加强法律制度建设 推进终身教育发展

吴晓波

(湖南广播电视大学，湖南长沙 410004)

加强法律制度建设 推进终身教育发展

吴晓波*

(湖南广播电视大学，湖南长沙 410004)

构建终身教育体系离不开法律制度的保障。但我国有关终身教育的法律制度建设滞后与构建终身教育体系现实需要之间的矛盾日渐凸显。因此，需要在学习借鉴国外终身教育法律制度建设经验的基础上，注重非正式制度建设在终身教育法律制度建设中的作用，完善终身教育法律制度体系建设，加强终身教育法律制度配套体系的建设，推进终身教育发展。

法律制度;建设;终身教育

构建终身教育体系、建设学习型社会，是摆在世界各国面前的一项重大而紧迫的任务。改革开放以来，我国的教育事业有了重大发展，终身学习越来越受到广泛关注。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》把构建终身教育体系、建设学习型社会放在更加突出的位置，明确了实现更高水平的普及教育，形成惠及全民的公平教育，提供更加丰富的优质教育，构建体系完备的终身教育和健全充满活力的教育体制的改革发展思路。然而，终身教育体系的构建并非是一个自发、自然的过程，而是一个必须依靠法律制度的强制和规范的过程。因此，终身教育的法律制度建设就成为左右终身教育体系构建的关键因素之一。

一、我国教育法律制度建设的现状及问题

建国以来，特别是十一届三中全会以来，国家先后制定和颁布了《义务教育法》、《教师法》、《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》等一系列教育法规。与此同时，国务院及国家教育行政部门发布或批准了一系列的教育行政法规和法规性文件;各级地方人民政府也制定了符合当地教育发展需要的地方性教育规章。初步形成了以《中华人民共和国教育法》为核心的教育法律法规体系框架。

尽管我国教育的法律制度建设取得了可喜的成绩，为我国教育的健康发展提供了有力的支持和保障，但不可否认仍然存在很多方面的缺失，特别是在构建终身教育体系和建设学习型社会的今天，我国教育法律制度建设的缺失和滞后问题表现得更加突出。

(一)教育法律制度体系不健全

尽管我国现行教育法律制度建设实现了从无到有，再到依法治教的层面，但还没有形成上下有序、内容全面、形式完整统一的法律制度体系。首先，从教育法律制度的横向结构来看，我国的教育法律制度还没有实现全方位的覆盖，一些急需的教育法律法规，特别是适应终身教育体系构建的法律制度没有出台，教育实践中无法可依的现象时有发生，从而影响整个教育领域依法治教的进程。其次，从教育法律制度的纵向结构来看，教育法律、教育行政法规、地方教育法规、部门和地方教育规章构成的教育法律制度体系还没有形成，在一定程度上也影响了已出台的教育法律制度的效力。第三，教育法律制度的可操作性不强。教育法律制度是教育行为的规范准则。从法律层面上来说，高层次的法律制度以原则性为主，而低层次的法规性文件则以操作性为主，通过两个方面的结合，解决法律执行过程中可能遇到的所有问题。但我国教育现有的法律制度体系中，高层次的法律制度较多，而具有操作性的法规性文件较少，相当一部分法律制度还没有配套的执行性法规文件配套，也还有相当一部分是“暂行”、“试行”的条规，这样就降低了教育法的效力和执行力。

(二)教育法律制度体系建设滞后于社会的发展

构建终身教育体系、建设学习型社会是我国当前教育改革发展的主题和核心。但目前，一方面我国还没有一部在全国范围内实施的终身教育法，最早的地方性终身教育法规是2005年9月28日起施行的《福建省终身教育条例》。另一方面，已有的一些教育法律制度不适应终身教育发展的需要。具体表现在:一是我国已有的教育法律对终身教育的表述零散、抽象，没有立法的系统性和实施的可行性。如《教育法》规定:“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，促进各级各类教育协调发展，建立和完善终身教育体系;”“国家鼓励学校及其他教育机构、社会组织采取措施，为公民接受终身教育创造条件。”这些条款虽然对终身教育发展起到了引导作用，但很难起到实质作用。二是终身教育的投入制度缺失。终身教育涉及正规教育与非正规教育，而目前的教育投入主要是正规教育，非正规教育投入几乎没有制度保障，这已成为影响我国终身教育发展的一大障碍。三是终身教育的学校制度缺失。终身教育的学校制度缺失是指目前的学校教育不适应建立终身教育体系的需要，缺乏为终身教育服务的制度安排。终身教育的影响主要体现在正规学校之外，而对学校教育本身触动较小。四是终身教育的配套制度缺失。主要是指与终身教育相适应的配套制度不健全，缺乏把终身教育系统内部之间、终身教育内部系统与社会政治、经济、文化等外部系统之间有机结合的配套制度，造成终身教育系统内部之间、内部系统与外部系统之间处于隔离状态。

二、国外终身教育法律制度建设的经验

自从1976年美国国会通过了《终身学习法》，一些国家与地区都通过这种形式来确立终身教育的范畴、内容及其在国民生活中的重要地位，同时也通过这种形式来保障公民受教育的权利，规范终身教育的健康发展。加强终身教育的法律制度建设，通过法律制度规范终身教育的发展，正逐步成为当今世界一些国家与地区在推进终身教育的趋势。正因为如此，我们有必要对国外终身教育法律制度建设进行系统的总结，为我国终身教育的发展提供借鉴。

(一)终身教育法治化是必然趋势

当前，终身教育已经成为发达国家教育法规建设的指导性原则和重要组成部分。通过加强法律制度建设，终身教育纳入这些国家经济、社会和教育的整体规划之中，明确了政府在推动终身教育发展中的权利和义务;逐步建立起了开放性、多样化的、正规教育与非正规教育相沟通的教育体系;明确了终身教育的目的、基本原则、范围、机构、途径、方法和管理体制;规定了各级政府、部门和个人在终身学习过程中的权利、义务和责任;把终身教育纳入法制化的轨道。如《2000目标:教育美国法》，提出了全国教育改革的八项目标，其中第三项目标是“规定联邦、州和地方在教育改革和终身学习中适当而明确的地位和责任”。为加强对终身教育的管理，使其走向规范化。许多国家政府都按照相关法律规定，成立了相应的终身教育机构，如美国成立了“终身学习者联盟委员会”，其职责是确定终身学习的相关课题，制定政策和计划。美国教育部成立了“国家中学后教育、图书馆与终生教育研究院”，专门就终身教育的相关议题进行研究。总之，在这些国家的终身教育已不再是公民闲暇时的文化活动，而是充分开发人力资源、促进社会和个人全面发展的重要手段。

(二)法律制度建设系统全面

美国作为世界上第一个为终身教育立法的国家，其法律制度建设的起点很高。始于1976年的《终身学习法》就以“致力于通过长期性的培训，以使公民能不断地掌握与更新有关职业的知识和就业的技能，并使他们能够适应或引领社会、经济、政治及文化的不断发展，而最终达到促进美国科技的高速发展与国力不断提高的目的”，并对终身学习的产生和特点、终身学习的范围、终身学习的活动，推行终身教育的意义和具体目标，联邦教育部在促进终身教育方面的任务、角色和权责都进行了规范和要求。此外，美国的终身教育制度也非常全面:一是明确规定了地方政府在推进终身教育中的地位和责任。二是成立了“终身学习者联盟委员会”，确定终身学习的相关课题并制定相关政策和计划。三是大力发展社区学院。在1200所社区学院的基础上成立了国家职业教育研究中心。此外，他们采取了一系列变革措施，把中学教育与社区教育结合起来以缩短毕业后的适应过程。四是建立了依托开放大学的学分银行制度。

在1990年和1999年，日本分别制定出台了《终身学习振兴法》和《终身学习完善法》，明确了以“满足国民对于终身学习机会的需求”的立法宗旨。并从确立终身教育在国民教育体系中的中心地位，全面规定和确立文部省与通产省在终身教育推进过程中的主导地位与领导体制，规定对企业实行优惠待遇和资金保证等政策，体现了日本政府意图通过终身教育推动国民经济发展的立场。此外，日本的终身教育制度建设也特色鲜明:一是行政促成。主要在法制化的基础上，尽可能减少国家行政权力对社会教育活动的干预与介入。二是新设终身学习局，作为日本终身学习的最高领导机构。三是通过各类大学培训终身教育专职人员，并形成了一个从本科到博士研究生的终身教育研究人员培养网。这些制度的建立给予地区发展社会教育的自主权，有利于各地区因地制宜，理顺了社会教育与终身教育的关系，确立了终身教育的主导地位，保证了终身教育事业教师队伍的稳定。

韩国也于1998年制定了《终身教育法》，并以满足国民对于终身学习的需求，致力于营造保障国民受教育权和学习权的社会氛围为目标，建立一个开放型的终身学习社会。该法强调了政府的积极推动与立法保障，确保弱势族群终身学习的机会，加强了正规教育与非正规教育之间的整合。

总结和分析这些国家关于终身教育的法律制度建设，有一个共同的特点就是终身教育法律制度比较系统全面。都希望通过法律制度的建设，促进终身教育在全国范围内的发展，并从多个层次规范了实施与推广终身教育的各种措施，这就拓展了政府在教育规划、评估和整合中的作用，极大地推动了各国科技与经济的发展。

(三)法律制度建设注重操作性

美国《终身学习法》不仅对终身学习的产生和特点及其在美国推行终身教育的意义和具体目标进行了详细的阐述，而且对终身学习的范围进行了明确地界定，明确了哪些活动属于终身学习的范畴，此外还详细规定了联邦教育部在促进终身教育方面的任务、角色和权责。这样既对政府自由裁量权进行了限制，又让各州在共同上位法律基础上依据各自的实际制订法律制度提供了依据，避免了地方主义和各自为政的弊端。美国在终身教育行政政策的制定上具有其鲜明的特色。地方政府在推进终身教育中地位和责任的明确规定和相关专门机构的成立保证了终身教育工作在美国的全面推展，社区学院的发展能够直接为当地的社会经济发展服务，学分银行制度推进了不同类型学习成果的互认与衔接。美国的终身教育行政政策大力保障并推动了美国终身教育事业的发展，使美国终身教育的发展走在了世界的前列。

韩国的《终身教育法》分为五个章节，即总则、国家及地方自治团体的任务、终身教育设施和补充等规则，其次还另外增加了一个附则。该法以将近一半的法律条文详细规定了韩国终身教育的管理机构和支援组织，从法律适用的层面看，其规定具体合理，具有一定的操作性。如十分具体地指出终身教育在本法中的涵义，同时具体描述了立法目的，实施终身教育的四项原则、具体列出国家及地方自治团体的推进任务、机构设立，经费和资助的原则、中央和地方在发展终身教育过程中的关系、银行学分制的具体规定和实行乃至违反本法律的相关处罚。

(四)法律制度建设强调配套性

韩国1999年8月正式颁布《终身教育法》。2008年2月，鉴于社会的发展与人们对于终身学习需求的转变，又颁布了《终身教育法实施细则》，《终身教育法实施细则》是对《终身教育法》的进一步补充与完善。细则弥补了1999年《终身教育法》中终身教育概念界定不清的不足，明确指出终身教育是指除学校教育之外的学历补充教育、成人教育、职业教育、文化艺术教育以及市民教育等，明确了终身教育需要突破的重点与难点。该细则还规定需建立终身教育振兴计划，通过中央和地方两级制订相应的振兴终身教育的基本计划及各年度计划;在支持体系上则采用三级推动体制，共同推进终身教育振兴计划的实施与贯彻。该细则还明确规定了终身教育专职人员的培养与培训机制，规定了终身教育专职工作的人员的培养方式、培养机构、配置对象、配置标准、任职条件以及职务范围与职务等级等具体内容。

为保障立法目的与理念的贯彻与实施，韩国制订了一系列相应的制度与措施，确保《终身教育法》在实践层面得到贯彻落实。如该法明文引入了“学习休假制度”和“学习费用援助制度”的法律条款。对于经济生活困难的公民，则可以通过政府或企业的资助，获得参加终身教育的经费。韩国还在世界范围内率先制定了学分与学历互换及认证制度，突破了学历教育与非学历教育之间的壁垒，并最终使校外终身学习者的学习成果获得国家认可，有利于终身教育的进一步促进与推广。

三、我国终身教育法律制度建设的基本策略

(一)注重非正式制度建设在终身教育法律制度建设中的作用

完整的终身教育法律制度体系不仅包括正式制度，而且也包括非正式制度。正式制度包括有关终身教育的法律、法规和制度，以及由这些规则构成的基本结构。非正式制度主要指社会形成的与终身教育有关的传统、习俗、观念、思想意识形态等。非正式制度中包含了一定的终身教育社会价值取向和行为评价准则。非正式制度主要来源于传统文化，其安排是通过伦理道德的软约束，激发人们内心理念来接受终身教育理念的行为，从而达到促进和普及终身教育的最终目标。非正式制度是对正式制度的扩展、丰富和修改，是社会所认可的行为规则和自我实施的行为标准。作为正式制度的补充，非正式制度对终身教育的影响可以从两个角度去观察:一是以习俗、道德伦理为主体的社会精神对人们价值取向的影响;二是以习惯、知识等形式累积下来的非正式制度对人们行为的制约和影响。非正式的制度主要通过政府的宣传推动和社会舆论影响来进行。党十七大报告明确提出了构建终身教育体系，建设学习型社会的奋斗目标，并要求全党同志全面把握科学发展观的科学内涵和精神实质，着力转变不适应不符合科学发展观的思想观念，增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性。这充分说明我党非常重视社会成员意识形态和思想观念等非正式制度的建设。

由于终身教育法律制度体系是由正式制度和非正式制度以及二者的实施机制共同组成的，所以终身教育法律制度建设不能忽视其中的任何一项内容。解放思想、深入学习实践科学发展观，虽然有利于促进我们在构建终身教育体系、建设学习型社会进程中思维方式、意识形态等非正式制度的创新，但这种创新过程毕竟是长期缓慢的自发演进过程，需要政府利用其独特的、举足轻重乃至决定性的优势干预和推动整个制度创新进程。因此，政府要加大对终身教育理念的宣传。首先从宣传教育入手，将终身教育的理念与我国尊师重教传统文化结合起来，通过教育影响每一个社会成员，使终身教育理念成为一种社会共识的行为准则。要针对不同社会阶层和不同场所采用恰如其分的宣传口号和资料，做到润物无声，潜移默化。要使宣传寓教于乐，把终身教育理念与健康教育、生活常识教育和爱国教育结合起来。同时，政府作为国家的执行机构，在构建终身教育体系方面要起到表率作用，积极开展创建学习型组织的建设活动，为构建终身教育体系营造良好的社会环境和舆论氛围。

(二)修订和完善终身教育法律制度体系的建设

教育法律制度建设应该维护每一个国民在一生中不断学习的基本权利。审视已有的教育制度，在我国现行的有关教育的法律制度中，都或多或少地涉及到了终身教育问题，没有明确提出或没有单列终身教育问题。目前，我国教育体系划分为基础教育、职业教育、成人教育和高等教育四大块，这种划分割裂了教育体系的内在联系，相互之间又交叉重叠，已经不适应终身教育和学习型社会的教育理念。有必要在国家教育立法的整体规划框架内，制定《终身教育法》。逐步形成以《宪法》所确立的基本原则为基础、以《教育法》为核心、以《终身教育法》为母法、以终身教育行政法规为骨干、以终身教育部门规章和地方性法规、地方政府规章为主体的，形式较为一致、内容较为和谐、结构较为合理的有中国特色的终身教育法规体系，从根本上改变终身教育工作领域无法可依或有法难依的局面，形成终身教育管理的法治模式，推动终身教育事业的稳定、健康和全面发展。

诚然终身教育立法不是一个简单的事情，一部广泛适用的《终身教育法》，涉及到国家政治、社会、经济、文化等一系列的问题，要一蹴而就是不现实的。可以根据中东西部经济发展的不同条件，尝试建立地方性终身教育法规。可率先在各方面条件具备的地区尝试建立适合当地发展的地方性终身教育法规，以规范和促进当地终身教育的完善和发展。这样既有利于促进条件具备的地区加快发展终身教育体系，也有利于为其他地区及国家制定终身教育法律法规提供经验和借鉴。

终身教育体系的构建必须与国家的发展目标、政策法规相适应。国家应从战略发展的高度来规范、约束和指导终身教育的开展。制定一部具有统筹和指导作用的广泛适用的终身教育法是达成这一目标的战略举措。

(三)加强终身教育法律制度配套体系的建设

就目前的教育立法状况而言，法律制度不配套是又一个客观实在的问题。不管国家层面还是各级政府制定的关于终身教育的法律、法规、条例或办法，在已有的这些法律法规中，有些条文虽然涉及终身教育的内容，但大多只是原则性的抽象规定，有的仅仅涉及成人教育或职业教育等。近几年来随着经济的发展，为适应社会变化的需求，国家和不少地方政府都出台了不少有关终身教育方面的政策法规或单项性质的条例、规定、通知等。但是这些规定或通知往往不具备法律效力，执行起来困难重重。即使是宏观的终身教育法律制度建设已经完成，但如果没有相应的政府层面的操作性的制度，法律也不可能得到充分的落实。同时，我国地域经济发展水平存在较大的差异，地域文化也不尽相同，标准统一的法律制度，同样需要根据各地的实际，制定有针对性的办法或条例。因此，在修订和完善终身教育法律制度建设的基础上，加强相关的配套执行制度和办法是有效推进终身教育健康发展的有效措施。

［1］吴遵民.现代国际终身教育论［M］.上海:上海教育出版社，1999.

［2］吴雪萍，赵传贤.美国终身学习的发展动力和策略［J］.比较教育研究，2002，(4).

［3］吴遵民，黄欣，刘雪莲.建立和完善终身教育体系的法律制度研究［J］.继续教育研究，2006，(6).

［4］刘晓强，李斌.世界实践中的终身学习理解和实施策略比较——兼谈欧盟、日本和美国终身学习实施的特点［J］.职业技术教育(教科版)，2005，(28).

Strengthen the Legal System Construction and Promote the Lifelong Education Development

WU Xiao－bo

The lifelong education system building is inseparable from the protection of the legal system.However，the lifelong education in China＇s legal system construction delays and contradictions between the reality of constructing lifelong education system needs become more and more prominent;Therefore，we need to learn lifelong educational legal system construction in foreign countries on the basis of experience，by focusing on the informal system of lifelong education in the construction of the legal system;Revise and perfect the construction of legal system of lifelong education system and strengthening the legal system construction of supporting system of lifelong education initiatives such as，Strengthening the construction of legal system，Promoting the development of lifelong education.

legal system;construction;lifelong education

G72

A

1009－5152(2012)01－0022－05

2012－01－10

湖南省2010年省级科技计划项目“构建湖南省终身教育体系的战略研究”(2010ZK2010)。

吴晓波(1965－ )，男，湖南广播电视大学终身教育研究所副所长，教授。