公平与效益的博弈——关于中部地区农村中小学撤点并校的调查与反思

李盼强，曾尔琴，杨国辉

(湖南人文科技学院，湖南 娄底 417000)

2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》将调整农村义务教育学校布局列为一项重要工作之后，各地政府纷纷制定本地区的农村中小学撤点并校规划，农村中小学撤点并校随之在全国范围内大规模广泛展开。[1]然而，随着《南方农村报》2009年4月1日刊登的《农村中小学“撤点并校”八年之痛》指出撤点并校“上学难、废校空置、学生辍学增多、城乡教育差距拉大”等负面影响，2010年12月27日湖南衡南县松江镇14名农村小学生在乘坐三轮车上学途中丧命，撤点并校引起了社会的更大关注。如何正确落实2010年全国教育工作会议的精神，“正确处理公平和效益的关系”，“ 着力促进公共教育资源配置公平”是一个非常现实而重大的课题。

课题组历时2年，以公平和效益为着力点，以中部地区基础教育发展比较好的湖南省和河南省为例，采取抽样调查法，通过对湖南省娄底市娄星区、涟源市、湘潭市雨湖区、张家界市桑植县、衡阳市衡南县和河南省洛阳市新安县、三门峡市卢氏县等相关农村中小学进行实地调研，共发放调查问卷1600份，其中包括学生卷、家长卷、教师卷、教育行政管理者卷，回收有效问卷1432份，有效率为89.5%，通过对数据的分析处理，为有关撤点并校的问题提供科学依据。

一 不懈的追求——撤点并校的效益之路

随着我国计划生育政策在城乡的不断深化和计划生育效果的日渐显现，农村人口结构变化趋势明显，从1990年代中期开始，农村小学适龄人口数持续下降，更重要的是随着农村城镇化水平的提高，大量的农村人口向城市转移。这使得之前的“一村一校”的学校布局模式存在的布局分散、管理不便，规模小、教师配备困难，学校管理运行成本高等诸多弊端凸显，这些弊端不利于提高教育效益，成为引发撤点并校政策的动因。

据调查和分析，我们认为撤点并校的效益性有以下几个方面：

表1 撤点并校目标情况调查分析

(一)教育资源的整合

据课题组同一些学校管理者和教师的交流，撤点并校实质上完成了校际间的教育资源、教学思想、管理理念的整合，不同学校的教师聚集到一起，在不断交流、沟通、相互理解的过程中，治学思想趋于统一，有利于不断提高教学质量。不同层次的学校被整合到一起，结成基础教育共同体，共同体内的各成员学校实现资源共享，先进的办学目标、高效的学校管理方法、科学的教育质量考核评估体系等通过不断整合和交融，从而不断提高了教育效益。通过对问卷的统计分析，有70.1%的教师和84.3%的教育行政管理者都认为撤点并校能极大地整合农村中小学的教育资源，这说明撤点并校对于推进教育资源的优化整合，最终实现资源的合理有效利用具有重要意义。

(二)管理成本的降低

把布局分散的学校进行合理优化布局，把分散的学校资源集中起来，不仅方便了教育管理，而且也在一定程度上减少了教育开支。在我们的调查中有64%的教师和85%的教育行政管理者都认为撤点并校方便了教育管理，在我们对一些教育行政管理者访谈中，近7成的管理者都认为这一政策可以降低教育的管理成本。有数据显示在2007年湘潭市各县(市)区财政性教育投入基本实现了“两个比例，三个增长”。在学区学龄人口下降，中小学生锐减的情况下，各级政府对昭潭乡中小学撤点并校所需的生均财政投入与撤点并校之前需要的生均财政投入相比是大幅下降的。例如，2001年某市金星小学撤并，学生分流，2001年以前金星小学与广场完小、许家铺小学的教育经费是分别下拨的，3校各有自己的管理体系，而在2001年之前的几年里，由于金星小学生源的锐减，学校的旧有设施的维护费用增加，这在管理上造成了资源的极大浪费，撤点并校以后，若干学校集中成为了一个学校运行体系，统一的硬件和软件管理，就节约了管理成本。

(三)学校布局的优化

优化中小学的布局是撤点并校政策的一个重要目标。根据我们的调查，有67%的教师和86%的教育行政管理者都认为撤点并校优化了农村中小学的布局。一方面可以科学合理、因地制宜的选择学校新址，达到优化学校布局的目的。例如，某小学就存在这样一个问题，与一般意义上应撤并的学校一样：它们一般地理位置比较偏僻，距离人口集中区比较远，交通欠发达；此外，由于地处偏僻，维修难度相对要大，后勤服务不便，撤并后可以按照预想优化学校布局。另一方面控制好办学规模，将一些人口覆盖率低、服务半径小、生源少的村小按照人口分布情况进行撤点并校，更加合理学校布局。在湘潭调研时发现一案例，某小学2001年以前的办学规模是明显趋小的，该校1976年有四个班共240人，1991年142人，1993年121人，而该校2000年仅有的两个班也只有43人，撤并之后可以达到优化教育资源，完善教育点的合理布局的目的。

二 现实的拷问——撤点并校的公平之析

农村撤点并校以提高办学效益为理由，以让农村孩子和城里人一样享受到优质的教育资源为设想，从而促进教育均衡发展。但教育行政部门主要从降低管理运行成本，提高办学效益的立场来推行“撤点并校”，轻视教育公平性，忽视教育机会公平，造成过程不公平、结果不公平，反而对教育效益的提高无益。

据调查撤点并校政策造成的不公平性问题有以下三个方面：

图1 家长对孩子上学的担忧情况分析(家长卷)

(一)农村学生的教育机会受限

学生教育机会的限制主要源自教育机会的不平等，而机会不平等源于制度上的不公。在撤点并校不合理的时候，会导致学生上学路途变远，加重家长负担，甚至会造成新的失学和辍学，这些对于学生的教育机会是有很大潜在限制的。

1. 学生受教育条件下降

图2 学生上学距离调查情况分析表(单位：千米)

一些地方进行撤点并校后，学生并不能够实现真正意义上的就近就学。据调查，有46%的家长和40%的教师认为上学路途变远了，有的孩子求学要徒步10余里，孩子们上学日益困难。据调查，路途最远的孩子离学校约有15公里，所有调查的学生平均下来每个人也要3公里左右。离学校远的孩子，要步行3个小时左右才能到校，这些学生到学校后体力被消耗，已经没有精力来读书。路途距离增加，加之农村条件限制，大部分都是独自上学，没有家长接送，即使结伴而行上学，对这些还未成年，天真幼稚的孩子来说，他们的路途安全无法保障。2010年12月27日，湖南衡南一搭载小学生的三轮车翻入河中，造成14死6伤的惨剧，撤点并校一时间引起国人广泛关注。事后调查知，因为孩子家离学校有四五里路，所以学生每期交200元交通费搭乘这辆改装车上学。事发时这辆车是从该县松江镇东塘村开往英果村，车上的学生全部是东塘村的。

一些离家比较远的孩子，只能寄宿在学校。但寄宿制也存在一定的问题。据调查，一些寄宿的孩子由于家庭贫困，大多都自带食物，学生的营养得不到保障。对于六七岁左右的孩子，脱离父母独立生活，怎么会使他们有一个天真快乐的童年。在针对家长的一项调查中，有63.5%的家长担心孩子的学习成绩下降，有70%的家长担心孩子上学的路途安全，相比之下，有30%的家长担心孩子适应不了寄宿制环境，可知孩子上学的路途安全是家长们最为关注的。

2. 学生受教育成本提高

学校过于集中，给居住分散的农村学生上学带来不便，不仅路途遥远，也存在安全隐患，加重了家长和学生的负担。有条件的学校实行寄宿制、没有条件的学校实行一餐走读制或租车接送。据调查，一些实行寄宿制的学校，学生每个月光餐费就要花费400元左右，再加上其他的生活花费，每月都是一笔不小的开支，作为一个小学生的花费，这对于没有固定工作和收入的农村家长来说无疑难于接受，家长付出的成本远远超过了义务教育免学费、书本费带来的实惠，这些都在一定程度上加重了农村家长的经济和生活负担。一些家庭困难的学生，加之其他原因，面对这些负担，只好辍学在家，年龄稍微大的孩子干脆退学随父母南下到沿海工厂打工。

3. 学生受教育资源浪费

图3 被撤并学校校舍资产处理利用情况分析

农村中小学广泛进行的以“撤点并校”为导向的学校布局调整力度之大、涉及范围之广，是新中国成立以来罕见的。造成的大量的校舍闲置，引发出诸多新的社会问题，引起公众的广泛关注。一些学校在布局调整的过程中被撤销或并入其他学校，校舍资产成为遗留问题，有些学校具有丰富教学管理经验已代课数十年的教师被强制清退，一些学校的校园文化和认同是无法随着撤并而搬迁的。据调查只有30%左右的农村学校对校舍进行了规划利用，多达52%的撤并学校校舍处于闲置状态，有10 %左右的学校出租或用作它用。这些情况造成国家和集体历时数十年花费巨资构建的农村基础教育资源遭到严重浪费。

(二)农村学生教育过程的不公

1. 优秀师资流失

学校撤并以后，由于行政管理及其它原因，对撤并操之过急，工作不细，没有切实考虑照顾到一些教师的切身利益，一些有丰富教学经验的教师在自身利益得不得保障的情况下，如因并校导致教师编制指标减少，进入公办编制无望，又因学校撤并突失归属感的情境下，他们大多会选择福利待遇好的城镇学校，有的甚至退出教师编制，进入待遇好的民办学校。也有一些教师因教师工资水平较低，福利待遇较差而转行其他工作。据统计数据，有75%的家长和65%的教师认为优秀师资流失了，大部分流向城镇条件好的地区或者是工资高的城区私立教育培训机构。人才的流失对农村学校来说是一个巨大的损失，我们不能视而不见，它直接关系到基础教育的质量。

2. 师生比例扩大

大部分学校在撤并后，由于学校规模变大，师资建设的节奏跟不上学生增加的速度，导致师生比例不协调。根据我们的调查有68%的家长和78%的教师认为撤并后一些学校的班级规模变大了，班级规模的扩大，势必给老师的教学和管理带来负担，有41%的家长和75%的教师认为教师负担加重了，以前带1个班的学生，现在却要带几个班的学生，仅批改作业就是一项很艰苦的工程，已没有充裕的时间让教师来精心备课。有64%家长和77%的教师认为学校的生师比拉大了，一个教师要教的课多了，要管理的学生多了，学生数量远超过老师数量的数十倍，对于学习很大程度上依赖于老师的农村学生来说，学习效果大打折扣。

(三)加剧城乡教育结果失衡

1. 城乡义务教育的不平衡

表2 撤并前后部分学校班级规模变化情况分析(单位：人)

靠近县城和县郊区附近的中小学拥挤不堪，与农村学校萧瑟的校舍形成鲜明的对比。由于我国城乡二元经济体制的长期存在，城乡差别比较大，城乡教育方面也是如此，为了让孩子享有优良的教育资源，越来越多的农村家长不惜一切代价让孩子进入城市学校就读，农村学生不断流入城市，城乡学校日益分化。根据我们的调查，一些农村学校中间的个别年级只有10人左右甚至更少的学生，出现年级断裂的情况，一些城镇学校班级规模膨胀，班级人数最多的可达60人或者更多，出现巨型班级，另一些农村学校萧瑟，撤并人为地加剧了农村与城镇学校的差距。

2. 农村教育思想的认知迷失

一些村子的学校是村民们集资修建的，现在却要因为国家的政策而改为它用。这些不仅浪费了纳税人的钱，而且还使并不富裕的集资建校的村民感到难以接受，其最坏的后果可能会造成在“一村一校”支持下，建立起来的农村教育认知体系资源和尊师重教传统受到伤害和打击。在衡南学生上学发生不幸的事故后，我们到衡南县调研的时候，一位农村的家长说：“让孩子们学点知识都这样惊心动魄，我宁愿孩子大字不识”。农村学校不仅仅是农村孩子上学的地方，在有学校的村子，学校还是村子的文化依靠和寄托，带动着农村的文化教育氛围和方向。当农村的文化中心和文化寄托没有了，村民的心灵认知和依托遭到了破坏，会使农村的教育缺少了村民乡土认知的保障，这对成长在农村的孩子的教育是不公平的。

三 理性的反思——撤点并校理论模型的构建

(一)兼顾公平与效益，撤点并校和谐发展

撤点并校，既要效益，也要公平。撤点并校的效益性，即能有效地优化教育资源配置，提高教育效益，使城乡基础教育得到均衡发展。用以判断教育资源配置效益的标准有两种：成本——收益和成本——效益。[1]一般意义上，公平主要包含两方面含义:一是机会均等，二是指结果公平。[2]机会均等是指政府必须从财力上保证每一个适龄儿童均有同等的入学机会；结果公平是指每一个学生获得的教育资源相等。

如下图直角坐标系AOB所示，我们把撤点并校的公平性抽象为坐标系的横轴，即OA代表公平；把撤点并校的效益性抽象为坐标系的纵轴，即OB代表效益。直线a为直角AOB的角平分线，代表公平与效益的平衡，曲线b和c代表两种不同类型的撤点并校效应。

根据我们的调查分析，当处于d区域内，即效益性大于公平性的阶段。在这个阶段，撤点并校会显现出与它之前那种分散学校和教学点相比的效益性。这个时候，它的效益性大于它的公平性，但撤点并校的公平性会受到人们的质疑，面临随之而来的一系列问题、弊端和社会争议。

当撤点并校的发展路线落在f区域时，即它的公平性大于效益性，在这个发展阶段，撤点并校体现不出它的优越性。

当发展到e点时，可达到短暂的公平与效益的平衡。即随着撤点并校的不断推进和发展，经过各方面的努力，它会逐渐的消除弊端，不断走向完美，从而达到公平与效益的平衡，但这个平衡是极不稳定的，随着一些不定因素的变化，它会在d区域和f区域内徘徊波动。

综合a、b、c三种情况，直线a为撤点并校后公平与效益的绝对理想情况，即撤点并校即达到了效益性，又完美的兼顾到了公平性。根据这些发展趋势，我们课题组认为通过各方面的不断的努力，使撤点并校的发展近似于直线a是完全有可能的。所以我们应该正视由撤点并校而引发的一系列问题，采取有效措施，推动农村基础教育发展。

图4 教育公平与教育效益博弈模型分析图

(二)加强教育前瞻性，撤点并校有序开展

1980年代实行1村1校，“哪里有炊烟，哪里就有学校”。到1990年代中期，我国基本实现了“一村一校”，保证了农村孩子有学上、有书读，村子里最漂亮的建筑是学校。“一村一校”的学校布局满足了孩子不出村就能接受学校教育的愿望，为我国普及义务教育打下了坚实的基础。随之而来的撤点并校政策不仅使“一村一校”背景下的众多农村中小学遭到撤并，造成国家基础建设投资和希望工程捐资的巨大浪费，而且还损害了众多农村中小学地区学生的教育公平性，拉大城乡教育差距，造成新的教育不均衡。

“一村一校”是教育行政部门的政绩，撤点并校，布局调整又将成为新的政绩，期间只有10多年的时间，怎么能使公众相信，这一关乎国家巨额财产和农民切身利益的公共政策，是经过充分论证、具有前瞻性的、利大于弊的决策呢?[3]百年大计，教育为本，只有加强教育政策的前瞻性，才能推动教育政策的可持续性发展。

(三)强化政策的配套，撤点并校稳步进行

撤点并校，学校向县、乡集中，城镇出现巨型学校和巨型班级。为了适应集中办学，发展寄宿制学校是农村撤点并校后采取的普遍做法。但大部分学校都不是按寄宿学校的标准设计的，不能满足学生寄宿的基本要求。有的学校考虑到小学生寄宿的弊端，专门配备校车，接送孩子上学。由于经费有限，租用社会车辆接送孩子，车辆安全性、司机资质不能得到保障，一些营运者为降低成本常常严重超载。有些地方，家长们合租农用车接送孩子，孩子安全没有保障。与此形成鲜明对比的是，在发达国家我们常能在街上看到黄色的校车，车里座位高低、安全设施等都是专门为孩子设计的，对驾驶校车的司机有更为严格的资质要求。[4]

撤点并校的大规模开展，使一些学校软硬件满足不了被撤并学校学生分流所带来的学生压力，只有强化和完善教育政策的配套措施，才能提高教育效益，维护教育的公平性。

四 科学的对策——撤点并校的推进之路

撤点并校是不断推进我国义务教育现代化，提高我国有限教育资源配置和利用率的有效举措。构建和谐社会，就要不断提高教育政策的科学性，实现教育公平正义与效益的有效统一。

(一)坚持以人为本，更加注重基础教育的公平性

教育公平是指每个社会成员在享受公共教育资源时受到公正和平等的对待。教育的效益最终要体现在学生的素质上。长久以来，我国就重视教育质量的提高，尤其是基础教育的发展水平，需要强调的是，在撤点并校的过程中，除了考虑撤点并校的效益性外，受教育的公平性理应成为完善基础教育的一切工作的基础。我们要认真贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，充分注意教育的公平性，它是关乎社会稳定，就业公平及家庭稳定幸福的重大问题。

(二)落实好政策法规，以制度创新促成教育公平

党的十六届六中全会指出，制度是社会公平正义的根本保证，保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益。在撤点并校过程中要落实好政策法规，保障农村教育的稳步和谐发展；积极落实《义务教育法》、《教师法》，切实保护学生、教师的合法权益；同时加强公民的监督权利，舆论监督以及保障监督效力。要以制度创新促成教育公平，促使城乡之间孩子入学的起点一致；推动管理制度的革新，以培养学生成人、成才为目的，以服务学生为工作中心的管理理念。严格按照国家政策法规和精神要求，坚持实事求是，一切从实际出发，确保撤点并校的公平性，保障和维护学生和教师权益。

(三)加大政策支持，推进中心学校标准化建设

撤点并校是推进我国义务教育现代化，提高教育资源利用率的重要措施。如何解决撤点并校所引起的一系列问题，课题组经过调查分析并与相关教育专业人士的交流，认为不断推进撤点并校地区特定服务范围内中心学校的标准化建设是提高撤点并校效益，维护教育公平性的有效举措。标准化的地区中心学校应包括：第一，配置由中央或地方财政支持的统一安全的校车，建立严格的校车司机选拔管理制度，解决因撤点并校带来的学生上学路途远和乘车安全问题，减轻学生和家长负担。第二，推进中心学校寄宿环境建设，改善住宿环境，建立符合学生身心发展的人性化、科学化寄宿管理制度，克服中小学学生寄宿学校所带来的不利于身心发展的问题。第三，不断完善中心学校软硬件建设，完善中心学校职能建设，营造美丽和谐的校园环境，形成高素质的教师队伍和学校管理队伍，逐步缩小或消除城乡教育差别，推进学校标准化和现代化建设。

(四)加强交流学习，借鉴国内外先进经验

学校与政府之间,学校与学校之间都要加强交流，分析中小学学校面临的形势和挑战，进行教育理念的交流，共同商讨对策，加强协作与发展。在有条件的地区，科学合理的推进撤点并校工作，在一些条件不够成熟的地区要科学论证，慎重推进。允许多元办学模式，承认或支持民办村校，共同促进农村偏远地区基础教育的发展，同时鼓励社会力量对偏远山区村点进行资源投入。[5]维护教育公平的底线，加强教育教学的交流。结合地区的具体实情，完善教育评估体制，借鉴学习东部和国外一些撤点并校的先进的范例，进行有益的探索。

参考文献：

[1]罗银利.农村中小学布局调整的问题、原因及其对策研究[D].武汉：华中师范大学，2007.

[2]孙霄兵，孟庆瑜.教育的公正与利益：中外教育经济政策研究[M].上海：华东师范大学出版社，2004:145.

[3]范丽平，李祥云.国外义务教育财政制度研究综述[J].福建教育学院学报，2002(10):75-78.

[4]万明钢.以促进教育公平和教育均衡发展的名义：我国农村“撤点并校”带来的隐忧[J].教育科学研究,2009(10):19-20：

[5]杨兰.农村中小学撤点并校政策回顾与反思[M]∥中国教育发展报告：2010.北京：中国科学技术出版社，2010.