农民工权益保护现状及对策研究

李 慧

(东北农业大学法学院，哈尔滨 150030)

20世纪80年代开始，“民工潮”成为中国社会一道独特的风景线，并因此产生了一个新的名词——农民工。他们用带茧的双手挖煤采矿、架桥、铺路、建楼造厦，以神奇的力量改变着国家的面貌，创造着人间奇迹，为中国经济和社会的发展、为中国的现代化发展作出了巨大贡献。然而，农民工队伍来得突然，无论是对农民工自身，还是对社会和政府，都缺少应有的必要的思想准备和理论支撑。于是，各种各样的问题便接踵而来，形成了具有中国特色的“农民工问题”。就农民工自身而言，他们在激烈的竞争中大浪淘沙，起伏沉沦，只能任由“自然法则”摆布。他们在劳动和生活过程中遇到的是超强度的劳动、低廉的报酬、恶劣的工作和生活环境、世人的冷眼和歧视等，他们具有的是不怕吃苦，不怕牺牲的精神。对社会来说，农民工为农村工业化准备了初始条件，为农村城镇化提供了充足动力，也为解决三农问题找到了突破口，促进和加快了社会经济的发展和繁荣，但是，社会没有为其创造和提供一个和谐的工作和生活环境，农民工在子女上学、医疗保障、社会福利、社会治安等方面遇到的问题层出不穷。对政府来说，由于农民工问题触及的是城乡二元经济结构、工业化、城镇化和市场化等深层次的问题，加之资金短缺、体制不顺、法规不健全，一时难有良策。

一、我国现阶段农民工权益保护的现状

《国务院关于解决农民工问题的若干意见》指出，农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。他们户籍仍在农村，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工、亦工亦农，流动性强，有的长期在城市就业，已成为产业工人的重要组成部分。大量农民进城务工或在乡镇企业就业，对我国现代化建设作出了重大贡献。此前出台的一系列规定、规范性文件及司法解释，如劳动和社会保障部办公厅《关于农民工适用劳动法律有关问题的复函》(劳社厅函[2003]180号)、《国务院办公厅转发建设部等部门关于进一步解决建设领域拖欠工程款问题意见的通知》(国办发[2004]78号)(第12条)、劳动和社会保障部、建设部《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》(劳社部发[2004]22号)(第一条第1款第18条)、劳动和社会保障部《关于进一步解决拖欠农民工工资问题的通知》(劳社部发[2005]23号)(第6条)、最高人民法院《最高人民法院关于集中清理拖欠工程款和农民工工资案件的紧急通知》(法[2004]259号)(第 5条)、《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》(法释[2006]6号)(第3条)表明，我国农民工的劳动者地位已经确立。农民工属于《劳动法》规定的劳动者，农民工与用人单位形成了劳动关系，且符合劳动者的条件，其理所应当享有劳动者的法律地位。但源于我国用人制度上强调身份关系的传统和现实，以及《劳动法》制定的历史背景，于是就人为地将农民工排除于《劳动法》调整的范围之外，造成了同为提供劳动，但职工与农民工法律地位却不等同的怪异现象，恶性拖欠工资、黑砖窑、黑煤矿事件层出不穷。这也揭示了现阶段，作为弱势群体的农民工在现有法律制度运行状态下其合法权利保护缺失的重大问题。农民工问题不仅仅是拖欠工资的问题，它更包括了人身自由、人格尊严等各方面基本人权的问题，这些通过行政的手段是无法从根本上解决和实现，只有从法律上进行明确的规定，从普适性的层面上建立长效保护机制才是正道。

新的《劳动合同法》虽然并没有特别提到农民工，但农民工同样作为社会的劳动者，在此法律保护的框架下，农民工问题有待出现一个崭新的春天。《劳动合同法》在法律制度的层面上对农民工权益的保护和完善带来了极大的好处，主要体现在主体地位、合同签订、报酬支付等方面的明确规定，并规定了解雇保护，稳定劳动关系，充分发挥工会组织的作用等。这都必然有助于减少农民工与用工方的对抗和纠纷，有助于双方在平等的基础上进行沟通协调，为农民工合法权益的保护提供了强有力保障。另外，《劳动合同法》倾向于保护劳动者，许多新的规定似乎对企业不利。用人单位在以后的用工中会更加谨慎，再加上农民工自身的文化素质和技术水平普遍较低，多数只能从事建筑、服务等技术要求不高的行业，在激烈的市场竞争条件下，给农民工的就业机会带来了一定的负面冲击。加之作为弱势群体的农民工在法律意识淡薄、法律知识贫乏的条件下，很难通过法律途径维护自身的合法权益，即使懂得如何通过法律途径解决问题，但他们往往不愿意花大量的时间和费用去打官司，因为如果能够胜诉，也很有可能因为执行不到位而人财两空，或者因与用人单位闹翻而丢掉工作，得不偿失。

不可否认，《劳动合同法》出台后，我国新劳动合同制度在事实层面上，除了在拖欠工资方面有一定的改善外，对于农民工的劳动时间、劳动安全、社会保障等层面上并无显著影响。因此，如何避免农民工“未受益先受害”，如何切实地保护农民工的合法权益，是摆在我们面前最为严峻的问题。针对以上现状，有学者提出了完善我国新劳动合同制度的建议，如充分利用《劳动合同法》的有关规定，对劳务合同或者雇佣合同作出调整;农民工劳动合同实行专门化规定;适用于农民工的社会保障制度的专门化规定;加强相关部门的统筹和协调，明确其保护农民工权益的工作职权和责任;加强团体交涉权，充分发挥工会组织的作用;充分发挥用人单位、社会团体以及国家劳动保障部门的作用，加强对农民工知识技能的培训和学习等。还有学者提出了关于《农民工劳动合同法》的立法建议，如规范劳动合同的签订程序，规定农民工与用人单位关于劳动合同签订方面的相互权利义务，才能从根本上为维护农民工的合法权益提供法律依据。此外，仅靠农民工自身的力量，扭转当前这一弱势群体的合法权益屡受侵害的社会现象是十分困难的，只有全社会的共同关注，并通过政府及相关职能部门的有效介入，才能彻底改变现状。我国的劳动立法正在日益完善之中，尽管目前我国现有劳动法律、法规、规章和司法解释，还存在这样那样的缺陷和不足，但是，保护处于弱势地位的劳动者特别是农民工的合法权益，是劳动法的立法宗旨，无论是完善劳动立法，还是强化劳动执法，都将体现这一宗旨。

二、国外农民工权益保护问题的比较考察

尽管语境不同，“农民工”的出现是世界现代化进程中一个普遍的现象，西方各国在某一个历史阶段，也曾出现过大量的人口转移，大量农民流向城市的现象——通俗地讲，叫“农民进城”。对于这一社会群体的权益保护，这些国家已经探索出比较成熟的应对政策和机制。发达资本主义国家的农村劳动力大规模流动，是因为工业革命从根本上改变了社会的经济结构，尤其是深刻地改变了这些国家农村的经济结构。农业在国民经济中的基础地位不得不让位于工业，农业的比重迅速下降，产业结构的巨大变革带动农村劳动力向第二、第三产业转移。以最早出现资产阶级革命的英国为例，该国的农村劳动力大规模向城镇流动大致出现在工业革命之后。在这个流动进程中，西方社会对于农村劳动力向第二、第三产业转移过程中的诸多做法值得我们借鉴。

在19世纪的德国，大量农民进入城市，成为产业工人。随后，周期性经济危机爆发，大量工人失业，为了解决这一社会问题，德国城市中出现自发援助和照料穷人的活动，以使穷人得到最低生活保障。1855年《穷人权利法规》生效，根据该法规每个地区依据居民人员，对贫困居民实行生活补贴。1927年颁布的《职业介绍法和失业保险法》规定，全体工人和职员，包括农民工都必须义务参加失业保险，从而历史性地在法的高度将农民工纳入失业保险范围之内。另外，德国政府在普及教育，提高居民文化水平上的做法也值得我们学习。随着大量民工进城，职业教育的普及和发展变得更为迫切，转移到城市中的大量农村劳动力，受的教育少，文化水平低。为了适应现代工业生产和服务业的需要，德国各大企业都十分注重职业培训加强对农民工的技术学习与训练。德国在解决由于人口流动带来的问题进程中，高度重视成人职业培训，对提高全民科学技术和文化水平产生重大作用。

在英国，工业革命前的“圈地运动”迫使大部分农村劳动力向城市迁移，而城市不能提供充足的就业机会，结果大量流民充斥城镇，城市社会动荡不安。为维持社会秩序，政府先是用“血腥法令”来对付进城的流民，但成效不大。因为劳动力的转移本质上是不以人的意志为转移的经济过程，因此英国政府也从制度上进行救济和安抚。如1948年，英国通过并实施了《国民救助法》，规定没有收入或者收入太低的英国居民，可以领取国民救助金。对于收入低和易失业的农民工来说，这极大保障了他们的正常生活。

韩国在20世纪50年代以前还只是一个农业国，但是后来开始向工业发展，并成为欧美产业转移的投资地之一。在这个时期，大量的韩国农民工开始进城。由于韩国不存在户籍的问题，所以这些农民工可以自由地到城市居住。而且韩国的产业工人工资也比较高，这些由农民工转化而来的产业工人，已经可以供得起子女上大学了。到了1980年，农民工的子女中有相当的一部分转化成了庞大的中产阶级，这种转化使韩国的社会结构即两头小中间大的“洋葱型”变得非常稳定。日本的农业人口相对比较少，因此，在第二次世界大战之前，日本就已经发展成为工业国了。在日本，无论工人是来自城市的还是农村的，都会实行终身的雇佣制，并提供全面的社会保险，建立起了亚洲最健全的劳动保障体系。日本的产业工人也同样有能力让他们的子女接受良好的教育。同时，他们还为20世纪六七十年代日本经济的发展提供了大量的人才。

印度是仅次于中国的人口大国和发展中国家，因此印度的一些经验也值得借鉴。印度政府主要是通过立法来规范农民工的就业和服务条件。1979年，印度政府通过了《邦之间流动工农民工(就业规定和服务条件)法案》，主要条款如下:邦之间流动的农民工的工资，在任何情况下都不能低于1948年《最低工资法案》规定的标准;工资应该以现金的方式支付;在招聘或者找人替代邦间农民工的情况下，雇主应付给他们月工资的50%，这笔工资是不可返回的，而且应该是其工资或其他款项的额外支付;邦间流动的农民工从本邦的居住地到其他邦的工作地所花费的路费，雇主应该予以补助，数额不低于交通费的票价，农民工在此期间应享有与工作时一样的工资;工资应该直接支付给农民工本人，或者是受其本人委托的其他人;雇主应该保证为农民工提供合适、足够的医疗条件，当农民工或他们的家人生病时，应该免费提供治疗。雇主还应该采取保护性的措施，确保农民工不受疫情影响或病毒感染。根据医生所开的医药费票据，在农民工提供账单后的7天内，(雇主)应该予以报销医疗费;假期、工作时间和加班工资，以及其他的服务条件，不能差于当地劳力的水平。每个雇佣邦间流动的农民工的雇主都有以下义务:⑴保证定期向农民工支付工资;⑵保证同工同酬，不受性别限制;⑶在要求农民工到另外一个邦工作时，应保证提供相同的工作条件;⑷在雇佣期间，向农民工提供并维持合适的居住条件;⑸在需要的时候，提供防护性服装;⑹在发生死亡或严重身体伤害的情况下，向双方所在邦的相关部门和农民工的亲属报告。

我国正处于一个经济体制转轨时期，劳动制度也处于改革和完善的过程中，发达国家在农民工权益保护方面都有立法经验，并且随着社会发展不断加以完善。我国尽管在新劳动合同制度下，农民工权益的保护和完善都有了长足进步。但对于这样一个庞大的弱势群体，没有专门的立法保护(《农民工劳动合同法》或《农民工权益法》)，或在现有法律制度框架下没有有效的配套措施加以保证实施，很难从根本上摆脱农民工所面临的困境，这是造成现阶段侵害农民工合法权益现象存在的根本原因。另外，从国外农民工人的流动来看，几乎不受什么制度的约束，但在我国则不同，二元户籍制度一直是妨碍城镇化的主要制度缺陷，是进城农民面临各种歧视的基础性制度。目前小城镇的户籍基本放开，但由于制度惯性和部门利益的阻碍，农民工不能获得大中城市的户口，不利于农民转变为市民。必须创新户籍制度实现劳动力合理流动。《南方周末》一篇文章指出:“通过合理的制度性安排，让主要的经济贡献者分享财富，应该是一个社会和谐发展的保证。以1950年到1970年为黄金发展时期的日、韩和我国的台湾地区为例，他们能通过适当的制度安排让进城务工的人们分享财富，转化成城市人口，并通过公平的教育缩小甚至填平下一代的差距。这使得他们的社会能较为稳健地发展。”

三、完善我国农民工权益保护的应对措施

1.公正执法，提高服务能力

地方各级政府要形成以劳动部门为主，行业主管部门密切配合，共同构筑一个农民工权益保障的立体的法制环境。定期开展维护农民工合法权益的普法宣传活动，增强用人单位依法用工和农民工依法维权的意识，加大对农民工权益受损的执法力度，建立综合治理、齐抓共管的工作机制，积极做好农民工的维权工作。

2.严格执法，清理整顿职业中介机构

当前在正规的劳务市场中，一般用人单位对学历要求都非常高，不少工种还要求有技术资格证书，适合农民工干的活儿非常少。而一些黑中介往往以介绍工作为名借机赚黑心钱，农民工在那里多数都是上当受骗，所以他们宁愿在街头等活儿干，也不愿找劳务中介。但是，这种用工方式由于缺乏监管，雇主与务工人员之间经常发生纠纷。劳动力市场是一个系统工程，有关部门应当对其加强组织管理，中介机构和劳动服务部门应实施规范化操作，特别是对那些只顾经济利益，坑害农民工的黑中介要严厉打击，净化劳务中介市场，为农民工择业创造更加优良的就业服务环境。

3.切实解决侵犯进城务工人员合法权益的突出问题

一是要加强进城务工人员劳动合同监督管理，无论是何种形式和期限的进城务工人员，用人单位都必须依法与本人签订书面劳动合同。二是要落实《最低工资规定》，建立健全工资保障准备金制度和欠薪报告、公示制度等。有关部门要切实加强对用人单位工资支付情况的监督检查，对拖欠克扣进城务工人员工资的用人单位，应责令其立即或限期补发和补偿，并给予处罚，要着力推动进城务工人员同工同酬，保障其劳动报酬权利。三是要把进城务工人员对就业服务、社会保障、义务教育和住房、学校等设施的需求纳入城市公共服务的范畴，积极探索适用于进城务工人员的社会保障制度，为进城务工人员建立相应的社会救助制度。四是要依法保障进城务工人员的劳动安全和卫生条件，履行作业场所职业危害告知义务，对进城务工人员进行岗前安全知识培训，使进城务工人员具备自我防护的意识和技能，同时，政府有关部门应研究制定进城务工人员参加工伤保险的办法，确保他们出现事故及时得到救治和补偿。

4.有关部门协同作好进城务工人员合法权益保障工作

一是各级政府应建立农民进城务工工作联席会议制度，由劳动与社会保障、卫生、法制办、公安、教育、工商、司法、城市建设、安全生产等政府部门以及工青妇等群众组织参加，统筹协调进城务工人员规划、劳动管理及权益保障工作;二是要明确进城务工人员输出地的有关部门各自的职责，建立地区间合作工作机制;三是要重视发挥新闻舆论在维护进城务工人员合法权益方面的导向和监督作用;四是要大力推进制度创新，深入研究和积极稳妥地推进户籍制度改革和人事劳动制度改革，加快建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，消除城乡分割的制度性障碍，逐步从根本上解决进城务工人员问题;五是要切实发挥工会维护进城务工人员合法权益的作用。各级工会组织要最大限度地把进城务工人员组织到工会中来，关心他们的疾苦，倾听他们的呼声，切实表达和维护他们的合法权益。

5.统筹协调搞好农民工培训工作

在开展农民工培训工作中，应做好以下四项工作:一是统筹规划，突出重点，分步实施，把农民工培训作为就业准入制度的重要内容。摸清农民富余劳动力和已经转移就业农民工的基本情况，制定具体的有针对性的培训计划。二是整合资源，创新机制。以现有教育培训机构为主渠道，发挥多种教育培训资源的作用。充分调动行业和用人单位的积极性，多渠道、多层次、多形式地开展农民工培训。三是要按需施教，注重实效。有关部门应研究农村劳动力资源现状，做好劳动力市场需求预测，按照不同区域、不同行业要求，区分不同培训对象，采取不同的培训内容和形式。以市场需求为导向，以提高就业能力和就业率为目标，坚持短期培训与学历教育相结合，培训与就业相结合，增强培训的针对性和实效性。四是营造良好的社会氛围和政策环境。政府部门应加大宣传和引导力度，营造重视农民工培训的良好社会环境。制定有效的农民工培训激励政策，鼓励农民工主动参与培训，鼓励用人单位主动组织农民工参加培训，鼓励各级各类教育机构开展农民工培训。加大培训投入，逐步形成政府引导、多元投资的投入机制。同时，加强监督检查力度，逐步形成“先培训后就业”的农村劳动力转移就业制度。

6.更新观念，消灭城乡公民身份差异

要加快户籍制度的改革和相关政策的调整，要在政治和法律上，给予农民工以国民待遇，打破沿袭几十年的“城乡分割”的观念和传统，公民身份不应再有城乡区别。减少壁垒，允许城乡人口有序流动。对一些贡献突出的农民工，要创造条件提高他们的政治地位，要在原地或务工所在地的人大代表、政协委员中有他们的代表人士。

7.建立工会组织，形成相应的制约机制

农民工权益受侵害的一个重要因素就是农民工作为个体太分散、缺乏自身的维权组织，应该将分散的农民工组织起来，成立企业工会，并加强对企业工会的管理、引导，更好地发挥企业工会的作用，实现工会与政府维权联动，切实维护农民工的合法权益。

结语

面对着亿万农民工，我们应当思考的是:在社会主义中国，城市化、工业化的道路究竟应当如何抉择;欧洲“原始资本积累”是否具有普遍性的规律;中国农民工能否避免欧洲工业化劳动者的悲惨命运和遭遇。然而，农村过剩人口转移是当代发展中国家面临的普遍问题，迄今为止，除了反面的教训，还没有一个成功的先例，中国下一步的路该怎么走，是把亿万农民工这支产业大军引上“共同富裕”之路，还是让他们流落在城市成为贫民?市场化改革是历史的必然选择。但是，决不能把亿万农民工的命运交由市场摆布，嫌贫爱富、凌弱特强，是市场的天性;贫富分化是市场自发的趋势，但我们的国家是社会主义国家，我们的政府是社会的公仆，决不会充当人格化资本的代言人，决不会以利润最大化作为行为的宗旨，决不能在市场大潮中沦为冷血的经济动物。对农民工这个生活在社会底层的弱势群体，需要的不是公仆们的怜悯、同情，而是要从制度、体制、政策上消除产生弱势群体的根源，真正让农民工分享到发展和改革的成果。

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