人民币汇率补贴论：美国贸易堡垒的新借口——以美国《汇率改革促进公平贸易法案》为视角

唐全民

(湖南人文科技学院 政治与法律系，湖南 娄底 417000)

一 《H.R.2 378 法案》出台背景及主要内容介绍

(一)《H.R.2 378 法案》出台背景

为了减少巨额的国际贸易逆差压力，近年来年，美国实施美元贬值政策，该政策的实施使得美国产品国际竞争力有所提高，但由于中国实行有管理的浮动汇率制度，人民币汇率直接或间接与美元挂钩，中国产品的竞争力并未下降。中国入世以来，美国对华贸易赤字继续扩大，因此，美国试图把迫使人民币升值作为平衡双边贸易的一大法宝，通过立法手段干预人民币汇率问题。事实上，美国国会一部分人从未停止过通过立法方式介入人民币汇率政策的手段，形成了诸多法案。通过立法手段运用关税的方式限制外国不公平的贸易做法是美国国会历来“维护”本国重大利益的一惯伎俩［1］。这些法案中，影响较大的主要有：

①针对中国的进口产品征收27.5%汇率关税的S.1 586 法案。②用反倾销方式救济人民币汇率失调的S.1 607 法案。③认定中国为“汇率操纵国”的S.1 677 法案。这些法案均旨在指责人民币汇率低估违背了WTO 有关协定的规定，指控人民币汇率低估构成对中国产品的出口补贴，试图采取相关反补贴措施。只是由于美国国内部分民主党和共和党中间人士认为上述法案有违反WTO协定之嫌，因而法案最终均没有形成立法。但国际金融危机的爆发使得美国贸易保护主义进一步抬头，曾经暂时平息的中美人民币汇率问题重浮水面，而且有愈演愈烈之势。美国国会试图再次通过立法手段干预中美人民币汇率之争，其中以2010 年9 月29 日众议院通过的《汇率改革促进公平贸易法案》(“H.R.2 378 法案”)最为突出，该法案实际上是对美国1930 年关税法(Tariff Act of 1930)进行修订，通过单边贸易措施干预别国的汇率主权。

(二)《H.R.2 378 法案》主要内容

《H.R.2 378 法案》核心内容是其中的第2节，法案规定，向美国出口商品的国家的货币与美元之间的汇率如果存在法案所界定的“根本性低估”，则该汇率可被视为一种出口补贴，美国可以采取反补贴措施；对于何谓根本性低估汇率，法案第2 节(c)款规定了测算方法和判断标准：一是相对于“均衡真实有效汇率”而言，该国汇率被至少低估5%；二是该国政府在18 个月期间内长时间、大规模干预一个或多个外汇市场，该国经常项目拥有大量而持续的盈余；三是在18 个月内，该国政府所拥有的外国储备超过：①政府在未来12 个月内需要偿付的所有到期债务总和；②以广义货币供应量M2 作为标准衡量，该国货币供应的20%；③该国前4 个月的进口总额。从形式上看，H.R.2 378 法案属于金融汇率方面的法案，但其实质是将汇率政策贸易化，使美国能够在特定条件下把其他国家所谓“汇率低估”行为视为WTO《补贴与反补贴措施协定》予以管制的出口补贴，从而以反补贴贸易救济措施予以制裁。

二 《H.R.2 378 法案》反补贴措施属于《补贴与反补贴措施协定》管辖的贸易措施

在WTO 框架体系下，有关补贴与反补贴的规则主要由《补贴与反补贴措施协定》(以下简称《SCM 协定》)规定。《SCM 协定》的生效使得世界贸易组织成员有了普遍遵守的统一规则和程序，这对减少争议，促进国际贸易领域的公平竞争起了较大的促进作用。《SCM 协定》第3 条规定了两类禁止性补贴：出口补贴和进口替代补贴，与美国H.R.2 378 法案有关的是出口补贴。

尽管《SCM 协定》有以上允许成员方采取必要措施制止其他成员方出口补贴的规定，但是，前提条件是其他成员确实存在出口补贴的现象。按照黄达教授的观点，把本币与外币联系起来讲的宏观政策就是汇率政策。［2］因此，汇率是一个国家调整宏观经济的政策工具，属于金融领域，不直接与国际贸易挂钩。美国为了达到汇率政策贸易化的目的，H.R.2 378 法案将在特定条件下把其他国家所谓“汇率低估”行为视为出口补贴，并以反补贴贸易救济措施予以制裁。为此，H.R.2 378 法案从以下方面进行规定：一是规定“汇率根本性低估”构成贸易出口补贴措施，可以征收反补贴税；二是认定汇率根本性低估的主管机关为美国商务部。尽管H.R.2 378 法案并没有指明针对中国，但分析人士普遍认为，这是美国针对中国出口美国产品的法案，试图通过此举逼迫中国政府促使人民币尽快升值。如果中国坚持汇率主权，则利用汇率政策贸易化手段，通过实施反补贴措施这一途径对中国等主要贸易伙伴的对外贸易实行打压。H.R.2 378 法案是美国基于所谓“汇率根本性低估”构成贸易出口补贴而采取反补贴措施的法规，其所针对的是国际贸易领域，以中国等所谓“汇率根本性低估”国家为适用对象，因此属于WTO《SCM 协定》管辖的贸易措施。

三 把人民币汇率视为出口补贴进而采取反补贴措施构成贸易壁垒

(一)人民币汇率是否构成出口补贴

根据WTO《SCM 协定》的规定，认定出口补贴需考察以下条件：①是否构成对出口商的财政资助；②是否授予了出口商利益；③是否具有专向性。下文从下述三个方面考察人民币汇率是否构成出口补贴。

1.人民币汇率是否构成对中国出口商的财政资助

根据WTO《SCM 协定》第1 条第1 款的规定，补贴需要有财政资助的存在。所谓财政资助是由WTO 成员方政府、公共机构或政府委托私营机构从事资金的直接转移或资金或债务潜在的转移，豁免或不征收政府本应征收的收入，提供一般基础设施之外的商品或服务，或收购产品。换言之，财政资助是指将政府采取措施将经济资源从政府转移到私人实体，直接地将一些具有价值的东西提供给私人实体的情形。而对于作为补贴的一种独立形式的价格支持，《反补贴协定》并没有做出类似于财政资助的规定或列举，但它通常是指政府通过一定的措施使价格维持在一定的价格水平或区间或高于特定的水平。［3］在“美国出口限制案”中，专家组认为也认为“只有那些从公共账户或政府预算中产生费用的措施才可能构成补贴”，按此观点，对于人民币汇率机制而言，尽管中国政府需要用人民币购买出口企业因出口而获得的外汇，以控制汇率的大幅浮动，但是这种结汇的过程并不存在公共资产向私人出口商之间的转移，因为国有资金并未在这一过程中从公共机构向私人出口商进行转移，也不存在价格支持。因此，人民币汇率不构成对中国出口商的财政资助。

2.人民币汇率是否授予了中国出口商利益

虽然WTO 在相关规定中没有对“利益”一词给出明确的解释，但《反补贴协定》第14 条和WTO争端解决实践都涉及了利益的衡量和计算问题。在“加拿大：影响民用飞机出口措施”案中，上诉机构指出，在审理有关补贴案件时，如果接受者由于接受了财政资助而获得了比市场提供的更大优势，那么就授予了利益。就中国而言，我国实行以市场供求为基础有管理的浮动汇率制度，形成了统一的人民币汇率市场，决定人民币汇率的基础是市场供求关系，人民币汇率反映了市场需求，政府不是人民币汇率的决定者或提供者。因此，没有任何理由可以令人信服地说明中国政府通过人民币汇率授予了中国出口商利益。

3.是否具有专向性

人民币汇率政策不是针对特定产业或企业，它适用于整个中国经济。汇率政策作为中国宏观经济政策工具之一，目标在于维护中国经济与金融外汇市场的稳定。尽管汇率政策稳定有利于出口，但出口不是中国汇率政策所追求的目标。迄今为止，在美国商务部针对中国反补贴的多个案件中，凡是有关人民币汇率构成补贴的指控均被驳回，美国商务部也不得不承认单一的人民币汇率不是针对特定企业或产业，因此不符合专向性要求。

(二)把人民币汇率视为出口补贴进而采取反补贴措施是否符合非歧视原则

贸易自由化已成为国际社会多边贸易体制的理念，贸易自由化的基本要求就是非歧视原则。按照WTO 规则的要求，非歧视原则通过最惠国待遇等条款体现出来。最惠国待遇原则本质上意味着一成员方平等地对待其他所有成员，在不同成员之间实施非歧视待遇。这是一成员方处理与其他成员方贸易关系应遵循的基本原则。［4］其基本特点是要求在世贸组织成员间进行贸易时大小成员一律平等，只要其进出口的产品是相同的，则享受的待遇也应该是相同的，不能附加任何条件，并且这种相互给予的平等的最惠国待遇应当是永久性的。美国政府为了平衡巨额中美贸易逆差，试图对来自中国进口产品的限制或禁止，将人民币汇率视为对中国产品的出口补贴，从而对中国输美产品采取相关反补贴措施。这实际造成美国对中国和其他贸易伙伴之间造成不相同的歧视待遇，直接违反WTO 非歧视原则。

综上，美国H.R.2 378 法案单方面将在特定条件下把所谓“货币低估”行为视为出口补贴，进而对中国等国家输美商品征收反补贴税，不仅违反了WTO《SCM 协定》关于补贴构成要件的规定，也违反了WTO 非歧视原则，对国际贸易造成了变相限制，实际构建了新的国际贸易壁垒。

四 我国的应对策略

美国政府出于平衡中美巨额贸易逆差的目的，总是热衷于人民币汇率问题贸易化，为使我国今后能更好地应对美方在人民币汇率问题上的法律挑战，维护自身的合法权益，我国应从以下几方面积极准备应对：

(一)在人民币汇率的确定问题上坚持经济主权原则

经济主权是指一个国家对其全部财富、自然资源和经济活动享有主权，并自由行使此项权利，不受任何外来干涉。第29 届联大通过的《各国经济权利和义务宪章》明确规定：“每一个国家都享有独立自主和不容剥夺的权利，可以根据本国人民的意愿，不仅可选择本国的政治、社会和文化制度，而且可选择本国的经济制度，不受任何形式的外来干涉、压制和威胁”。经济主权原则是国家主权原则在经济领域中的集中体现，它的确立构成国际经济新秩序的基础，是国际经济法中的首要的基本规范。按照经济主权原则，中国拥有确定人民币汇率的主权，其他任何国家无权干预我国汇率政策。这一点，就连一些发达国家的开明人士也公开承认，如英国前首相戈登·布朗2011 年12 月11 日在广州表示，人民币汇率是中国的主权选择，欧美应该集中精力促进自身经济增长，推动与中国的贸易关系，而不是纠缠于汇率问题［5］。

(二)继续在中美汇率争论问题上积极展开双边协商

中美人民币汇率争论问题作为一种政治性国际贸易争端，协商应是中美双方解决该问题的重要途径。一方面，我们应该通过积极与美方展开双边协商阐明中美经贸关系的重要性，阐明在推进人民币汇率形成机制改革上的立场，敦促美国国会有关议员认清中美经贸关系的重要性和互利共赢的本质，维护中美经贸关系健康稳定发展符合中美共同利益，而不要寻找借口对中国搞贸易保护主义，避免美方单边主义损害中美经贸合作大局；另一方面，通过协商使美方认识到中美贸易逆差程度趋于扩大化在于美国国内一系列根本性问题而不在于人民币汇率，因此，应通过双边协商尽量减少美方的偏见，为我国的汇率改革赢得足够时间。

(三)充分利用WTO争端解决机制等多边争端解决途径

H.R.2 378 法案将人民币汇率与中国对出口产品的补贴挂钩，指责人民币汇率构成WTO 法上的补贴。但正如前所述，依据WTO《SCM 协定》中禁止性出口补贴的规定，把人民币汇率认定为出口补贴会遭遇无法克服的法律障碍，该法案存在明显的单边主义倾向，实体上也不符合WTO《SCM 协定》有关补贴的规则，我国可以充分考虑利用WTO争端解决机制等多边争端解决途径，将将来可能发生的相关问题提交WTO 争端解决机制来解决。

(四)加强应对贸易堡垒新情况的相关国际法研究

贸易保护主义的一大特点，就是贸易堡垒新形势不断出现，破坏现有国际贸易法律秩序的方式更加隐蔽。因此，加强应对贸易堡垒新情况的相关国际法研究。首先，深入研究支持我国当前人民币汇率政策合法性的各种国际法依据，做到未雨绸缪，为今后在协商和诉讼中如何趋利避害准备相应的法律对策与思路；其次，高度重视人民币汇率与中美贸易摩擦的相关问题的研究，比如，有关中美贸易不平衡问题的根源问题研究，并跟踪研究美国的立场及相关立法动向及其所主张的解决途径和法律依据，做到知己知彼，有备无患；最后，加强对典型案例的研究和积累，比如，2010年10 月美国Nucor 公司告美国商务部拒绝就人民币汇率补贴展开调查案案例，该案涉及人民币汇率在被假定低估的情况下，是否构成反补贴协定下的补贴问题。该案涉及人民币汇率在被假定低估的情况下，是否构成反补贴协定下的补贴问题。该案的裁定，对阻止美国企业试图从美国的反补贴诉讼中挑战人民币汇率有着重要意义。［6］通过积累类似典型案例并加以认真研究，从中汲取有益的经验和教训，是应对贸易堡垒新情况的一个重要方面。

［1］X.S.L.Challenging China's Fixed Exchange Rate Regime：An Analysis of U.S.Options［J］.Hastings Int's＆Comp.L.Rev，Vol28，2005：462.

［2］黄达.金融学［M］.北京：中国人民大学出版社，2003：664.

［3］Raj B.World Agricultural Trade in Purgatory：The Uruguay Round Agricultural Agreement and its Implications for the Doha Round ［J ］.NorthDakota Law Review，2003.

［4］曹建明，贺小勇.世界贸易组织法：第2 版［M］.北京：法律出版社，2004：60.

［5］布朗.人民币汇率是中国的主权选择［EB/OL］.［2011-12-11］.http：//www.chinanews.com/fortune/3523340.stml.

［6］龚柏华，尤浩.美国对华反补贴诉讼中有关人民币汇率的法律问题分析［J ］.国际商务研究，2011(1)：16.