可持续发展视角下政府的制度创新迫切性思考

杨 哲

(上海理工大学社会科学学院，上海 200093)

一 在当前经济社会状况下我国政府制度创新的迫切性

伴随着经济社会高速发展，人与自然资源、环境的矛盾日益尖锐。为了解决人与自然的矛盾，促进人与自然和谐统一，实现人类社会可持续发展，人类开始反思自身发展道路而提出了一种可持续发展的发展观。目前应认识到我国严峻的自然资源环境问题，生态破坏、环境污染、能源短缺的问题在我国形势严峻，这不仅影响我国的发展，也会影响到整个世界的发展;我国目前存在着自然资源分布不平衡、人均资源不够、资源开发不合理的资源问题;存在着大气污染加重、水体污染等环境问题;针对这些问题，我们看到建设资源节约型、环境友好型社会是走可持续发展道路的迫切需要。一方面，我国的经济发展保持着平稳、高速增长。另一方面也应看到，我国生产力水平不高，科学技术落后，资源投入和产出比例失衡，经济效益不高，经济增长方式不合理。自然环境恶化将威胁生态平衡，危害人们的身体健康，并且严重制约我国经济和社会的可持续发展。资源环境问题就是发展问题，直接威胁着我们子孙后代的生存。当前我国可持续发展状况不容乐观。分析中国发展现状，可以发现影响可持续发展有多方面的因素，如科技、法律、观念等，其中制度是影响可持续发展的一个极重要的因素。因此我们要重视制度的作用，不断进行制度创新，促进资源环境的永续发展。对于制度创新，政府具有主体性作用。尤其对于可持续发展来说，政府在制度创新上所发挥的效用是一般制度供给主体如微观主体企业或一些团体所不能比拟的。当前现状迫切要求政府进行制度创新以满足可持续发展的制度需求，缓解人与资源环境的矛盾，推进可持续发展。

二 政府制度创新是实现可持续发展的重要保障

1.制度是保证可持续发展得以实现的重要因素。

我国在实现经济社会可持续发展过程中遇到的突出问题是资源短缺、环境污染。这些问题之所以出现，有多方面的原因。从意识形态方面看，在经济生活中，人们对人与自然的关系缺乏全面性认识，经济发展观较片面，这是首要原因。从我国经济发展的政策实施方面看，改革开放以来，我国偏重于经济社会发展速度的提高而轻视对资源环境的保护是直接原因。从法律制度方面看，环境保护法律制度不完善以及现实中对法律实施不力是资源环境问题产生的重要原因。从技术水平方面看，我国目前还缺乏实行清洁生产及循环经济所需要的生态技术，这些都影响了资源的合理有效利用和对生态环境的保护。综合起来看，这些原因背后都是制度因素在起作用。自身发展观认识片面性的实质是人们环保意识的缺乏;政策出现偏颇的实质是政府制定政策的失误和政府官员的乱作为或不作为;法制建设的不完善本身就是制度供给不足以及不合理和实施机制的不健全;技术发展水平不高的实质是科技体制方面的不完善。由这些方面可以看出，制度对保证可持续发展的实现是一个极重要的因素。马克思的制度理论重视生产关系的反作用，马克思从生产力与生产关系的辩证关系入手来分析生产关系的反作用，并得出制度在经济发展进程中具有重要性作用。可持续发展是以经济发展为基础的。因此，用马克思的制度理论来分析当前制度与可持续发展之间的关系具有重要的理论意义和价值。马克思认为，生产关系对生产力有一定的反作用。“社会的物质生产力发展到一定阶段，便同他们一直在其活动的现存生产关系或财产关系(这只是生产关系的法律用语)发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。那时社会革命的时代就到来了。”［1］因此，在发展中应充分重视生产关系，尤其是对生产力的反作用，因为只有通过生产关系的反作用才能检验生产力决定的生产关系是否合理，只有生产关系合理了，才能促进生产力的发展，而生产力的发展正是社会变革的最终目的。在这里，可持续发展属于生产力范畴，制度属于生产关系范畴，生产关系要与生产力相适应，正如要进行一定的制度创新去支持保障可持续发展的顺利进行，以最终促进经济社会全面可持续发展。马克思的制度理论重视制度的作用，把制度作为经济增长的内生变量，认为制度在促进技术进步和经济增长的进程中具有决定性作用。由此可见，马克思的制度理论明确强调制度在经济发展中的重要作用，从一定意义上也证明了制度是保证可持续发展得以实现的重要因素。

通过上述分析可以看出，制度是保证经济社会可持续发展得以实现的重要制约因素。制度对能否实现可持续发展如此重要，那么制度的定义是什么?对这一概念，一般普遍运用新制度经济学给出的定义，新制度经济学代表人物道格拉斯·诺斯把制度定义为“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”［2］由此可见，制度的内涵较广泛，既包括经济、政治、文化等方面的制度，也包括道德、意识形态等;不仅包括规则和秩序，也包括组织本身。综合起来分析，制度实质上就是一系列规则，它有两方面内容:一是正式规则，包括法律及各种政策、规章、条例等，主要是指由国家制定的具有强制性的规则，如有利于节能环保的财税和信贷政策等;另外还包括企业和一些组织制定的为其自身发展所需要的管理规则、日常守则等。另一类是非正式规则，包括意识形态、价值理念、伦理、风俗习惯等。［3］

制度为人类的行为提供了规则。为了促进可持续发展，需要制定相应的制度，这样能够规范全社会人员的行为，可以调整规范人与自然以及人与人之间的行为关系，实现经济、社会、资源、环境的均衡与协调发展。在当前构建和谐社会的进程中，为了应对社会转型、体制转轨的复杂局面，正确处理和协调各种复杂的关系，妥善化解各种矛盾危机，更需要加强政府的制度建设与创新，充分发挥制度的作用，缓解经济社会发展与资源环境的矛盾，促进经济社会的协调全面发展。

2.可持续发展对政府制度创新的要求。

通过以上分析，我们了解了制度是促进可持续发展的一个重要因素，那么为了有效推进可持续发展，政府的制度创新必须符合可持续发展的要求。笔者认为为了符合可持续发展的制度需求，政府的制度创新可以从以下三方面来进行:第一，保证当代人生存和发展。适应可持续发展的制度创新首先需要满足当代人的生存和发展，这是政府进行制度创新首先应保证的。第二，保证后代人的永续发展。可持续发展战略的实施是造福于子孙后代的工程。基于对人类社会可持续发展的要求，适合可持续发展的制度创新不仅要保证当代人的生存和发展，而且也要保证给予后代人以充足的资源存量，以使后代人能够维持生存和生活，只有这样，人类社会才能得以永续发展。第三，要保证与提倡人与自然的协调发展。随着人类需求欲望的膨胀，人口、资源、环境之间的关系变得越来越难以协调，产生了各种各样的矛盾冲突，急需能够提供集体行动逻辑、能为社会成员提供行为预期的制度安排与制度创新。综合而言，可持续发展所要求的政府制度创新应包括两方面内容:第一，完备的正式制度与实施机制。制度包含正式制度和非正式制度。正式制度是可持续发展制度整个框架的主体，是确保可持续发展得以实现的基础性制度安排。正式制度中的法律、规则、条款具有不可违抗的服从性与强制性，通过“普适性禁令”“具有特殊目的指令”“程序性规则和元规则”，［4］规范社会成员的行为。正式制度具有惩罚与保护的特征，惩罚不力或缺乏保护的制度都会是低效的，制度的实施将难以到位。所以，相配套的实施机制是制度创新中必不可少的。只有拥有相配套的严格的实施机制，才能保证正式制度操作上的完整性、严密性以及高效率。第二，合理规范的非正式制度与共有的信念理念。非正式制度即非强制性规则，通过道德伦理的约束来激发人们的内心理念，从而实施一定的经济行为，达到一定的目标。为更好地实现经济社会可持续发展，必须建立与之相适应的非正式规则，这种非正式规则应包括:保护自然，人与自然和谐相处的理念;与可持续发展相适应的价值理念和风俗习惯等。

［1］马克思恩格斯选集:第 2卷［M］.人民出版社，1995:3.

［2］道格拉斯·诺斯.陈郁，等，译.经济史中的结构与变迁［M］.上海三联书店，1994:225－226.

［3］王军.可持续发展［M］.北京:中国发展出版社，1997:175.

［4］柯武刚，史漫飞.制度经济学［M］.北京:商务印书馆，2002:131.