共产品的市场供给中的政治责任。人民代表大会通过行使任免权、罢免权、审查辞职申请权的方式，来保证国家权力机关对公职人员的行为是否合法进行监督。二是人民检察院和人民法院对公职人员在规制城市环境公共产品市场供给过程中的违法行为实施的追究。司法机关追究是公职人员承担法律责任的主要形式，其最大的特点是解决行政机关具体行政行为违法问题，并直接产生法律效力。三是行政机关主要追究公职人员在规制城市环境公共产品市场供给过程中的工作责任，其主要手段是行政处分道德谴责。四是行政救济行政责任追究主要是公民、法人和其他组织因行政机关在规制城市环境公共产品市场供给过程中的违法或不当行为致使其权益受到损害请求国家予以补救，通过行政复议、行政诉讼和国家赔偿等手段来追究行政机关或其公职人员的责任。

随着我国社会主义市场化的不断深入发展，城市环境公共产品市场供给成果越来越丰硕，城市环境公共产品供给市场化也逐渐被人们所接受。但是城市环境公共产品市场供给带来的风险我们也不可忽视，因为城市环境公共产品供给出了问题，其影响面极广，直接影响到民众生活生产情况与城市的可持续发展。作为城市管理最主要的主体、公共利益的守护者，应在城市环境公共产品市场供给过程中扮演好自身角色，积极查找公共风险点，排除诱发风险因素。同时要管好自己，防止公权力非公共性而引起的公共风险。我国城市环境公共产品市场供给还处于起步阶段，在未来市场化过程中，应该始终坚持以大多数人公共利益最大化为根本出发点，防范可能产生的公共风险，最大限度保障城市环境公共产品供给的有效性。

［1］保罗·A.萨缪尔森，威廉·D.诺德豪斯.经济学(第十四版)［M］.北京:北京经济学院出版社，1996.

［2］谢煜，李建华.准公共物品民营化的风险分析［J］.行政论坛，2006，(6).

［3］丁煌.西方行政学说史［M］.湖北:武汉大学出版社，2004.

［4］贾旋.论中国准公共产品市场供给的公共风险规避［D］.上海交通大学，2007.

［5］喻阳.我国政府行为的边界控制［D］.四川师范大学，2007.

On Public Risk Evasion of Market Supply of the Urban－Environment－ related Public Products

LIN Zhi－cong

There are various public risks in the marketization of the City Environment Public Goods，such as the risk of equity deficiency，the risk of monopoly，the risk of public safety，the risk of government rent－ seeking and captured.It is seriously hinder effective provision of City Environment Public Goods，even critically affect the development of city economy and society.There are important theories and realistic meanings that to analyze and study for the measures of evading the risks of City Environment Public Goods，and to reduce the supply risky rate of City Environment Public Goods and lost of risks.

urban environment public products;market supply;public risks;advice of evasion

F299.24

A

1009－5152(2012)01－0067－06

2011－11－29

林志聪(1986－ )，男，广州大学公共管理学院硕士研究生。