低碳经济法制保障体系的建立与相关法制完善

何 鹰

(南京大学 法学院，江苏 南京 210093)

低碳经济法制保障体系的建立与相关法制完善

何 鹰

(南京大学 法学院，江苏 南京 210093)

政策与法制在低碳经济发展中起着重要的支持作用，尤其是强制性力量在发展初期将起主要的推动作用。目前，我国低碳经济相关法制存在强制性保障举措不足，政策甚至尚未上升到政策层面的建议居多;有关立法在体系上不完善，缺乏配套实施细则、某些规定缺乏足够的操作性及利用中小企业力量发展低碳经济的法制保障缺失等问题。我国应紧密结合国情，建立低碳经济法制保障体系，建立与完善能源立法、碳交易法律制度、碳税制度、碳金融法律制度、合同能源管理法律制度、标准化法律制度等相关法律制度，切实保障、促进低碳经济发展。

低碳经济 法制体系 法制保障

低碳经济是以低能耗、低污染、低排放为基础的经济模式，是未来国际经济发展的新趋势。其核心是技术创新和制度创新。发展低碳经济既是履行我国减排国际承诺的要求，也是我国实施可持续发展战略的必然选择，更是建设和谐社会的基石。可以说，可持续发展是基本国策，低碳是实现可持续发展的重要途径和具体目标，节能减排是发展、实现低碳经济的核心与重要措施，能源立法等则是实践并保证低碳目标和节能减排措施的手段与法制保障。

一、低碳经济与法制的关系

(一)低碳经济发展中，政策与法制起着重要的支持作用

综观目前低碳经济发展较好的国家在由“高碳经济”向“低碳经济”转型的历史过程中所颁布的规范性文件，可以清晰地发现政策与法制所起的支撑作用。英国政府2003年在其《能源白皮书:我们的能源未来—建设低碳经济》中首次提出“低碳经济”，把发展低碳经济置于国家战略的高度。2008年颁布实施的《气候变化法案》使英国成为世界上第一个为减少温室气体排放、适应气候变化而建立具有法律约束性长期框架的国家。美国参议院于2007年7月提出《低碳经济法案》①该法实质内容是关于2050年前美国碳减排法，是美国履行《气候框架公约》的国内立法，其实际实施期是《京都议定书》失效后的2012年之后，其核心是宏观与微观结合的减排法。，奥巴马政府的新政也旨在开发新能源、提高能源技术、发展低碳经济。德国政府提出实施气候保护的高技术战略，先后出台了5期能源研究计划，为“高技术战略”提供巨额资金支持。澳大利亚政府于2008年7月发布的《减少碳排放计划》政策绿皮书，具体设定了碳排放企业的排放上限并实施碳排放交易制度。日本2008年6月提出的防止全球气候变暖的对策即“福田蓝图”是日本低碳战略形成的正式标志。作为低碳经济发展尚处于初期的我国，也应高度重视政策与法制重要的支持作用。

(二)低碳经济发展初期，尤其是强制性力量将起主要的推动作用

低碳经济的实施意味着一定程度上人类现有生产、生存方式的强制性改变。这种改变将会引起人类现有经济增长、现有能源支配、现代财富分配等方面的深刻变革，它要求当代人以牺牲现有的经济利益来谋求、规划人类的长远利益，而这单靠公民个人自觉意识的醒悟，单靠道德、良心等软约束力将很难奏效，甚至政府出台一些规划、政策进行引导也是不够的。在低碳经济发展的初始阶段，强制性力量将起着主要的推动作用，而这种强制性正来源于法制的强制力，必须通过各种法律法规才能得以确立。因此，发展低碳经济，制度创新是关键保障因素，法制上的支持尤为重要。

(三)低碳经济发展中，法制始终起着重要的保障作用

在应对气候变化的大环境下，建设低碳社会和低碳城市已成为探讨热点与发展趋势。著名学者林辉认为，建设低碳社会和低碳城市，正是对坚持科学发展观、构建和谐社会的最具体和有力的实践，并且具有全民的参与性、持续性，能够做到共建共享。正如联合国环境规划署驻华代表处首任主任夏堃堡先生所称“低碳经济是实现城市可持续发展的必由之路”，建设低碳社会和低碳城市必须发展低碳经济。但低碳城市的建设并非一蹴而就，发展低碳经济同样也是一个动态的长期的工程，即使在企业的环境社会责任得以增强，公民个人的消费行为得以规范，低碳也已成为一种习惯成为一种意识之时，法制的保障作用仍不可或缺。

二、我国低碳经济法制保障现状及存在的问题

(一)规范现状

目前我国在有关低碳经济的开发利用领域已经制定了《清洁生产促进法》、《节约能源法》、《煤炭法》、《电力法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》等法律，其中，《可再生能源法》、《清洁生产促进法》与《循环经济促进法》的出台与实施对于从节能减排、提高资源能源利用效率、大力发展新能源和可再生能源方面来支持低碳经济的发展具有突出的作用。另外，我国还积极制定并实施了一系列减缓气候变化的规划与政策:《节能减排全民行动实施方案》、《节能中长期规划》、《可再生能源中长期发展规划》、《新能源与可再生能源产业发展“十五”规划》、《节能减排综合性工作方案》、《2000年－2015年新能源与可再生能源产业发展规划要点》、《能源发展“十一五”规划》以及《中国应对气候变化的政策行动》等。但总的来说，由于低碳经济的专业性要求有更为完善的法律体系，目前国内有关低碳经济的政策、法律体系还存有一定空白，尚需进一步完善。

(二)存在的问题

第一，强制性法制保障举措不足，政策甚至尚未上升到政策层面的建议居多。目前，我国关于低碳经济的规制大多采用政策的形式，甚至尚未上升到政策，其效力比较低，难以达到理想的效果。只有采取框架立法的形式将有关低碳经济的相关制度予以原则性、纲领性的规范，为各种政策的制定和实施提供法律依据，并辅以配套的法规政策，将低碳减排的国家意志转化为法律意志，使低碳减排理念成为生产和消费行为的准绳，方能实现低碳经济的有序发展。①程尔宁等:《法制为“低碳城市”建设保驾护航》，见《中国国际经济法学会2010年年会论文集》，第1373、1374页。况且，政策通常具有地方性，对涉及长期、基本目标的将其上升为法律，也可寻找稳定性。

第二，在促进低碳经济发展的政策法律体系方面仍处于薄弱状态，有关立法在体系上并不完善，而且缺乏配套实施细则。就立法体系来说，石油、天然气、原子能等主要领域的能源单行法律仍然缺位，同时也缺少能源公用事业法，这将导致能源与环境相协调的作用领域不够全面。就配套实施细则来说，伴随着2006年《可再生能源法》的生效，本应与该部法律同时配套的多部实施细则尚未及时出台。我国计划出台《水电适用可再生能源法的规定》、《可再生能源资源调查和技术规范》、《可再生能源发展的总体目标》等12个可再生能源配套法规，直到目前尚未全部完成，致使其可操作性大受影响。由此，我国应完善促进低碳经济发展的相关政策法律体系，为低碳经济的发展提供制度上的保障。②刘玉彬:《我国低碳经济的法制保障问题研究》，见《中国环境管理》第4辑，第1－2页，2010年12月。

第三，现有的立法规定不够详细，有的法律条款表述不够严谨或者过于原则和抽象，缺乏足够的操作性，直接导致出现有法可依的同时却又无法可施的局面。为保障法律的可操作性，需要法律条文明确具体，配套法规衔接紧密，颁布及时，并考虑在法律中规定具体的量化指标③日本新能源方面的立法实践证明，在法律中规定量化指标与保障法律的稳定性并无矛盾，且较好地保证了法律制度的贯彻执行。或者通过在立法中采纳(或引用)技术标准要求，以此保证法律目标的具体化。

第四，利用中小企业力量发展低碳经济法制保障的缺失。我国对民间组织和社会力量缺少足够的重视，不注重利用中小企业的力量来发展低碳经济。而全社会低碳经济的发展仅靠大企业，忽视中小企业的力量是不对的。日本2010年5月28日《低碳投资促进法》值得借鉴。该法是日本建设低碳社会的重要法律支持及建设低碳社会的最新立法，它规定了对从事适合能源环境的制品开发与制造的特定事业者提供筹资支持，需求开拓支援法人承保租赁合同等措施。但该法适用范围不广，只对适合能源环境制品事业作了相关规定，因此只能是一部过渡性法案。在同次国会上还提交了《低碳社会形成推进基本法案》，该法案的内容更加全面，将是日本建设低碳社会的一部基本法。①庄玉友:《日本＜低碳投资促进法＞述评》，见《中国国际经济法学会2010年年会论文集》第1361、1364、1365页。我国应结合国情，借鉴日本经验，通过立法帮助、促进、保障中小企业在低碳领域有所作为。

三、低碳经济法制保障体系的建立与相关主要法律制度的完善

我国加强低碳经济的法治建设，特别需要紧密结合我国的国情，建立低碳经济法制保障体系，完善相关法律制度。

(一)确立低碳经济发展法律体系原则，建立低碳经济法制保障体系

关于发展低碳经济的法制保障体系问题，苏永钦教授有关民法典“系统论的解释与响应”的说明值得学习，②苏永钦:《现代民法典的体系定位与建构规则——为中国大陆的民法典工程进一言》，载《交大法学》第一卷(2010)。其对思考发展低碳经济的法制保障体系问题有如下启示:第一，现阶段，对有关低碳经济发展的法制保障问题应建立学习机制。一般地说，法律的体系化只代表一种形式的、规范的、由上而下的思维，而对于处于转型期的社会，另一种实质的、经验的、由下而上的思维同样有其价值。用卢曼的法规范引导预期的分析来说就是，预期的实现和反挫同样需要学习，因此法律也需要内建一些学习的机制，唯有如此，对应于变动中的社会，法律才能在稳定中求进步，有所变也有所不变。第二，现阶段，对于发展低碳经济的法制保障体系并无制定一个统领相关法制的基本法的必要，而是应针对目前来自低碳经济发展的各种现实需求，建立完善相关法制。系统化不等于体系化或法典化，“伴随着中国转型期社会复杂性增大，法律架构已从概念法学式的金字塔模式，转为网络状结构，诸法律之间形成结构性耦合关系，法律进入了‘无疆界时代’”;“法律系统论所说的系统，并不是传统法学意义上所理解的体系，而是一组要素和一组存在于要素之间的关系，要素之间的关系群展示了系统的结构”;“法律的系统进路一方面以适用一般法律规范解决具体纠纷为基本目标，具备一定规范性结构;另一方面，针对来自外部社会的各种要求，法律系统在保持自律性的同时，通过选择、取舍的方式做出灵活应对”。③顾祝轩《探寻转型期社会学习型民法》，见“新世纪民法典的新元素”两岸学术研讨会论文合订本《民法典与部门民法的发展走向》，第295－313页，2010年7月13－14日。第三，关于低碳经济发展法制保障的系统化，以协调代替统一也许更适当。系统理论的法律论述从法的可变易性和引导行为预期的功能展开，用于转型期更要凸显其认知性预期的功能。

(二)能源立法

《中华人民共和国能源法》目前尚处“征求意见稿”阶段，但作为调整我国能源开发利用和管理活动诸多法律关系的“龙头法”和“小宪法”，《能源法》的正式出台势在必行。据研究，我国能源法律体系的基本框架设想是:在宪法的统率下，以综合性的能源基础性法律《能源法》为统领，以煤炭法、电力法、石油天然气法、原子能法、节约能源法、可再生能源法、能源公用事业法七个能源单行法律为主干，以国务院和地方制定的行政法规和能源行政规章相配套，结构严谨、内容和谐、形式统一的，能够保障国家能源安全和可持续发展的，有中国特色的能源法律体系。这个法律体系框架有三个层面:第一个层面是《能源法》作为顶梁，起到统领作用;第二个层面是以七个能源单行法律为支柱;第三个层面是能源配套法规，再加上众多规章和规范性文件作支撑，可以形象地描述为“一梁七柱众支撑，三层架构快搭建”。对此，我国应争取用5－10年的时间，“抓重点、修现行、快配套”，把能源法律体系健全和完善起来。所谓“抓重点”，就是要尽快出台符合国情、经得起实践检验、适用管用的《能源法》，要加快研究制定《石油天然气法》、《原子能法》，要适时启动《能源公用事业法》的研究工作。所谓“修现行”，就是抓紧修订《电力法》、《煤炭法》等，争取尽快出台。所谓“快配套”，就是要抓紧制定和修订一批配套的行政法规和地方法规。④肖国兴、叶荣泗主编:《中国能源法研究报告》，第35、36页，法律出版社2009年版。

(三)碳交易法律制度

我国自2008年起，上海、北京、天津、武汉、杭州、昆明等交易所相继建立，但这些交易所中没有一个是能发挥广义配额交易市场功能的真正意义上的“碳交易平台”。其主营业务只能是进行节能减排技术转让和国内排污权交易，尚不能进行配额交易中的清洁发展机制CERs转让。而欧美碳排放交易市场的成功经验说明，一个成熟的碳交易体系的建立取决于四个方面:完善的碳交易场内平台、特色的减排标准、健全的碳金融体系和国家政策法规的配套支持。⑤曾琪:《低碳中国》，第142－145页，法律出版社2010年版。作为发展中国家，我国并非《京都议定书》附件1所列缔约方，目前仅清洁发展机制适用于我国的碳交易机制。我国是世界上第一个制定以推行清洁生产为目的的《清洁生产促进法》的国家，2007年和2009年还对《节约能源法》和《可再生能源法》进行了修订，但这些法律法规都无法起到规范碳交易市场的作用。依据法律渊源的层次结构，我国目前尚无真正意义上规范我国碳交易市场的，有关清洁发展机制的法律、行政法规、司法解释、地方性法规、地方政府规章，只有部门规章、部门规范性文件、地方规范性文件。其中，真正意义上规范我国清洁发展机制的主要是:①两个部门规章，即《清洁发展机制项目运行管理办法》(2005年10月12日发布实施)和《中国清洁发展机制基金管理办法》(2010年9月14日发布实施);②一个部门规范性文件①此外，部门规范性文件还包括:“国家发展改革委关于同意XX项目作为清洁发展机制项目的批复”(主要是这类);《科技部国际合作司关于征集中意清洁发展机制(CDM)合作项目的通知》(2006年5月23日发布实施);《科学技术部关于请推荐清洁发展机制候选项目的通知》(2005年3月23日发布实施)等。，即《财政部、国家税务总局关于中国清洁发展机制基金及清洁发展机制项目实施企业有关企业所得税政策问题的通知》(2009年3月23日发布、2007年1月1日实施)。作为一种新型交易形式，目前对碳交易及其法律规制的研究并不深入。根据实践，为促进我国碳交易的发展，对我国现行碳交易法规政策的完善应当包括但不限于:

第一，就规制对象而言，我国目前有关碳交易法律规制仅仅针对配额交易之清洁发展机制，对自愿交易未有涉及。但据悉，《中国温室气体自愿减排交易活动管理办法(暂行)》已经过反复修改，目前基本成熟，将“争取尽快出台”以规范自愿减排碳交易活动，同时建立中国自愿减排交易注册登记系统。尽管根据《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》所确定的“共同但有区别的责任”，作为发展中国家我国并没有强制减排数量义务，但作为负责任的大国，我国一直信守承诺，2009年9月在联合国气候变化峰会上更是郑重承诺将进一步加强节能、提高效能，大力发展可再生能源和核能，增加森林碳汇，积极发展低碳经济和循环经济。因此，我国重视自愿交易，并欲以立法的方式予以促进、激励。但对于交易市场制度不规范，减排量核证机构没有资质认定;信息披露平台尚未建立;各交易所委托不同核证机构，采用不同的核证标准等问题尚需进一步解决。

第二，就规范形式而言，以仅有的清洁发展机制法律规制来说，我国目前对清洁发展机制的规制大部分还是以政策为主，缺乏稳定性。碳交易是一种新型的交易形式，例如清洁发展机制项目实质上就是融国际投资、国际技术转让于一体的新型的国际商事交易。对涉及公共利益、权利义务需要由强制性力量予以保障的方面通过立法予以确定，将长期的、基本的目标或举措由政策上升为法律寻找稳定性，给包括清洁发展机制在内的碳交易市场一个稳定的法制环境，对更好地推进我国碳交易市场的发展是非常关键的。由此，我国应制定《碳排放交易法》，确定碳排放交易法律规制基本框架，在法律层面保证碳交易市场体系的健康成长和运行。

此外，相关立法如《能源法》、《大气污染防治法》等的建立与完善也对促进碳交易的发展起着重要作用。而且，除法律外，政策在碳交易发展中也起着重要的支持作用。为促进碳交易的发展，相关政策也应予以完善，配合法制进一步发挥重要的支持作用。

(四)碳税制度

碳税是指针对二氧化碳排放所征收的税，它以环境保护为目的，希望通过削减二氧化碳排放来减缓全球变暖。碳税通过对燃煤和石油下游的汽油、航空燃油、天然气等化石燃料产品，按其碳含量的比例征税来实现减少化石燃料消耗和二氧化碳排放。2009年美国众议院通过了《美国清洁能源与安全法案》，该法案有一项重要内容就是制定了边境调节税，也称“碳关税”制度。目前在我国出口产品中高碳行业产品占有较大比重，如果边境调节税或碳关税开始实施，我国出口产品的价格优势将会被大大削弱，有可能导致我国产品市场份额的减少。如果我国国内征碳税，按照WTO的规则，美国就不能再以碳关税的理由对我们征收，这样税收就能保留在国内，可以用来减免其他有关税收，或者对低碳技术进行投资，调整我国以重工业为主的不平衡的经济结构，这样国家就可以从收入分配制度上减少对经济的影响。由此，构建我国碳税制度十分必要。

(五)碳金融法律制度

目前，尽管有国家政策的大力扶持，但节能环保业面临的投融资困境已经成了行业发展的最大障碍。面对低碳经济时代的要求，必须尽快构建与低碳经济发展相适应的碳金融制度，打造碳金融体系。第一，商业银行应把节能减排项目作为贷款重点，并大力推进贷款管理机制创新;第二，扩大直接融资，为低碳经济发展提供资本支持;第三，应抓紧构建和完善我国的碳交易市场，形成多层次的碳交易市场体系;第四，应加强对碳金融的研究。①苑德军:《建立适应低碳经济发展的碳金融制度》，载《金融时报》，2009－09－14。值得一提的是，目前一直秉持“绿色金融”理念的兴业银行是国内唯一一家，也是全亚洲唯一一家日本以外的“赤道银行”(equator banks)。兴业银行运用在融资模式、客户营销和风险管理方面积累的初步经验，将节能减排贷款与“碳金融”相结合，创新推出以清洁发展机制(CDM)项目下的碳核定减排收入(CERs)作为贷款还款来源之一的节能减排融资模式——“碳金融”模式，为寻求融资支持的节能减排企业提供了新选择。此外，一些政府性金融机构如国家开发银行也与碳金融进行了一些接触。所以，碳金融虽然出现在国内金融机构的时间不长，但其前景很好，若充分利用有关资源，其将对国内金融机构和相关企业，甚至对整个国民经济的发展都会有极重大的意义。建立健全我国碳金融相关法制是促进低碳经济发展的关键因素。

(六)合同能源管理法律制度

合同能源管理EMC②EMC－Energy Management Contracting，也称 EPC－Energy Performance Contracting.是一种新型的市场化节能机制，即节能服务公司(ESCo或EMCo)与用户签订能源管理合同，为用户提供节能诊断、融资、改造等服务，并通过分享节能效益方式，回收投资并获得合理利润，其实质就是以减少的能源费用来支付节能项目全部成本的节能业务机制。我国真正意义上的合同能源管理始于1997年“世行/全球环境基金中国节能促进项目”，该项目一期的成功和近十来年的EMC行业发展的后继乏力说明我国推行EMC节能新模式是可行的但还存在众多障碍，其中集中体现为国家政策扶持、融资渠道建设和企业内功修炼三个方面。而推广合同能源管理需具备节能服务产业健康发展的前提条件即政府政策的大力支持、融资环境的健全。

由此，我国应做好以下三方面工作:第一，加大有关合同能源管理的政策法规力度。虽然《十二五规划》和《十大节能重点工程》把节能作为重点关注问题，同时国务院在《节能中长期专项规划》和《国务院关于加强节能工作的决定》中也明确了“加快推行合同能源管理，推进企业节能技术改造”，可EMCo真正希望看到的财政、税收、金融等方面的政策仍难落到实处。这方面某些国家的做法值得借鉴:美国联邦政府和各州政府将对EMC和ESCo的支持上升到法规和议案层面，作为促进节能和保护环境的重要政策措施，成绩斐然;欧盟各国政府大力支持ESCo并提供激励机制及相应法律保障;日本政府的法律和政令规定各政府机构、高耗能单位和大中型企业必须在一定的时间内降低能耗。因此，我国政策法规应加强力度，例如在《节约能源法》和《清洁生产促进法》修订时对企业节能生产采取强制措施，不仅保持现有的强调各部委和各级政府在节能工作中的监督管理职能，还应对节能市场的形成和规范化进行明确表述，并强调可操作性，强制、激励企业进行节能改造。第二，健全融资环境。项目融资难风险大，国家政策法规支持的缺位致使银行和非银行金融机构很难为EMCo大开方便之门。虽然2008年和2009年北京和上海分别出台了《合同能源管理操作指南》，对EMCo有了些许的安慰，但对于我国每年3000亿元到5000亿元的巨大市场需求而言，还是需要中央和地方政府从政策和法规上加大能落到实处的力度，辅之以EMC行业和各EMCo的技术、服务、企业信誉的全面提升以及银行等金融机构的创新性的大力参与。第三，对EMCo进行税收减免优惠，确定科学的节能量监测与认定标准，促进节能技术的成熟和市场结构的优化等，为我国EMC行业的健康发展创造有序的法律环境。③曾琪:《低碳中国》，第101、125、127 页，法律出版社2010 年版。

(七)标准化法律制度

技术标准对落实低碳经济发展相关法制、切实发展低碳经济起着重要作用。例如，美国加州2002年AB1493法案明确规定:凡在加州售车必须符合当地温室气体排放标准。发展低碳经济实施节能减排要求技术改进，自主创新，这必然要求相关的技术标准有所提高。但我国目前关于节能减排虽然做了一些发展规划和远期目标，但不仅如何落实尚需细化，配套的法律制度缺失，而且相关的技术标准体系也未能跟上。因此，鉴于技术标准对法律的支持，必须对相关技术标准(包括国家标准、行业标准、地方标准及企业标准)予以严格化、合理化，促进节能减排得以真正实现，为低碳经济的法制保障提供有力支持。

Establishment of Low-Carbon Economy Legal System and Improvement of Relevant Legal System

(By HE Ying)

Policies and law play an important supporting role in the development of low-carbon economy.Mandatory regulations particularly play a major role in the early stages of development.Nowadays，there are still many problems in China low-carbon economy legal system.We should work closely with national conditions to build the legal system of low carbon economy，to establish and improve the legal system of energy，carbon trading，carbon tax，carbon finance，EMC，standards etc，so as to protect and promote the development of low-carbon economy effectively.

Low-carbon economy;legal system;legal protection

何鹰(1974—)，女，四川邻水人，法学博士，南京大学法学院副教授。

江苏省人民政府法制办公室2010年政府法制研究重点课题“低碳经济法制保障若干问题研究”(2010jsbzf001);南京大学985三期资助项目。

2012－01－08

D922.6

A

1000－5455(2012)03－0131－05

【责任编辑:于尚艳】