全面、深入调控资源利用

本刊记者 袁立明

国民经济和社会的发展会涉及不同区域和城市如何发展，国土的开发和建设影响到具体区域和城市空间布局。我国面临着人口众多、资源不足、基础欠强、环境脆弱、城市化加速和适应世界经济全球化与工业化迅速推进的多重压力。如果做不好统筹规划，不仅会产业结构雷同，缺乏特色；还会造成资源浪费、生态恶化、耕地锐减等问题，危害国民经济发展和人们生活水平的提高。

国土规划在实际实施过程中，通过对规划目标的积极维护，以制度化的方式在国土资源配置中发挥重要作用，从而把人口资源环境基本国策和可持续发展的战略目标具体化，并真正落到实处，成为贯彻中央关于人口资源环境基本国策，实施可持续发展战略的重要举措。

十六大以来，我国全面推进国土资源调查评价、规划、管理、保护和合理利用，在国土规划、土地利用和矿产资源利用等方面，科学制定规划，取得了显著成效。

国土规划理论初见成果

1998年，国土规划职能由国家计委划转国土资源部。这一时期，我国资源环境与经济社会发展之间的矛盾更加尖锐，粮食安全、区域发展不协调、城乡差距拉大等深层次问题更加突出。为此，国土资源部开展了国土规划理论研究和试点探索，并深入开展区域国土资源开发政策。经过十多年的发展，《全国国土资源规划纲要》已完成初稿，也制定了多项符合区域发展战略的国土资源政策。

一是通过试点摸索，完成《全国国土资源规划纲要》初稿。2001年8月，国土资源部印发《关于国土规划试点工作有关问题的通知》，决定在深圳市和天津市开展国土规划试点工作。2003年6月，国土资源部印发《关于在新疆、辽宁开展国土规划试点工作的通知》，决定在辽宁、新疆开展国土规划试点。2004年9月，广东省也被纳入国土规划试点。

目前，深圳市、天津市、辽宁省和广东省国土规划编制工作已经完成，福建、重庆、广西、山东等省区市和湖北武汉城市圈、湖南长株潭城市群、河南中原城市群等区域正在积极筹备开展国土规划编制工作。规划主要内容涉及区域发展定位、资源环境调查评价、国土空间开发布局、产业结构调整与城镇发展、重大基础设施建设等方面。

在试点工作的基础上，2004年初，国土资源部与中国科学院等单位联合开展了全国国土规划纲要编制前期研究，分析了改革开放以来国土开发的变化，以及影响未来20年国土开发格局的基本因素，重点针对国土开发和建设布局无序乃至失控、空间开发不协调、区域发展不平衡等问题，提出了未来国土开发的目标、空间格局和保障国土空间安全的支撑体系。

2010年2月，国务院批准国土资源部会同发改委牵头开展《全国国土规划纲要（2011～2030年）》前期研究和编制工作。目前，形成了《纲要》文本框架初稿。

国土资源部自成立以来，先后组织开展了国土资源大调查、土地利用调查、矿产资源潜力评价和储量核查等工作，积累了丰富的基础资料，并与联合国区域发展中心等单位合作，加强国土规划人才培养和国际交流，学习借鉴发达国家国土规划经验。组织国内外相关研究机构，积极探索研究国土规划基础理论，形成了一批国土规划理论研究成果。

二是制定区域国土资源政策，统筹区域发展。

十六大以来，按照国家区域发展总体战略部署，积极做好深入实施西部大开发战略、稳妥推进东北老工业基地振兴、加快中部地区崛起以及援疆、援藏、支持甘青川滇等四省藏区相关工作，出台了一系列国土资源支持政策，同时参与珠三角、长三角、长吉图开发开放先导区等区域发展规划的研究制订，切实发挥国土资源管理在参与国家区域经济社会发展、统筹区域发展中的基础支撑作用。

在积极贯彻落实中央有关区域发展政策的同时，国土资源部开展了不同地区的国土资源管理工作调研，加大对西藏、甘青川滇等四省藏区、新疆的支持力度。今后，按照国家区域发展总体战略，进一步发挥国土资源支撑服务作用，加大对区域发展的政策支持力度，配合做好区域规划制定等工作。

土地利用总体规划保证土地合理利用

土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据。十年来，我国土地利用总体规划实施成效显著，并完成了新一轮的土地利用总体规划编制。

上一轮土地利用总体规划以土地供给制约引导需求，形成了以土地用途管制为核心的规划实施管理制度，在建设用地节约与集约利用，农用地保护，土地开发和整理复垦，生态建设和环境保护等方面取得了显著成效。

一是在宏观调控中发挥了积极作用。各级土地利用总体规划为国家加强土地宏观管理和实施土地用途管制提供了基本手段。特别是在近几年宏观经济调控中，土地利用总体规划和年度计划作为控制土地供应闸门的主要手段，有效发挥了对固定资产投资规模、结构的调控作用，促进了国民经济的平稳较快发展。

二是推进了建设用地的节约与集约利用。依据土地利用总体规划审核城市、村镇等建设规划和审批建设项目用地，有效地遏制了建设用地规模的盲目扩张，促进了建设用地内涵挖潜，土地闲置浪费现象明显减少。1997年以来全国人均建设用地水平基本保持稳定，遏制住了20世纪80年代以来建设用地增长过快的势头。在控制建设用地总量的同时，加强对各业用地的引导，建设用地结构与布局进一步优化，土地产出率和利用效益逐步提高。

三是强化了农用地特别是耕地等资源的保护。各级土地利用总体规划的编制和实施，为落实最严格的土地管理制度、进一步加强农用地特别是耕地保护提供了重要手段，为稳定农业综合生产能力、保障国家粮食安全作出了重要贡献。

四是规范了土地开发和整理复垦。各地在土地利用总体规划指导下，开展了土地开发整理专项规划，以规划规范和引导宜农后备土地资源开发和土地整理复垦。许多地方通过土地整理和复垦，不仅增加了有效耕地面积，而且推动了田、水、路、林、村的综合治理和农业基础设施建设，改善了农业生产条件和农村生活环境。

五是促进了生态建设和环境保护。各地在土地利用总体规划编制和实施过程中，注意妥善处理土地利用与生态建设和环境保护的关系，合理安排生态建设用地，切实加强对环境脆弱地区和具有重要生态功能的土地的保护，推进矿山生态环境恢复治理和国土综合整治，对实现全国生态环境质量总体稳定和部分地区的改善发挥了重要作用。

六是推动全社会用地观念的改变。严格实施规划，增进了各级政府和广大群众保护资源、节约用地、依法依规用地的意识，为进一步严格土地管理、充分发挥土地利用总体规划在转变土地利用方式和经济增长方式方面的调控作用奠定了良好基础。

从2005年开始，根据经济社会发展形势变化和进一步严格土地管理、加强耕地保护的需要，报经国务院同意，国土资源部规划司组织开展了新一轮土地利用总体规划编制工作。

2008年10月，编制完成《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》，国务院以国发〔2008〕33号文印发了《纲要》，并明确土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据。

2009年国土资源部颁布了《土地利用总体规划编制审查办法》，完善土地利用总体规划部门规章制度。

目前，国土资源部先后出台《省级土地利用总体规划编制守则》、《市级土地利用总体规划环境影响评价技术规范》，以及市县乡3级土地利用总体规划制图规范、编制规程和数据库标准等9个技术规范，形成了完整的土地利用总体规划修编技术规范体系；地方各级土地利用总体规划修编审批已基本完成，大部分省（区、市）已开始实施新一轮土地利用总体规划；正在抓紧建立覆盖全国的土地利用总体规划数据库，实现规划修改数据的实时变更；加强土地利用总体规划质量核查。

土地整治规划体系建立，确保耕地安全

土地整治规划是规范有序推进地整治工作的基本依据。2001年，国土资源部会同有关部门组织编制了《全国土地开发整理规划（2001～2010年）》，明确了规划期间土地开发整理目标任务、重大工程、保障措施，形成了全国、省、市、县四级分工明确、有机衔接的土地整治规划体系。

土地整治规划自实施以来，在统筹保护耕地和节约用地、引导土地整治项目、发挥整治资金综合效益等方面起到了积极作用。

一是重点推进农用地整治，确保国家耕地保护。2001年以来，全国新增耕地4100多万亩，建成高标准基本农田2亿多亩，整治后的耕地质量平均提升1～2个等级，粮食产能普遍提高10%～20%。

二是统筹安排城乡建设用地整治和损毁土地复垦。“十一五”期间，全国开展低效、废弃农村建设用地整治约300万亩，平均节地率达到40%，复垦了15%的工矿业废弃地。

三是科学安排重点工程和示范建设，发挥资金综合效益。《全国土地开发整理规划（2001～2010年）》确定了7项土地开发整理重大工程，提出了建立116个国家级基本农田保护示范区；《全国土地整治规划（2011～2015年）》确定了10项土地整治重大工程、500个高标准基本农田建设示范县和10个农村土地整治示范省建设。

已批复实施的湖北南水北调汉江沿线、新疆伊犁河谷、黑龙江三江平原等十项土地整治重大工程，累计投入资金157亿元，整治土地近4000万亩，可新增耕地800万亩；10个农村土地整治示范省建设，中央安排资金260亿元，带动地方投入达到300亿元。通过实施土地整治重大工程、示范建设，发挥了重要的典型和带动作用，成为了土地整治工作的重要抓手。

四是建立健全激励约束机制，确保土地整治工作切实取得成效。加大财政转移支付力度，对新增费结余较多的东部沿海地区根据新增费结余额度适当增加建设任务，对资金保障能力较弱的中西部地区及粮食主产区适当加大中央资金支持力度；建立重大工程和示范建设实施评估监测制度，完善实施目标考核机制；建立并完善土地整治项目报备系统，实现土地整治项目全面全程信息化监督管理；建立健全听证制度，在土地整治规划编制、项目设计与工程建设中要充分听取当地群众的意见，接受社会公众的监督。

建立完善矿产资源统一规划制度

近十年来，我国矿产资源规划管理制度不断健全，规划体系不断完善，先后编制实施两轮矿产资源规划，规划在加强矿产资源管理和服务找矿突破中发挥了基础性重要作用。

1999年出台了《矿产资源规划管理暂行办法》，对矿产资源规划体系、规划编制、审批和实施做出了全面规定。此后，陆续出台了系列规范性文件，初步建立了矿产资源规划的编制、审批、实施和系统建设的制度体系。

2001年国务院批复首部《全国矿产资源规划》后，根据国务院授权，国土资源部会同有关部门批复了31个省级总体规划，并及时启动了市县级规划编制工作。

2005年，国土部专门印发《关于加强矿产资源规划体系的意见》，以规范性文件形式正式确立了三类四级矿产资源规划体系。矿产资源规划按行政层级分为国家、省、市、县级规划；按规划对象和功能类别分为总体规划、专项规划和区域规划。矿产资源总体规划是矿产资源规划体系的核心，是专项规划、区域规划和下级总体规划的依据。矿产资源专项规划是对总体规划的延伸和细化，包括单矿种规划、单领域规划、重点矿区规划。矿产资源区域规划是对跨行政区域的勘查开发等相关活动进行的规划。

2006～2007年，为配合第二轮矿产资源规划的编制工作，国土资源部进一步加强了矿产资源规划管理制度建设。先后印发了《关于开展第二轮矿产资源规划编制工作的通知》、《第二轮矿产资源规划编制工作方案》、《第二轮省级矿产资源总体规划编制要点》、《省级矿产资源总体规划编制技术指南》、《省级矿产资源总体规划成果要求》等文件，进一步规范矿产资源规划编制工作。

2008年国务院批复《全国矿产资源规划（2008～2015年）》，省、市、县三级规划加快编制审批和实施。“十一五”以来，31个省级总体规划全部经批准后发布实施；部署开展了1718个市县级总体规划编制工作，现已批准发布1600余个。矿产资源规划已成为指导矿产资源勘查、开发利用与保护的纲领性文件。

2010年7月，出台了国家行业标准《矿产资源规划数据库标准》（DZ/T0226-2010）。此外，起草了《矿产资源规划编制实施办法》。

两轮矿产资源规划实施以来，在超前谋划发展举措、统筹协调工作布局、规范矿产开发管理等方面发挥了重要基础保障作用，服务找矿突破和矿产资源管理取得明显成效：

超前谋划总体工作布局，提高了资源保障能力；统筹安排各类地质勘查工作，为找矿突破作出积极贡献。创新发展模式，推动了矿业发展方式和资源利用方式转变；统筹协调矿产开发和保护工作，保障和促进了经济社会全面协调可持续发展；科学安排开发规模、布局和时序，从源头上规范了勘查开发活动。