地方政府之于地方性金融机构监管职责的角色
2012-04-07马雪彬赵晶晶
马雪彬,赵晶晶
(兰州大学经济学院,兰州730000)
引言
地方性金融机构通常是指具有地方特色的金融机构,根据业务发展类型不同,分为银行业机构、证券业和保险业机构、非银行金融机构和准金融机构四种。其中,从注册机构和自身规模来看,银行业机构又包括三个层级,由省级政府管辖的区域性商业银行、由市级管辖的城市商业银行和由县级或县级以下管辖的合作金融机构。
近年来,伴随着社会经济的发展,尤其是2008年次贷危机之后,借国家出台刺激政策的东风,我国地方性金融机构发展迅速,尤其是城市商业银行和农村信用社等机构数目急剧上升,逐渐成长为我国金融领域中一支充满活力、具有竞争力的生力军,为助推国民经济发展、促进地方经济壮大作出了重要贡献。但同时,地方性金融机构追求规模扩张、竞争同质化、内部治理结构不合理也导致了机构经营效率不佳、风险缺乏控制等问题,由此探讨地方政府对地方性金融机构的监管责任有一定的必要性。
学术界关于地方政府之于地方性金融机构的监管职责大致有两种观点。一种认为,地方政府对本辖区的金融机构负有促其发展、帮其渡过难关的责任。例如,蒋振成(2010)认为地方政府应当充分发挥其在城乡基层金融发展中的作用,并加大对地方金融管理的指导力度,为中小企业、微型企业和农户经济发展、早日实现共同富裕奠定良好的金融基础[8]。任启军(2003)认为地方政府应该承担对地方性中小金融机构不良资产的处置责任。另一种观点则认为地方政府在地方性金融机构的发展中只需起监督作用,应当减少干预行为的产生[7]。例如,张翼(2010)认为地方政府应当减少不当干预,保证以市场化金融资源配置方式为主导,只履行其监督职责[4]。徐杰(2010)认为地方政府在监管过程应当尊重金融市场,为企业和金融机构服务而不是直接干预市场[5]。
尽管强化地方政府对地方性金融机构的监管责任已成定论,但由于多种角色监管之间存在矛盾,影响监管效率,而学术界在此视角的研究尚且空缺,本文将从地方政府之于地方性金融机构监管职责要求出发,以角色诉求矛盾弱化为视角,以银行业金融机构为例,探究地方政府出资人、需求者角色下促其有效履行监管职责的途径。
一、地方政府之于地方性金融机构的角色诉求及其行为取向
地方政府在地方性金融机构的发展和利益格局中由于历史原因扮演多重角色,由此导致不同的行为取向,进而与其监管职责要求发生矛盾冲突。
1.地方政府的监管职责及其要求
无论是行政命令或自身意愿,地方政府都要对地方性金融机构进行监管,以达到维持金融业健康运行的秩序、最大限度地减少银行业的风险、保障存款人和投资者的利益的目的。详细来说,从规范监管的角度讲,地方政府有对地方性金融机构的若干重大事项如金融企业最低资本金、资产负债表的审核、资本金的运用作出明确的规范的责任。从实体监管的角度讲,经营期间,地方政府有确保公平而有效地发放贷款的需要、加强控制贷款导向、建立民主管理制度和内控制度,由此避免资金的乱拨乱划,制止欺诈活动或者不恰当的风险转嫁的职责。最后,从金融体系功能的角度讲,地方政府还有做好货币政策的积极宣传作用,协调、动员辖区内各种金融机构配合完成中央政府的政策和经济发展任务的职责。
2.出资人角色诉求及其行为取向
为了促进地方经济发展、实现社会福利最大化,防范地方性金融机构风险,地方政府在地方性金融机构的发展中经常扮演出资人的角色,以股权注资或购买不良资产的方式注资地方性金融机构,从资产方和负债方两方面解决地方性金融机构的资产不平衡问题。如截至2009年末,兰州市财政局持股兰州银行13.91%,是兰州银行的第二大股东;杭州市地方政府总计持股杭州银行26.16%,为杭州银行的实际控股人;长沙市财政局持股长沙银行18.42%,为长沙银行的第一持股人。
无论采取何种注资方式,作为出资人,地方政府都有期望自身持有资产增值、收益最大化的趋势,即作为出资人的角色诉求就是股东利益最大化。由此地方政府的行为取向有:追求规模扩张、实现跨区域经营、推进地方性金融机构的改革、加快地方性金融机构上市等。从微观层面讲,地方政府还特别注重“嫡亲”优势,对于地方性金融机构的人事任免也亲历亲为,决策层一般都由政府官员任职。
3.需求者角色诉求及其行为取向
推进市场化改革以来,地方政府作为中央在地方的延伸和代理机构的角色发生了重要的变化,其自身的利益诉求逐步彰显[3]。特别是在财政分级包干体制和以GDP 为主要政绩考核指标的情况下,追求任期内GDP 和财政收入的最大化成为其主要的行为目标,一方面地方政府有来自国家层面的经济任务,促使地区经济壮大的压力,另一方面以经济绩效为主要特征的政策激励和对于地方财政及各种“软硬件”资源的控制能力使得地方政府有主动助推地方经济增长的动力。于是,在面临现实转移支付额度约束和税收收入约束下,通过变相借债或变通融资加大财政支出就成为地方政府的理性选择[3]。但与此同时,经过商业银行的市场化改革后,国有控股银行均成为一级法人的商业银行,他们的分支机构不再受地方政府的影响,并且贷款权限也在逐步上收,一些经济发展落后地区的国有商业银行甚至变成了只吸收存款的储蓄银行[2]。因此,地方政府很难从国有控股银行的分支机构获得贷款,用以支持地方市政建设或者当地国有企业,地方政府对于地方性金融机构金融资源的渴求度也就明显提高。鉴于以上两方面原因,地方政府在地方性金融机构的发展中扮演了需求者角色。
地方政府既然要获取金融资源,对地方性金融机构实现基本控制则成为地方政府作为需求者角色的根本诉求。实践中,作为需求者,地方政府表现为常常对地方性金融机构的业务经营进行不恰当的行政干预。这些干预表现为:要求向地方政府推荐的项目或企业提供贷款或担保贷款,以获取地方经济增长;强令向已处于困境的企业提供贷款以维护社会稳定或收取税金;要求地方银行兼并经营已经处于困境的地方金融机构,以维护经济社会稳定;要求缴纳一定的政治“捐献”以补充地方财政支出;强制性要求购买某些资产;拒绝其他银行如股份制银行的兼并要求等等[1]。
二、地方政府之于地方性金融机构的角色诉求与监管职责的矛盾表现
1.资本金充足与地方政府“强制”控股之间的矛盾
巴塞尔新资本协议和银监会都要求银行业金融机构具有较高的资本充足率,地方政府监管理所应当承担这部分监管责任,以保证银行的流动性。但是随着资产业务的发展,地方性金融机构的资本充足率成为较为突出的问题。由于地方性金融机构股权结构的调整或变革都切实关系到地方政府获得金融资源的便利性,因此,每次增资扩股的过程中,地方政府都不会放弃自身的控制权,这就很大程度地阻碍了民营股或者个人股的投资进入,影响高资本充足率的形成[2]。而资本充足率是保证金融机构正常运营和发展所必需的资本比率,低资本充足率就意味着风险抵御能力弱。
2.经营风险控制与政府信用滥用之间的矛盾
银监会规定,商业银行对单一客户的集中度不得超过10%,前10 家客户的贷款额度不能高于50%,如此地方政府具有监管地方性金融机构经营业务操作的责任,以加强对经营风险的控制。但作为需求者,地方政府往往通过干预或设立投资公司,绕过《预算法》和《担保法》的约束以地方政府信用作为担保为基础设施建设类项目融资。高速增长的信贷一旦投放到大型的中长期基础设施项目,地方性金融机构贷款集中度就会严重超标,加大银行贷款结构的不平衡,造成融资期限的不匹配,如果短期信贷要求集中偿付,就会出现流动性危机,地方性金融机构就会出现经营风险。
3.法人治理结构完善与人事干预之间的矛盾
明晰的产权关系能够维持独立法人结构的长期稳定,提高地方性金融机构的业务发展效率,地方政府有敦促其产权明晰、法人治理结构完善的监管职责。
地方性金融机构虽然表面上是按照《公司法》成立的现代化金融企业,但实际不然,绝大部分地方性金融机构都受到地方政府的人事干预,金融机构的董事长甚至行长由地方政府行政指派。如此之下,其直接后果是股东大会、监事会和董事会三会流于形式,形同虚设,由此,作为地方政府的代理人,其行为往往以迎合政府官员谋升迁为目标,而并非对股东大会负责,金融资源的投向也经常受内部关系控制,寻租行为严重,地方性金融机构前途很大程度上建立在个人的品德和能力之上。地方政府作为外部监管部门,自身却又陷身其中,导致地方性金融机构外部监管缺位,在缺乏完善的法人治理结构的情况下经营状况随机性强,机构稳定性较差。
4.货币政策配合与地方经济发展之间的矛盾
作为监管者,地方政府有引导实现金融机构在执行货币政策时的传导机制的职责。同时,地方政府作为需求者,有追求任期内经济增长的压力和财政收入的最大化的偏好,具有强烈的争取金融资源、推动地方经济扩张的动机。反映在地方金融监督和管理方面,表现为对中央金融政策特别是货币政策实施选择性配合:对宽松性货币政策的配合度与积极性远高于紧缩性货币政策,亦即通常所说的“遇到绿灯赶快走,遇到红灯绕着走”[5]。这在很大程度上抵消了货币政策的执行效果,加大了地方金融运行的波动风险,增加宏观调控和维护金融稳定的运行成本。
三、弱化出资人、需求者诉求,促使地方政府有效履行监管职责的途径
地方政府之于地方性金融机构的出资人、需求者角色扮演,有历史原因,更是现实体制、制度等不完善的必然结果,因此要解决出资人、需求者的角色诉求与地方政府监管责任之间的矛盾,提高地方政府的监管责任,必须从政府职能转变、财政体制改革、政绩考核、纵向监管和公众监督等方面进行考虑。
1.推进地方政府职能转变
市场经济下,地方政府的经济职能主要有宏观调控、提供公共产品和服务、市场监管的经济职能,即公共财政职能。这些职能范围都要求地方政府配置资源的范围应该在公共需要的领域,而非私人或者个别领域。但是现实中,地方政府由于种种原因却承担了一些不该承担的事项,导致其习惯于代替市场进行金融资源的配置,表现为在微观经济领域的越位,致使地方性金融机构经营效率不佳。现代市场经济需要政府的干预和调控,但政府干预和调控的目的在于克服市场失灵,而并不是为己所用,地方政府要改变以经济建设为中心的工作重心,逐步向公共服务职能转变。加快政府职能改革的步伐,明确政府与市场的边界,树立科学的金融管理观,有利于地方政府需求者角色诉求的弱化,便于监管工作的实施。具体讲,地方政府应该将金融监管工作的重点从争取资金投入转为协调和服务,以市场化的金融资源配置为主导,不干涉资金在地区间的正常流动,不干预金融机构的具体业务操作,依据地区实际情况和经济发展规律制定本地区的金融业发展规划,着力加强地方金融生态和信用环境建设,为地方金融体系整体功能的发挥创造良好的外部条件。
2.深化财政体制改革
1994年分税制改革后,地方政府面临财权事权不对等的状况,正常的税收收入已经无法满足日益增加的财政支出需要。为了弥补财权不足,地方政府对地方性金融机构进行越来越严重的干预以填补稀缺的那部分金融资源,由此,只有通过深化财政体制改革,严格界定政府参与经济、金融的范围,按照“一级事权”给予相应的“一级财权”,建立起与市场经济相适应的财政体系,才能消减地方政府希望通过干预金融企业而筹集资金的冲动,弱化地方政府作为需求者的角色诉求。具体说,目前地方财政体制改革深化应该按照“一级财权,一级事权”的原则解决政府职能合理设置的问题,完善以分税制为基础的分级财政。从方向上讲,地方政府应当退出一般性竞争领域,使其投资专职于公共工程、基础设施建设项目,其市场参与重点在于区域内市场建设、市场管理与社会保障机制的建设,从而建立不同于经营性的公共财政体系。对于中央要求或者具有战略性的投资项目采取参股或其他经济形式的有限参与[2]。
3.改革地方官员政绩的考核制度
长期以来,在地方政府官员考核任用机制中过分强调GDP,是地方政府膨胀投资欲望和加大金融资源控制的重要因素之一,也是导致需求者的角色诉求与地方政府监管职责相悖的主要原因。因而必须通过建立市场化的考核干部机制,使地方政府走出GDP 至上的误区,将当地社会的均衡发展状况如公共服务、公共设施水平、公共环境、市场秩序和制度建设等也纳入地方政府官员工作能力的标尺[6]。即使就经济发展本身而言,也不能唯GDP 增长至上,而应该将地方经济增长的质量、结构、效益等摆在同等突出的位置上,总体上可以实施多目标制,比如增加提高社会福利水平的硬性指标约束,从而确保财政支出在教育、医疗卫生和社会保障领域的增长。其次,将作为总量概念的GDP 考核变为对人均可支配收入指标的考核,这样才可能抑制地方政府刺激经济增长的冲动。
4.加强纵向监管
现行地方性金融机构监管主体有人民银行和银监会、证监会、保监会,即“一行三会”四家机构,他们对全部金融机构实行垂直式监管。加强纵向监管,能够约束地方政府不当行政干预行为的产生,由此减少由于自身利益诉求彰显而引起与监管责任之间的矛盾,维护金融业的秩序,促进地方性金融机构的有效发展。如中国人民银行在起草有关法律行政法规、发布有关的命令和规章时,直接规定地方政府的行为边界,禁止不当或不符合规章的行为发生。银监会或其下属部门定期去地方性金融机构检查,要求其上交相关资料,保证法律法规的正常执行。
5.强化公众监督约束制度
相对于地方政府监管而言,公众监督范围更广,约束力更强,监督的力度更大,而金融业系统巨大的负外部效应,致使强有力的公众监管也成为可能。从约束地方政府行为的角度讲,充分发挥公众监督作用,能够有效防止委托代理风险和地方政府由于自身利益所引起的宽容性监管产生,化解政府监管职责角色诉求矛盾,回避出资人角色诉求。这就要求地方政府行为公开化,及时披露信息,并向公众作相关解释。从加强地方性金融机构公众监督的角度讲,充分发挥公共监督作用能够有效防止寻租行为的产生,减少不当操作,降低金融风险。具体讲一是要加强信息披露的力度,确保信息的完全、真实、公开,二是要充分发挥中介机构在市场约束中的作用,客观真实地公告审计结果。
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[6]巴曙松,刘孝红,牛播坤.转型时期中国金融体系中的地方治理与银行改革的互动研究[J].金融研究,2005,(5):25-37.
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