城市公共交通发展存在的问题及对策浅探

陶 然

（广西壮族自治区道路运输管理局，广西 南宁 530012）

城市公共交通发展存在的问题及对策浅探

陶 然

（广西壮族自治区道路运输管理局，广西 南宁 530012）

随着城市交通问题的日趋严重，优先发展公共交通已经成为人们的共识。文章首先介绍了国外的一些经验教训，分析了当前我国交通面临的问题，阐述了“公交优先”在解决交通问题中所起到的作用，并针对我国公共交通发展提出了若干改进措施。

城市公共交通；发展；存在问题；对策

随着国民经济高速发展，城市化、现代化进程的不断加快，城市人口迅速膨胀，城市规模不断扩大，城市机动车拥有量增长迅速。城市交通需求量增长迅速，而城市交通发展却跟不上城市社会经济的发展步伐，人们出行的状况不断恶化，堵车成为许多大中城市一道常见的“风景”。人们逐渐意识到交通问题成为制约城市发展的主要因素，交通拥堵直接影响着城市现代化的进程，降低了居民的生活质量，不利于城市竞争力和形象的提升。解决城市交通的问题刻不容缓。面对日益紧张的城市交通状况，政府出台了一系列的应对措施：不断的修路和采取一些应急的措施如部分路段的交通管制、车辆单双号行驶等等。但是，道路增建的速度永远赶不上道路交通量的增长速度，势不可挡的客货运增长也不是靠行政措施可以抑制的。各国的城市交通工作者们都把精力集中在如何最有效地使用极为有限的城市交通资源上，于是，公共交通出行因为其独特的优势成为了研究的热点。大力发展城市公共交通是解决交通拥堵问题的良策，也是倡导低碳生活的必然选择。

1 国内外公交优先研究现状

1.1 公交优先在国外的发展

公交优先最早是上世纪60年代末由法国在提出的。二战后，为大力发展汽车工业，法国政府鼓励私人交通的发展，私家车急剧增多。70年代初，城市交通问题突显，几近瘫痪。于是，政府开始重点发展公共交通。现在，巴黎设置了480多条全天候或部分时间禁止其他车辆通行的公共汽车专用道。其他如英国、美国等发达国家也经历了此种教训。

纵观世界各国工业化国家城市交通的发展历程，大都走过了同样的路，忽视公共交通的发展，无限制发展小汽车，导致城市交通拥堵严重，交通事故频频发生，尾气、噪声污染日趋严重，交通状况混乱，经过多年的探索、实践，以大量数据和事实证明，优先发展公共交通、高效利用道路资源的交通方式是社会发展的必然选择。

1.2 公交优先在国内发展的现状

我国城市公共交通的建设一直滞后于社会经济发展和居民生活的需求，政府每年给予各地公交公司巨额补贴， 2001年我国政府给予公交公司的补贴已达人民币190亿，给国家带来的财政负担沉重。我国机动车保有量以每年12%～15%的速度增长，许多城市都出现了交通拥堵严重的问题。于是，公交优先成为了人们研究的热门话题。北京从1997年开始不断新辟公交专用道，并严格禁止其他车辆驶入。宁波市为扶持公交事业，设立了城市公交发展专项资金，用于公交场站等基础设施建设以及购买公交车辆等。上海、深圳、杭州等一些大城市也都根据本市的实际情况实施了公交优先。

但是，由于各方面客观条件的限制，我国公交优先尚处于起步阶段，公共交通系统并未享受到应有特权，在公交优先实施时面临着难以解决的问题，具体有：

（1）公交发展较滞后。公共交通整体发展水平较低，制约了发挥其改善城市交通拥堵、解决交通出行难问题上的功能和作用，使其未能成为解决城市交通拥堵和出行难的有效手段。许多城市虽然公交线网已基本覆盖城市市区主干道，但由于在承运比例、服务水平、营运水平等方面的不足，公交发展滞后，吸引力不强，出行分担率较低，使较多市民不断依赖小汽车、电动自行车出行，从而加速城市机动车、电动自行车的增长，造成城市交通拥堵状况日趋恶化。

（2）政府相关政策的力度不够。国家对公交优先的政策没有明确的法律条文规定，加上政府资金投入有限、技术相对落后，公交优先落实非常困难、纸上谈兵现象比较严重。公交企业经常亏损，资金比较紧张，国家投入的资金大部分被用来更新或新购车辆，忽视了在信号灯、公交专用车道等公交优先技术措施等方面的投资。另外，许多公交企业总是依赖政府补贴来弥补巨额亏损，公交企业自我生存、发展的能力较差。

（3）缺乏公交优先设施，城市公交专用道却较少，运输效率低下，城市居民出行不够快捷。但是，由于城市原有的路网布局和道路结构过于落后，城市道路过于狭窄的等原因的限制，使得开辟公交专用交叉口引道、专用车道等难以实现。

（4）公交管理体制混乱。我国城市公交企业的经营模式主要有几种：车队—分公司—总公司—二级承包责任制，股份制企业，合资和外资企业，企业公司，联营公司。各种经营模式之间的互相协调能力较弱，政府制定统一、适用政策法规比较困难。

（5）交通秩序良好是公交优先的前提条件，而我国许多城市道路交通混乱,交通方式混杂，乱停车现象严重，行人的交通法规意识淡薄，公交优先实施难度较大。

2 公交优先政策

为了解决因公共交通发展滞后而造成的交通拥堵和市民出行困难的问题，促进公共交通与城市人居环境协调发展，根据国务院《关于优先发展城市公共交通的意见》的精神，建议采取和出台有效措施，缓解交通压力，改善城市交通堵塞和道路拥挤情况。

2.1 规划建设优先，优化公共线网

应在城市总体规划和交通规划中明确列入公共交通项目，并制订相应的发展规划。在城市基础设施建设的空间和时序布局上应予优先安排。近年来我国城市建设进程中在这方面积累了一些有益的经验，也吸取了不少的教训。有些大城市由于规划不力，出现了重要公共场所（如火车站、机场）没有预留公交场站、地下空间控制不当影响地铁建设等问题，应当引起足够的重视。

此外，应合理规划公交线路，有的公交线路太过于长，效率底下，应当构建以轨道交通为主要骨干、常规公交车为主体、出租车等为补充的多种模式、多层次、高效率的公共交通体系。尽量减少地面长距离的运输，努力使公交线路的覆盖率最大化，减少中心区内不必要的线路重叠，适当增加中转换乘，合理化调整线网分布，使公交服务范围进一步扩大，服务水平得到明显提高，从而能有效地解决居民出行需求。

地铁与公交必须紧密地结合起来，达到无缝换乘。各公交站点的位置必须合理布设，迁移部分公交站点或微调部分公交线路使之靠近地铁出入口，建设交通枢纽站场，统一地铁站与公交站的名称，与其他交通方式紧密衔接。

实施快速公交战略，让市民出行选择更加多样化。对高峰时间客流集中且量大、沿途信号交叉口较少、交通比较通畅的公交线，开设公交快线，对于相对分散的市郊区域的公交线，积极开设公交快线，增加公交快线服务，实行大站快车制度，使市民出行选择更加多样化，并能较好地解决客流聚集点以及上下班高峰期间的交通拥堵问题。

2.2 加大资金投入、扶持公交企业

政府应进一步加大公共交通发展的投资力度，应不断提高公共交通在交通基础设施建设投资中所占份额。对于轨道交通、场站建设、综合换乘枢纽，以及设施装备和车辆的配置和更新等设施建设应给予必要的政策扶持和资金投入。城市基础设施配套费、公用事业附加费等政府性基金要用于城市交通建设事业，并向公共交通倾斜。 公共交通（含公共汽车、电车及轨道交通等）基础设施建设主要依靠政府资金投入，积极吸收社会投资，鼓励社会资本以合作、合资或委托经营等方式参与城市公共交通投资、建设以及经营等，通过实施特许经营制度，逐步形成国有主导，多方参与，规模经营，有序竞争的格局。

积极研究和改革公共交通补贴政策，对于公交企业经营亏损等问题研究制定新的补贴办法，缓解公交企业因燃油价格上涨成本增加、票价优惠等因素造成的运营亏损的困难，保证公交企业能正常运营，同时确保公共交通为市民出行提供舒适、快捷的优质服务。 对公共交通进行价格改革，降低市民的出行成本。但是，低价也有可能带来新的问题如公交资源滥用、增加财政补贴、加重财政负担等，需要结合城市自身情况在合适的范围内对公交票价进行调整，不能盲目追求过低的票价。

2.3 实行财税政策优先

政府应在政策性财政支持、基本建设投资和税费政策方面支持城市公共交通发展。应在重大项目上拓宽融资渠道，

减免税费。许多国家和我国香港地区免征、减征车辆购置税、营业税或燃油税的做法值得借鉴。

低票价引起的政策性补贴问题以及公交企业亏损一直是广泛争论的焦点。我国不同地区城市经济的发展极不平衡，多数地区，在城市居民承受能力有限的客观条件下，用以吸引公共交通乘客的低票价政策仍应坚持实行，由此引起的政策性财政补贴属于转移支付或二次分配性质，不应一概否定，这也是国际上通行的做法。公共交通价格政策的确定和公交企业改革的成败与否不应只考虑经济因素，而应将公共交通的客运量与所占的出行比重的增减列在首位。

2.4 保证路权优先，保证公交优先发展

城市道路资源极为有限，必须从最大多数群众利益出发，从最有效地利用道路资源出发，只有对公共交通实行路权优先才能确保公共交通便捷、快速、安全地运行，提高公共交通车辆的运营速度以吸引更多的出行者使用公共交通工具，合理设置公共交通专用道是一项行之有效的措施。

（1）根据城市内各城区不同道路条件和客流分布不同，分时段、灵活多样的设置公共交通专用道，在城市客流量较大的主要道路设置公交车优先车道；配合公共交通快速线网的构建，增加公交专用道的长度和密度，逐步覆盖主要客流聚集区，连续成网线。

（2）加快港湾式公共汽车停靠站的规划和建设,这有利于减少公交车一站多停现象和缩短公交车排队进站的时间，能疏导路面交通拥堵和提高公交运营效率。

（3）要科学合理设置公交优先通行信号系统。科学设置公交优先通行信号系统，加强公交优先通行信号系统管理，调整公共交通车辆和其他社会车辆的路权使用分配关系，将有效提高道路资源利用率和公共交通车辆运营速度。

（4）要适度发展快速公交系统。快速公交系统被称为“地面上的地铁”，实践证明其对改善城市交通拥堵起到了特定的作用。快速公交系统的发展应与地铁规划建设相协调，从实际出发，不能盲目建设。研究并总结国内外快速公交系统的成功经验和教训，做好环境影响评估工作，尽量减少可能带来的自然环境以及社会经济的负面影响。设置快速公交专用道的同时，还要必须要注意搞好配套设施建设。

2.5 加强市场监管，改善公交服务水平

方便、舒适的乘车环境是公交优先的重要保证，公共交通只有具备私人交通不可比拟的优势，才会成为大多数人的选择。

（1）政府要建立健全的法律法规和标准体系，加大对于公共交通发展的政策支持，城市公共交通行政主管部门要加强对公交企业经营和服务质量的监管。规范其经营行为，依法查处非法营运、妨碍公共交通正常运行、危害公共交通安全等行为。明确公交运营服务规范，建立以确保优质服务为目标的运营监管机制。

（2）公共交通企业要提高公交行业服务水平，加大行车密度，科学调度车辆，缩短乘客等候时间，及时疏解客流。加快车辆更新，选用安全、舒适、节能、环保的车辆。加强对公共交通场站、车辆、设施装备等的维护和保养，为人民群众营造良好的乘车、候车环境。提高公共交通司乘人员的业务素质和安全意识，实现服务的标准化和规范化。

2.6 进一步加强宣传教育

公交优先宣传工作，是缓解交通拥堵,倡导低碳生活的工作的一个重要组成部分，切实抓好公交优先宣传工作是提高全民对公交优先认识的主要途径，也是维护正常交通秩序，预防和减少交通事故的根本措施。政府应该广泛开展“公交优先”宣传教育工作，营造全社会认同公交优先、支持公交优先、践行公交优先的氛围，倡导“低碳交通、绿色出行”的理念。使“公交优先”意识家喻户晓、深入人心。只有认识和理解达到一定的高度，才能更好地促进我们公共交通事业的发展。

无论是传统媒体还是新型媒体，都应该担当起交通宣传的主力军，尤其是官方媒体，更应从正面宣传为主导，倡导节能减排，低碳生活理念；运用互联网技术，建立博客、微博、QQ群等，实现点对点服务，政府部门通过开设官方网站、在BBS论坛开设窗口、在新浪网开设微博与交通参与者建立了通畅的沟通平台，充分发挥专业力量和网评员的作用，坦诚与公众对话，答疑解惑，传递交管信息，宣传公共交通，发挥了积极作用。形式上突出时代性、把握规律性、富于创造性，紧紧围绕公共交通发展的趋势，开展公交通有限宣传教育工作。

有关部门还应强化公交优先的理念和法规，明确制定道路交通路权分配的条例和法规，完善公共交通专用道管理制度，做到公共交通路权保障有法可依。广泛宣传公交路权优先的理念，对人民群众特别是道路各类驾驶人员加强法律法规教育，使其能自觉遵守交通规则，各类车辆各行其道，保证公交专用道为公共交通专用。成立专门的管理机构来监督管理，加强路段高峰期公交专用道的监管力度，对于侵占公交专用车道的其他驾驶员和不走公交专用道的公交车司机进行严厉的惩罚和教育。

3 结语

我国是一个能源消耗大国，人口众多，但石油资源并不富裕，城市道路资源也有限，因此必须采取相应的节约政策。公共交通工具以最小的道路占用运送了大量的客流，减少了城市道路空间的占用，节约了交通能源与道路资源，公共交通有利于提高资源的利用率，同时，也减少了汽车尾气排放，改善了城市环境和空气质量。事实证明优先发展公共交通、高效利用通道资源的交通方式是社会经济发展的必然选择。

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Discussion on existed problems of urban public traffic development and countermeasures

With the increasingly serious problem of urban traffic,to give priority to develop public transport has become the consensus.In the article,the experiences and lessons of foreign were firstly described, current traffic problems analyzed, "bus priority" which played a role in the solution to the traffic problem were illustrated,aimed at public transportation development in China,a number of improvement measures were put forward.

urban public traffic；Development；Existing problems；Countermeasures

U491

A

1008-1151(2012)06-0316-03

2012-04-18

陶然，供职于广西壮族自治区道路运输管理局。