公民社会发展给信访工作带来的机遇和挑战

欧阳成（广州科技职业技术学院，广东 广州 510550）

公民社会发展给信访工作带来的机遇和挑战

欧阳成
（广州科技职业技术学院，广东 广州 510550）

改革开放以来，我国公民社会发展迅速，公民精神逐渐深入，各类社会组织蓬勃发展，给信访环境的培育、信访主体的塑造、信访工作内容和形式的丰富带来了机遇。同时，多元化的利益诉求，为信访工作带来了巨大挑战，使信访工作复杂化，增加了信访工作的难度。

公民社会；信访；公民精神；利益诉求；机遇；挑战

一 引 言

所谓信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政管理机关处理的活动。信访是联结党 委、政府和群众的重要纽带。通过信访这条渠道密切联系群众，为群众排忧解难，能增强群众对党和政府的向心力，扩大和巩固党执政的群众基础，能有效化解社会矛盾，维护社会和谐稳定。当前，我国正处在大变革、大发展时期，经济体制转轨，社会结构变动，利益格局调整，思想观念变化，尤其是改革开放以来，新的社会阶层和利益团体不断涌现，社会结构和社会组织形式深刻变化，一个相对独立的公民社会悄然兴起。新的形势下，各类社会群体的不同利益诉求相互交织，人民内部矛盾多发，给社会建设和管理带来一系列新课题。也给信访工作带来了新的机遇和挑战。

二 公民社会的发展给信访工作带来的机遇

（一）公民社会理念有利于健康信访环境的培育和形成

公民社会是一个舶来词，来自于英文 civil society。上世纪90年代以来，公民社会在全球复兴，逐渐成为学术研究热点。关于其概念，学者们各取所需，界定多样。在我国学界，它通常又被称为市民社会和民间社会，主要是指以个人能够充分自治为基础，可以自主地参与依法成立的各种非政府组织，自觉自愿地追求公共利益的社会生活领域，“公民社会是国家或政府系统，以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域”[1[2。当然，公民社会不是脱离国家和市场的独立社会形态，而是和二者结合在一起的社会生活领域。

公民社会本身也是普遍性和特殊性的统一，中国和西方公民社会存在着差异，但总的说来，公民社会具有非官方性、非赢利性、相对独立性、自愿性等共同特征，因此，公民的独立主体意识，平等意识、对社会公共事务的参与意识等自然成了公民社会理念的基本构成要素和内在要求。随着这些理念的逐渐深入，人们参与社会公共事务的积极性大为提高，利益诉求的愿望更加强烈，追求平等和谐的思想日益彰显。也就是说，公民社会理念促使人们在实践中探索权利维护的形式，寻找利益诉求的必要表达途径，而信访就是其中最直接、简单而有效的形式和途径之一。

健康信访环境的培育和形成也体现在信访部门的工作环境改变方面，改革开放之初，我国传统的信访工作从指导思想到工作机构、制度，都不能满足现实需要。随着经济市场化改革的日渐深入，我国政治体制改革也如火如荼地进行着，国家职能不断调整和转变，政府权力下放，社会自主程度提高，社会主义民主观、法制观得到加强，国家治理的法制化，社会管理的自治化步伐加快，社会对国家不再是依附与被依附的关系，公民社会得到空前发展。适应新阶段新形势，各级信访部门积极调整思路，不断改革创新，推动信访工作向前发展，为维护群众合法权益、促进社会和谐稳定做出了积极贡献。

改革开放以来，信访数量上升就充分说明了公民社会对信访环境的培育和形成所带来的积极影响，激发了公民对社会公共事务的参与积极性。尤其是在广东这样的经济发达、公民社会发展程度较高的地区，信访工作无论在数量、内容及形式上，还是在信访群体的年龄结构、知识层次、社会身份等方面都出现了新变化。如深圳市民李某，以公民身份在《南方都市报》自费1万元以广告形式刊登了《致深圳市第四届人大代表和政协委员的公开信》，提出12项政策建议，被媒介成为“广告参政”现象。[2]55还有近两年广州出现的“光头哥”、“举牌哥”等。

（二）公民社会发展有利于信访主体的培养与塑造

体现公民社会发展程度的重要标志就是社会组织的兴起和发展，在我国，社会组织指政府和企业之外的民间组织，特点是不以营利为目的，主要开展公益性、互助性和自律性活动，具有民间性、独立性和组织性等特征，通常称之为民间组织。党的十六届六中全会和党的十七大对传统的提法进行改造，正式用“社会组织”代替“民间组织”，提出了社会组织这一称谓。社会组织的大体分三大类，就是在民政部门登记注册的社会团体、民办非企业单位和基金会。

改革开放以来，我国公民社会进入了一个全新的发展时期，随着社会资源占有的多元化，原有的社会政治权利关系和利益关系不断调整和重构，社会结构发生了巨大的变迁，新的逐渐成为公民社会主体的阶层和组织不断涌现和壮大。企业家、知识分子、外企员工、个体劳动者等不同利益阶层的出现，各种经济组织如国有企业、乡镇企业、三资企业、外资企业、个体企业等以及在政府行政组织之外大量非赢利团体和非政府组织的成长和壮大，构成了公民社会多元化的主体。就广东来说，截止去年底，全省社会组织蓬勃健康发展，登记注册的社会组织共有30535个，其中社会团体13637家、基金会267家、民办非企业单位16631家；基层社会组织接近总量的60%。[3]很显然，这些组织在进行利益诉求或权利维护的过程中，如果以信访的形式参与社会实践活动，就会形成新的信访主体，从而促进信访主体的多元化。

市场经济不断完善促进公民社会的发展，公民社会发展导致社会主体多元化，社会主体多元化必然带来社会交往的多样化，社会交往多样化又会带来公民价值取向的变化和发展。因为在充满机遇或各种偶然性的市场经济环境中，个人为了实现自己的特殊利益，必然要求从政治上打破传统的等级制度，被赋予人最大限度的自由权利。而如此相适应，由于在经济、政治利益及信仰、道德等方面的一致性，逐渐形成一种群体主义或者整体主义的价值取向，特别是在公益性强组织里，连接人们之间的核心纽带是公共利益，人们因具有共同公益性目标而自愿结合在一起，具有高尚理想抱负和无私的奉献精神，如各种环保组织、爱心组织等。这种公民精神的高度体现无疑会使组织成员的价值观念和社会责任感得到提升，使得他们在积极参与社会公共事务的过程中通过理性、合法的途径进行利益诉求，也就是说，公民精神对信访主体的培养与塑造起着不可忽视的作用。

（三）公民社会发展丰富了信访工作的内容与形式

改革前，公民社会发展还处于较低水平。社会组织的类别十分单调，主要是工会、妇联、工商联、科协等群众组织，加上当时政治的高度集权化和社会生活的高度政治化是我国社会生活的特点，信访的内容简单、形式单一，内容集中在个人冤案、政策落实以及历史遗留等问题上面，形式上也主要采用传统的书信，来访一般为个人访。

随着市场经济的发展，社会组织日趋丰富多样，不仅在数量和种类上激增，而且在性质上与以前的“社会团体”大不相同。最近20多年来成立的社会组织在民间性、自主性、志愿性、合法性等方面大为提高，使得信访的内容变得更加丰富。新形势下，信访内容不仅仅局限在个人利益上，更多的是集中在国家民族发展和社会公共事务的管理方面。同时，在信访形式上更是得以不断创新，以前匿名书信居多，现在署名书信居多，并且电话、邮件、网络听证等新的信访形式不断涌现，来访也由个人为主转向个人、集体、群体等方式并存。

三 公民社会发展给信访工作带来的挑战

公民社会的发展给信访工作带来机遇的同时，也不可避免的带来了巨大的挑战，使信访工作变得越加复杂，也给信访处理工作增加了难度。

（一）公民社会的发展使信访工作复杂化

在改革开放前，人们从属于大大小小的单位，是单位的附属物，人与单位是一种身份关系，单位是从属于行政机关的，个人与单位无法建立一种平等关系。随着公民社会的发展，越来越多的“社会人”产生，人与单位之间也由身份关系变更为一种契约关系，单位也不再从属于行政机关，而成为一个独立的市场主体，这样，人们思想的独立性、多变性、差异性增强了。但是，在这种过分强调以个人为中心的公民社会理念支配下，如果没有健全的法制和监督机制，利己主义、自由主义、享乐主义等就会抬头，导致人的价值观念发生扭，使人的社会活动偏离正确方向，产生新的社会矛盾。

同时，公民社会在很大程度上是以利益为导向的，由于利益的多元化，具有相同利害关系的的社会成员对共同利益问题极易产生共鸣，因此，在社会组织的产生过程中随之也出现了一些不健康的“隐身组织”，即未获民政部门注册的社会团体，如“老乡会”、“战友会”等，另外，还会出现个人为获得自己想要的利益而利用组织进行沟通、串联，甚至做一些违法乱纪的事情的现象。

“社会人”和社会组织的复杂性，必然使信访工作变得越来越复杂。透过当前许多信访事件，我们应该看到背后隐藏的问题。信访是我国具有特色的一种制度，而且在目前正成为人们解决争议的一种渠道，甚至形成一股信访潮，人们权利得不到实现时，就会上访。毋容置疑，信访是人们表达意愿和政府了解民情的一种方式，但是，在某种程度上，信访会削弱法制的权威，使公民相信权力比法律更能解决问题，这恰恰是信访工作所要避免的。

（二）公民社会发展增加了信访处理工作的难度

公民社会发展使人们的利益诉求迎来了“黄金时代”，也给信访工作带来了难题。各种不同的声音汇集，给信访部门的甄别工作增加了难度，在众多的声音中，不仅要分辨出哪些声音是合理合法的，哪些声音是缺乏理性甚至非法的，而且要关注那些难以浮出水面的“沉没的声音”，如弱势群体的心声，只有这样，才能真正畅通信访渠道，了解民情民意，化解社会矛盾，让信访的作用得到充分发挥。

在公民利益诉求增多、信访内容复杂的情况下，如何正确处理好信访所体现的各类社会矛盾越发显得重要。因为在社会转型期，利益的调整必然会触及到人们的一些切身利益，如在社会资源的分配过程中，难免出现公正和效率失衡；贡献和回报不相称等问题，导致贫富差距加大。这时候，人们往往会以直接的方式向党委和政府上访，在个人上访无果的情形下甚至出现极端事件。另外，由于群体利益的驱动形成的集体上访，如土地征用、移民搬迁等问题，如果处理不当就会引发部分群体性事件。所有这些，都给信访工作的处理带来了极大难题。

在利益关系日趋繁杂、新情况、新问题、新矛盾层出不穷的社会转型期，我国的信访工作应该通过公民社会积极的精神来引导和推动，避免公民社会消极的方面对信访工作造成干扰和破坏，勇敢应对机遇和挑战，在公民社会发展过程中推动信访工作顺利进行。

[1]俞可平.中国公民社会的制度环境[M].北京:北京大学出版社,2006.

[2]薛晓源,李惠斌.中国现实问题研究前沿报告[M].上海:华东师范大学出版社,2007.

[3]广东省民政厅.2011年民政工作总结[EB/OL].http://www.gdmz.gov.cn.

D668

A

1673-2219（2012）06-0078-02

2012－04－24

欧阳成（1976－），男，湖南隆回人，硕士，广州科技职业技术学院助理职业指导师，从事思想政治理论课教学。

（责任编校：张京华）