地籍管理 摸清土地“家底”

本刊记者 袁立明

随着我国经济社会快速发展，城乡面貌发生了很大变化，原有的土地信息已难以满足新形势下用地的需要。因此掌握真实准确的土地基础数据，是实行最严格土地管理制度的迫切需要，对全面落实科学发展观，守住全国耕地不少于18亿亩这条红线具有重要意义。

国土资源部地籍司有关负责人向《地球》记者介绍，国土资源部通过土地调查，查清了城乡每一块土地，特别是基本农田的具体情况；建立和完善了我国土地调查、土地统计和土地登记制度；实现了土地的信息化、网络化管理；开展社会化服务，满足了经济社会发展和国土资源管理的需要。

第二次全国土地调查

2007～2009年，国土资源部地籍司组织开展了第二次全国土地调查（以下简称“二次调查”）。二次调查是党中央、国务院部署的一项重大的国情国力调查，是在经济社会快速发展情况下，进一步摸清我国土地“家底”的一次重要调查，也是进一步加强和改善土地管理的基础工作。

二次调查历时近三年时间，采用先进科学、严谨合理、统一标准的调查手段、方法和制度，利用3S等先进技术手段，完成了各项调查任务。

一是全面完成农村土地调查。全国所有县级调查单位（2859个）全部完成了农村土地调查并上报了调查成果，实地调查了1．5亿个地块，查清了全国每一块土地的地类、位置、范围、面积、分布等，掌握了耕地、园地、草地、林地、农村居民点等各类土地的利用现状；查清了全国71．3万个村级范围，查清了农村集体土地所有权和国有土地使用权状况。清查土地权属争议案件80836件，已调处33994件。

二是全面完成基本农田调查。按照土地利用总体规划和基本农田保护区（块）划定资料，全国所有县级调查单位完成了基本农田调查，将基本农田保护地块落实到最新的土地利用现状图上，查清了31个省（区、市）15．6亿亩基本农田的位置、范围、面积等。

三是完成了城镇土地调查。依据城镇地籍调查技术规程，完成了全国7．26万平方公里的城镇土地调查，基本查清了城镇内部建设用地的使用权状况，确定了城镇内部每宗土地的界址、范围、界线、数量、用途等。通过汇总分析，掌握了工业用地、基础设施用地、金融商业服务用地、房地产用地、开发园区等土地利用状况。

四是建设完成土地调查数据库。按照国家统一制定的标准和规范，建立了2859个县级土地调查数据库。在此基础上，形成了容量为75TB的超大型国家级数据库，建立了数据管理信息系统。国家可以跟踪、查询、监管全国每一块土地的利用情况。

五是完成标准时点更新和成果汇总任务。按照国家统一要求，利用最新的遥感影像图，全国所有的县级单位将不同时期的调查成果统一更新到2009年12月31日标准时点。在此基础上，国家利用各地上报的土地调查数据库，完成各类土地调查数据的汇总。根据汇总结果，结合相关资料，完成全国土地利用状况分析。

同时，二次调查还形成了各类相关制度标准。2007年，出台《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2007）国家标准，历史上首次统一了全国土地利用现状分类标准。2008年，国务院出台《土地调查条例》，相关土地调查的法规、规范及制度进一步健全，为以后的土地调查工作打下了坚实的基础。

弄清耕地后备资源情况

截至2011年，全面完成全国耕地后备资源调查评价工作。查清了我国坡耕地和耕地后备资源数据、类型、质量及分布状况，全国集中连片耕地后备资源734．39万公顷，可开垦土地701．66万公顷，可复垦土地 32．72万公顷。完成31个省(区、市)农用地分等和291个县的定级估价，设置5万多块标准样地，初步查清全国农用地质量等级及其分布状况，建立全国统一可比的1∶50万农用地分等数据库；开展了农用地产能核算，有效推动土地转向数量和质量并重的综合管理；完成中西部19个省(区、市)坡耕地调查，15度以上坡耕地1602万公顷，为生态退耕战略实施提供数据支撑。

同时，对部分地区进一步补充了受沙化等威胁的其他需退耕耕地的调查评价；分析了土地开发、复垦的可能性及其对生态环境的影响，提出了开发利用的措施。编制完成了《西部大开发土地资源调查评价技术规定》、《东部地区耕地后备资源调查评价技术规定》、《耕地后备资源调查评价技术规程》。完成全国耕地后备资源调查评价数据汇总，建立耕地后备资源调查评价数据库，进行成果集成，为各级土地利用总体规划及土地整理、开发、复垦专项规划提供信息和依据。

明确城镇土地利用现状

2000～2010年，国土资源大调查部署了城镇土地利用现状与潜力调查，以城镇地籍调查有关技术规程为依据，在全面完成城镇土地利用现状调查和变更调查的基础上，相继在全国660个城市，19234个建制镇，7．26万平方公里范围内开展试点工作，分别建立城镇地籍信息系统，汇总城镇土地利用类型、数量、结构、强度等现状信息，编绘城镇土地利用图件，结合现有社会经济等基础资料，分析试点区内城镇土地利用类型、闲置土地、建筑密度、容积率等土地利用状况，评价城市土地开发利用的潜力，并提出城镇土地利用开发和保护的方向与措施。

同时，国土资源大调查部署开展了城镇土地利用现状与潜力调查，截至目前，已在全国范围内部署了20个省份44个城市，共计2200平方公里的试点工作，明确城镇土地利用现状及潜力调查内涵、内容和方法，形成了一系列技术和数据成果，全面掌握城镇的利用现状、潜力和发展趋势，在土地利用与保护、规划管理中发挥了重要作用。

首次形成全国城镇汇总数据

2006～2007年，在全国范围内，部署开展63个地级市城镇地籍调查数据汇总试点，汇总面积72．9万公顷。2008年，部署开展2920个县城以上建制镇城镇地籍调查数据汇总，汇总面积542．3万公顷。2009年，结合第二次全国土地调查，利用现代科学技术，全面汇总全国所有城镇数据，历史上第一次形成了全国城镇土地调查汇总数据，首次掌握了我国所有城市及建制镇内部的土地利用状况，实现了全国城乡土地利用状况的全覆盖管理，为城镇内部工业用地、基础设施用地等专项用地调查提供基础依据，为城镇土地的合理开发、利用和保护提供基础数据支持。

2010年以后，每年度开展全国城镇汇总数据更新，保持汇总数据的现势性。同时，利用全国城镇汇总数据开展了全国城镇土地利用数据的分析与评价，形成全国城镇土地利用数据分析报告，以及土地利用合理性分析与评价、城镇土地利用结构统计与分析、城镇的土地利用变化与等级规模空间分析等专题报告。并全面整合多年来的城镇地籍调查成果，编写了《全国城镇土地利用现状分析》初稿。

推进全国宗地代码统一编制工作

宗地代码编制工作是我部在新时期、新形势下土地管理工作的创新和探索，是实施全国土地和城乡地政统一管理，加强信息化、标准化建设的基础支撑，是提高国土资源管理准确性、科学性的有效手段。

2010年11月，国土资源部提出开展宗地统一代码编制工作，目的是实现全国宗地代码编制的标准化，满足国土资源信息化管理需求。2011年，在相关试点实验的基础上，在全国16个省（区、市）开展了宗地统一代码编制试点，形成了《宗地代码编制规则（征求意见稿）》。经多方征求意见，形成《宗地代码编制规则（试行）》，并通过全国国土资源标准化技术委员会审查。当前，正积极组织各地开展宗地代码统一编制工作，满足目前正在开展的全国农村集体土地确权登记发证工作需要。

实现全国宗地编码的统一化、标准化，满足国土资源“一张图”和综合信息监管平台等信息化建设的需要，提高国土资源管理准确性、科学性。建立全国宗地统一编码体系，使国家和地方通过跟踪一个号码，就能有效地获取每宗土地的用地性质、使用状况、产权归属和变动情况，促进土地交易的透明化、公开化，促进城乡统一地政管理。宏观上有利于并服务于国家对土地资源和权属的掌控，微观上也有利于地方各级政府和国土资源部门对土地实行公开、公正、高效管理，并为各类投资者获取相关土地信息提供可靠、快捷的手段。同时，实施全国统一的宗地编码标准，也是依法行政、实施高效管理的需要，为以土地为基础的不动产统一登记创造必备的前提条件。

建设各级土地调查数据库系统

在第二次全国土地调查和年度全国土地变更调查的积极推动下，国家、省、市、县四级土地调查数据库建设进展迅速。截至2009年，全国2890个县均建立了土地调查数据库，实现全国全覆盖。形成了1：2000至1：50000的多种比例尺的县级土地调查数据成果，并构建了全国统一的数据成果标准，形成了自下而上的成果检查与汇交机制。同时，在二次调查数据成果的基础上，全国各省1：50万的省级土地调查成果已制作完成，进一步丰富了土地调查数据库成果体系。

通过多年的建设，全国土地调查数据库形成了覆盖全国，从2009年起历年的完整的数据序列。从2010年开始，国家每年更新一次覆盖全国的影像及土地调查数据，更新国土资源“一张图”，年度更新数据量约30TB。

截至目前，国家级土地调查数据库全面建成，并通过年度全国土地调查实现年度更新，已存储2009～2011年年度更新的覆盖全国的影像数据、土地调查数据成果，数据量达100TB。

提升国土资源管理信息化水平

“十一五”以来，国土资源部大力推进地籍信息系统建设，逐步深化地籍管理信息化的深度和广度，提升国土资源管理信息化水平。

截至目前，全国绝大部分地区完成了城镇地籍调查工作，全国95%的县级单元已建立地籍数据库，85%的地区建立了覆盖城市的城镇地籍信息系统，76%的县建立了信息系统，有条件的省份已经探索建立城乡一体化的地籍信息系统。

目前，结合加快推进农村集体土地确权登记颁证工作，各地已完成和正在按计划进行大比例尺农村地籍调查，并运用地籍信息系统实现大比例尺农村地籍管理。部分地区在城乡一体化地籍信息系统的基础上，实现了国土资源各项业务在此基础上搭建，广泛服务于用地审批、土地供应、土地整治、增减挂钩试点等国土资源业务领域。通过实现地籍管理业务流程化应用和数据库综合管理，提高了国土资源公共服务的效率和公信力，为综合实现国土资源电子政务奠定了基础。

地籍成果广泛服务社会

地籍成果保存了全国每一块土地的位置、面积、权属等信息，可以快速统计汇总国家、省、市、县四级各类土地调查面积，可应用在土地审批、土地供应、土地执法督查、国家重大专项调查以及重大灾害应急支持等各项工作中。

地籍数据成果，已为玉树地震（用于震后规划及现场救灾）、军方（总参）、水利部（用于水利普查）、统计局（用于人口普查）等部门及时提供了相关数据。国家级土地调查数据库已与国土资源部国土资源“一张图”综合监管平台实现了互联，全面应用于国土资源建设用地审批、耕地保护、数据分析等相关工作；已在国土资源部各土地督察局安装部署，直接应用于土地在线督察系统，为土地督察提供了一手的保障数据。

同时，地籍数据成果还广泛应用于土地执法、耕地占补平衡等相关工作，为国土资源不断加强的监管工作提供了有力的数据保障。