社会发展视角下的我国社会福利包容性走向分析

2012-04-07姚云云郑克岭

哈尔滨商业大学学报（社会科学版） 2012年3期

姚云云，郑克岭

(东北石油大学人文科学学院，黑龙江大庆163318)

随着全球化时代的来临，“经济发展抑或社会福利”已成为多数国家发展的内在困境之一。以往的研究并没有非常清晰的澄清经济发展与社会福利之间的关联。这需要从一个全新的视角考察社会福利，并在此基础上重新考量社会福利与发展的动态关联。包容性发展作为一种新的发展理念被关注，也因而激发出更多的福利发展新思维。

一、社会发展观的全面转向:从片面追求经济增长到“包容性发展”的演进

世界的万事万物无不在发展之中，如恩格斯所说，世界本来就是“过程的集合体”。当然“发展理论”研究的“发展”主要是人类社会领域的发展，包括经济领域的发展、政治领域的发展、文化领域的发展等各个构成领域的发展，也包括作为这些构成领域发展的有机统一的社会整体领域的发展。所以，“发展”概念，主要是指“社会发展”，亦即包括经济、政治、文化等各个构成领域在内的整个社会结构体系，“发展理论”为“社会发展理论”。“社会发展理论”的研究经历了一个从“片面发展观”向“整体发展观”、“包容性发展”转变的过程。

1.传统片面经济发展观

现代发展观对“发展”概念的理解主要是从经济学角度提出的，即认为增长就是发展。英国古典政治经济学家亚当·斯密在其著作《国富论》一书中，首次将发展等同于国民财富的增长。在这种观点之下，出现了一大批研究发展的经济学家和著作，如美国经济学家刘易斯(W.A.Lewis)的《经济增长理论》、H.莱本斯坦《经济落后与经济增长》等。这种发展观以GDP 为核心，以经济的高速增长为主要目标，很长时间将发展的内容局限于经济增长，以经济增长作为衡量社会发展的唯一尺度，忽视社会福利的改善和自由、平等、公正等人类的基本价值。

这种“增长等同于发展”的观念对广大发展中国家影响非常大，被普遍采用。而其实施的结果是广大发展中国家“经济增长优先的模式在经济和社会两方面都失效”［1］。事实表明，有些国家虽然保持了经济的高速发展，但仍然未能取得普遍的社会进步，出现了所谓“没有发展的增长”。虽然经济增长的确能减少贫困，但是，如果它无法增进所有人的收入与福祉，那便失去了意义;不能在平等的基础上提高所有人的生活水平，这样的经济增长就不能说成是发展。所以，可以说，现代发展观对于西方社会经济的发展确实起到了重大的推动作用。但是，由于它把经济的发展作为终极的目标，必然会导致“畸形或扭曲的发展(distorted development)①”畸形或扭曲的发展“是指经济的发展并没有导致同步的社会进步，普遍的社会福利木匾没有实现。主要表现为社会中存在物质繁荣与普遍贫困的不平等现象。除了经济增长与福利支出之外，这种扭曲的发展实际上就对一小撮人有利，发展创造了不平等，并强迫穷人承担了工业增长的大部分压力。”。正因为如此，这种经济优先的发展模式受到了来自多方面的批判。正是在对这种发展经济学的批判中，逐渐形成了一种全新的“以人为本”的发展观。

2.“以人为本”的发展观

法国社会学家弗拉索娃·佩鲁(Francois Perroux)提出“以人为本”和可持续发展的发展观。他认为，发展是经济、社会、人与自然之间的全面与协调的发展。发展等于经济增长加社会进步，经济增长只是实现人的全面发展的重要手段之一，经济、政治与社会的各种制度的演进也只是为人的全面发展创造一种更好的社会环境。增长仅仅表现为物质的扩大是不够甚或有害的，除非在增长的基础上能减少不平等、失业与贫困，发展要以人为中心。全面发展的人才是发展的根本目标与价值取向，所有的物化过程只是人的发展的手段。发展既要充分利用人、社会与自然的各种资源，同时也应该为任何社会的可持续发展创造条件。发展不仅要从当代人类与当代社会发展的角度看待发展问题，也要从未来人类与未来社会的角度看待发展问题［2］。

3.“以自由看待发展”的发展观

著名经济学家阿玛蒂亚·森反对传统的唯GDP 为中心的发展观，提出了以“实质自由②“实质自由”主要是指“享受人们有理由珍视生活的可行能力”，包括免受困苦的基本能力与受教育和享有政治参与等的自由，以及各种政治权利。”为核心的发展观。他认为，发展是涉及经济、政治、社会与价值观念的众多方面扩展人们享有的真是自由的一个过程，发展意味着消除贫困、人身束缚、各种歧视性压迫与缺乏法治权利和社会保障的状况，发展要提高人们的可行能力，最终使增进全体人民的福利。为了实现“实质自由”的发展观，阿玛蒂亚·森倡导在发展过程中建立社会福利保障机制并不断促进社会进步，消除性别、种族、城乡等各种歧视，普及基础教育与基本保障，确保人民权利。社会发展不能以追求财富作为唯一最高目标，必须要注入人道关怀与社会正义，最终促使全体人民福利的实现。

4.“包容性发展”提出

“以人为本”发展理念的提出使我们认识到，“发展是所有人的发展，在发展权利的拥有、发展机会的享有和发展成果的享用等方面应具有广泛的包容性［3］。“包容性”体现了社会发展的权利、机会特别是成果等惠及全民的普遍性特质。因此，发展应当是一种包容性的发展①2007年，亚洲开发银行首次提出“包容性增长(Inclusive Growth)”概念。随后，“包容性增长”逐渐为国内外学界和官方所接受并成为了一个时髦的话题。包容性增长的逻辑延伸就是包容性发展。。“包容性发展(inclusive development)”是让全体社会成员都能公平合理地共享社会发展的权利、机会特别是成果的发展。包容性发展的基本要义在于通过社会福利的制度性安排，让所有社会成员都有自由发展的平等机会，让更多的人享受改革和社会发展的成果，让弱势群体得到更多社会保障和社会福利。作为一种新的发展理念，包容性发展的价值取向是平等、公平、共享、包容，倡导的是权利公平、机会均等、成果共享。

“发展理论”的研究经历了一个从“片面的经济发展观”向“可持续发展观”、“包容性发展”转变的过程。人们开始时片面地把“发展”理解为经济发展，后来逐渐认识到除了经济发展之外，还要更多的考虑社会其他方面特别是社会福利和社会保障等的发展［4］。

经济全球化的背景下，各国的经济结构、人口结构和家庭结构都发生了很大变化，经济发展和社会福利之间的平衡被打破，需要寻求新的平衡。无论是福利国家的改革还是发展中国家的福利转型，其目的都是试图在经济发展与社会福利之间寻求一种整合模式以实现二者的平衡。人们越来越认识到，经济发展和社会福利之间的新的平衡只有社会发展的整体框架中才有可能找到。经济发展和社会福利是社会发展的应有之义，社会福利是社会发展的当然政策工具［5］，这种转变反映了社会福利政策转型的需求。

二、“包容性发展”与我国社会福利政策的诉求

改革开放以来，我国政府为了努力提高人民的物质和文化生活水平，实现社会的不断进步，始终将发展经济放在首位。然而事实证明，高速的经济增长不能直接解决社会发展中的问题，与福利密切相关的问题如贫困、社会排斥、社会保障、失业等比较严重。一些社会问题的产生甚至是由经济增长带来的［6］。根据亚洲开发银行统计，我国基尼系数却从1981年的0.31 显著上升，至2010年已经超过了0.5。城乡及地区间收入差距也日益扩大，收入呈现出不同步增长趋势，在1985年至2010年间，城乡人均收入的比例由1.9∶1上升至3.23∶1，而2006 至2010年的五年时间里，城乡居民人均纯收入差距一直保持在3.3上下，没有明显缩小的趋势，②2006年至2010年城乡人均收入比例分别为:3.28，3.33，3.31，3.33，3.23，数据来源为2010年国家统计公报。我国已经成为世界上城乡差距最大的国家之一。而真正导致我国贫富差距拉大的原因主要是我国长期以来单纯追求GDP 的增长，而忽视了经济社会发展的平衡性，导致我国经济发展的成果并没有惠及所有地区和人群，不同群体所分享的社会福利服务高度不均等;弱势群体受到不平等、公平对待，遭受各种社会排斥。而“各种社会排斥过程无不导致社会环境动荡，终而至于危及全体社会成员的福利”［7］。所以，我国发展与分享的“中国式失衡”，③中国式失衡主要指我国的经济结构失衡、资源占有失衡、收入分配失衡以及权利失衡等现象。失衡发展的最坏结果，是贫者越贫、富者越富的马太效应。是“不包容性发展”的典型表现。这表明我国的经济增长、社会发展需要极大的“包容性”。所以，我国在努力发展经济的同时，也应该致力于促进社会福利的发展。

然而，长期以来我国一直把社会福利看成是经济发展的附庸，社会福利是为了解决在经济发展过程中的不平等和社会不公正问题。这样，社会福利一直被当做一种手段，而放大了经济发展的目标和结果，经济增长的最终目的乃是为了增加人类福祉这一点反而模糊了，经济增长实际上有意无意地被当做社会发展的最终目标了。“在很多发展中国家的经济发展过程中，社会福利相对于经济的增长只是处于边缘化的状态。经常是，在经济停滞的时候，社会福利大量减少，而在经济增长的时候，它也只是少量增加”［8］。面对这种争论与福利困境，怎样使经济增长与发展过程更加公平，使增长的成果能够更广泛地分享，逐渐成为我国社会福利政策研究与思考的焦点。我国需要在包容性发展理论中考虑社会福利政策选择，同时我国社会福利政策支持的重心也应该向包容性发展转移。

我国国家领导人于2009年11月15日和2010年9月16日在亚太经济组织合作会议上，两次倡导“包容性增长”理念，提出经济社会发展应该为了人民、依靠人民、发展成果应由人民共享，走包容性增长道路。2011年4月15日，在博鳌亚洲论坛上又发表“包容性发展:共同议程与全新挑战”的主旨演讲，阐述包容性发展对中国和世界发展的意义。我们逐渐认识到，发展已不再是单纯的经济增长，社会制度和社会结构的变迁以及社会福利的改善同样具有重要的地位。

三、“包容性发展”理念与我国社会福利政策的契合性

社会福利是现代社会广泛使用的一个概念。在我国，社会福利专指国家和社会通过社会化的福利设施和福利津贴，满足社会成员的生活需求，并促进其生活质量不断改善的一种社会政策(郑功成，2005)。“社会福利政策也是国家为实现社会资源再分配、影响社会福利、维系社会稳定和促进社会公平而进行的一系列政策活动。”［9］

社会福利政策的核心思想是保障社会成员的一定生活水平并尽可能提高他们的社会水平，使社会福利普惠于全民，促进社会公平。这与“包容性发展”追求的实现包容、机会平等、公平的发展，最终使所有社会成员共享社会福利的理念有一定的契合性。

1.“包容性发展”倡导包容、共享理念与社会福利政策的核心要义相契合

“包容”和“共享”是包容性发展的应有之义。包容性发展的基本内涵就是“包容”和“共享”的发展，既包括所有社会成员对经济社会发展过程的积极参与，对经济社会发展成果进行共享，也包括对社会福利服务等的共享。我国社会福利政策的核心要义就是使我国全体社会成员的生活水平和质量提高，全民社会福利增进，这里的全民包括所有城乡所有社会成员而不仅仅是社会中的某些弱势群体。一直以来，我国实行的是“弱势群体优先”、城乡有别的选择性社会福利模式，这一模式符合我国社会主义初级阶段的基本国情。但我们应看到，随着改革开放和社会转型的不断深入，人民群众的社会福利需求呈明显的扩张趋势。建立完整的、普遍的、面向全体社会成员覆盖城乡居民的制度型的社会福利模式已经提上日程。包容性发展理念倡导的所有社会成员包容在福利政策体系中，普惠、共享社会福利的理念正符合我国社会福利政策的核心要义。

2.“包容性发展”倡导平等理念与社会福利政策的基本原则相契合

新中国成立以来，我国经济增长虽然促进了总体社会福利状况的改善，但社会福利在城乡和各阶层之间的分配却非常不平等，差别非常大。改革开放以前我国的社会福利主要依赖于基层单位和组织向职工提供，城市中不同的企业为其职工提供的福利也有所不同，而农村人口却被排除在这种福利保障制度之外;改革开放以后，社会福利与单位组织捆绑在一起的制度不适应激烈的市场竞争，导致部分企业人员游离于社会福利之外。并且农村人口基本被排除在社会福利范围之外，贫困人口所获得的保障更是非常有限的［10］。

这种福利身份的差别构成了我国社会福利不平等的基础，导致社会排斥的产生。如何消除福利身份的差别，实现福利平等是我国社会发展过程中必须要解决的一个重大问题。包容性发展为我们提供了一个实现路径。平等理念是“包容性发展”的重要基础，强调平等就是要通过消除由个人背景不同所造成的机会不平等，从而缩小结果的不平等。“包容性发展”所期望实现的平等具体表现为获得机会的平等、获得公共福利及服务的平等以及社会保障等方面的平等。平等享受福利是我国社会福利制度的一个重要原则，也是所有社会成员共享社会福利、实现社会公平的一个重要前提。

3.“包容性发展”倡导公平理念与社会福利政策的价值追求相契合

“公平指的是一种合理的社会状态，包括社会成员之间的权利公平、机会公平、过程公平和结果公平，它是现代社会福利制度的核心价值追求”［11］。“公平”理念也是包容性发展的意义所在。包容性发展最基本的含义就是公平、合理地分享社会福利和服务，这是我国应对经济社会扭曲发展所需要的新理念。

长期以来我们一直实行的鲜明的城乡分割的“二元制”社会福利模式，片面强调社会福利为城市经济发展服务，却忽略了促进社会公平的特性。“因为我国收入分配不公，所以并没有使所有人都能受益，有的人受益多，有的人受益少，特别视频卡人口受益更少”。贫富差距过大、社会不公已经成为影响我国社会稳定的重要因素。这个问题解决不好，将严重影响我国的社会稳定。公平理念是孕育于社会福利制度中的最原本含义。我国社会福利制度的核心价值追求是处理好发展与公平的关系，“改变我国城乡分割的‘二元制’’不公平社会福利供给模式，加大对社会弱势群体的社会福利支持力度，通过社会福利这一国民收入再分配机制的调节作用，缩小贫困人口、弱势群体与高收入群体的差距，促进社会公平，致力共同富裕”［12］。包容性发展倡导的公平理念与我国社会福利政策的价值追求目标实质是一致的。

四、“包容性发展”对我国社会福利政策的回应

1.积极推进城乡基本公共福利服务均等化，使弱势群体共享发展成果

包容性发展最基本的含义是“平等”、“公平”、“共享”经济增长带来的收益。基本公共服务与人民群众的生活密切相关的公共服务。推进城乡基本公共服务福利均等化①基本公共服务是指在一定社会经济条件下，满足社会基本公共需要的公共服务，是政府依照法律法规，为保障社会全体成员基本社会权利、基础福利水平，保持经济社会稳定，必须向全体居民提供的基础性公共服务。包括公共安全、公共交通、基础教育、基础医疗卫生、公共文化体育、社会保障等内容。基本公共服务均等既要求公共服务“供给均等”，又要求“享受均等”。，是实现人人共享社会发展成果的必然选择，也是缓解贫富差距、实现包容性发展的重要公共政策手段。我国基本公共服务的范畴不仅涉及公共教育、卫生等具有普惠性的社会需要，还包括解决贫困群体的生存、发展和维护社会稳定所需要的分配、保障与福利等公平性的社会要素。包容性发展要求，促进基本公共服务均等化，政府首先要提供必要的充足的公共福利服务与社会保障，这是实现基本公共服务均等化的前提条件。然后，要通过机会均等来改善收入分配，使城乡居民在享受公共福利服务的数量、质量和可及性方面都大体相当，最终保障全体公民尤其是农村贫困弱势群体能够公平、平等地共享基本公共福利服务［13］。

2.构建社会保障体系和机制建设，使弱势群体平等享受社会保障权利

解决我国经济发展带来的贫富不均、机会不均等和社会不公等社会问题，必须要建立社会保障体系。社会保障是现代国家以政府为主题，经过立法程序，通过动员社会资金，用在分配国民收入的办法，对社会上的弱势群体实行救助，使他们能够享有最低生活，以及为城乡全体居民举办福利措施，而赖以受到安定社会、促进经济成长和增进公民生活福利成效的一种制度［14］。社会保障是社会稳定和谐的安全网，也是二次分配机制的重要组成部分。完善的社会保障体系和机制是经济社会发展的重要保障，也是实现包容性发展的有效措施，体现了包容和公平的内涵。为了适应包容的需求，在经济发展的基础上应构建覆盖城乡居民的社会保障体系，健全社会救助体系，发展社会福利事业和慈善事业，以消除二元社会保障体系下城乡劳动者之间的差别。在逐步推进社会保险制度覆盖对象扩大化的同时，大力发展城乡衔接的社会救助、社会福利与福利服务事业，使农村人口和城市居民一样平等地享受社会保障的权利，以实现社会公平和公正，真正做到以人为本、持续发展、对穷人友善，使全民分享增长的福利［15］。正如胡锦涛主席在第五届亚太经合组织人力资源部长级会议上倡导的，“我们应该坚持社会公平正义，着力促进人人平等获得发展机会，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，不断消除人民参与经济发展、分享经济发展成果方面的障碍”［16］。

3.倡导实施发展性社会福利政策，②“发展性社会福利政策”是美国加州大学的社会福利学者詹姆斯·梅志里(James Midgley)在《社会发展:社会福利的发展性视野》(Social Development:The Developmental Perspect in Social Welfare)一书中提出的。发展性社会福利政策是一种把社会福利和经济发展整合起来的福利思想;发展性社会福利政策注重社会政策与经济政策的结合，力图在促进物质持续发展的同时提高人们的福利水平;特别关注那些被经济发展所忽略或没有享受到发展成果的个人或群体，力图在促进整个人群福利的同时提高特定阶层的福利水平，在对象上具有包容性和普遍性的特点。使弱势人群获取人力资本价值的“机会公平”

人力资源开发对提高弱势人群参与经济发展和改善自身组织，推动经济持续发展，实现包容性发展具有重要的意义。“美国芝加哥大学的经济学教授K·墨菲解释说:当今社会，决定人们之间贫富差距的第一位原因，是由知识累积所形成的人力资本，而不是对物质资本的占有。因为现代社会，机会公平的重要性超过结果公平，而且，机会公平的内涵已经从市场竞争环境公平，扩展到获取人力资本价值公平，后者的意义开始超过前者”［17］。所以要实现包容性发展，必须优先开发人力资源，提升人力资本，以实现人的生存权和发展权。提升人力资本、积累人力资本的最基本、有效的方式是进行人力资本投资。发展性福利政策是一种与发展理念及人力资本投资结合在一起的社会政策模式。发展性福利政策极为注重公民尤其是弱势群体的人力资本的积累，强调弱势群体的劳动参与。发展型福利政策认为，我们有必要强调对贫困所具有的且源于自身的知识结构进行投资，以帮助贫困者创新、积累知识和改进生活技巧［18～19］。对人力资本进行投资重点是投资于教育、培训、健康等，尤其强调投资儿童和家庭的重要意义。发展性福利政策通过对人力资本和社会资本的投资从根本上改变了我国贫困人口的生计发展与代际贫困转移的问题，从长远发展的角度奠定了平等与社会公正的制度基础。

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