关于整合资金项目提高财政绩效的思考

于扬福

（抚顺市财政局，辽宁 113006）

财政绩效是对财政预算管理水平、财政资金投入与产出结果的比较、支出效益与结构及财政资金与经济发展水平适度性、财政资金规模与速度等多方面状况的综合反映，是政府财政现实能力与调控能力的具体体现。推进资金项目整合，发挥财政资金的最大效益，是提高财政绩效的有效途径之一，对加快富裕、文明、和谐新抚顺建设必将起到重要的促进作用。

一、整合资金项目提高财政绩效的重要意义

1.整合资金项目提高财政绩效，是深化财政发展改革的重要内容。提高财政管理绩效，是深化财政发展改革的一项重要内容。近年来，在各级财政部门的共同努力下，原有的“重投入，轻产出”、“重分配，轻管理”、“重数量，轻质量”的粗放发展方式和管理模式被逐步打破，财政管理绩效水平得到进一步提升。但由于政府投资主体的多元化，造成财政资金投入比较分散，影响了财政资金绩效的最大化。有的资金用途相近，如用于工业、科技发展的资金，往往由两个以上部门负责分配管理，造成了财政资金的重复投入或投入不足；有的资金投向相同，如用于支农的资金等，更是由几个部门负责分配管理，造成了财政资金综合效益难以发挥。可以说，从提高财政支出绩效管理水平着眼，对这些资金项目进行有效整合，已经成为推动当前财政发展改革的重要课题之一。

2.整合资金项目提高财政绩效，是缓解财政收支矛盾的有效途径。随着国家振兴东北老工业基地战略的深入实施，特别是沈抚同城化的快速推进，抚顺市已步入了发展快车道。2011年全市公共财政预算收入完成106.5亿元，首次突破了百亿元大关，增长31.1%；公共财政预算支出完成165.2亿元，增长9.9%，有力地支持了地方经济的发展，也最大限度地保障和改善了民生。但由于各种刚性支出增长迅速，全市财政收支矛盾依然突出，尚未摆脱“吃饭财政”的境况。在这种情况下，如何发挥财政资金的最大效益，在保障民生的基础上支持发展，在加快发展的过程中改善民生，真正把有限的资金用在“刀刃上”，要求我们必须坚持“重成本，讲核算”的要求，对财政支出实施科学化精细化管理，积极推进各个领域财政资金项目的整合，以便更好地落实积极的财政政策，推动经济社会又好又快发展。

3.整合资金项目提高财政绩效，是保障重点民生支出的客观需要。抚顺市第十一次党代会提出，要加快推进富裕抚顺、宜居抚顺、文明抚顺、和谐抚顺、诚信抚顺建设，努力将抚顺建设成为幸福之城。为此，抚顺市委、市政府启动实施了一系列民生工程建设，如以广场公园建设、城区植树绿化等为重点的城建项目，以“一县一业”和“菜篮子”工程为重点的农业项目，以城区中小学、幼儿园提升改造为重点的教育项目等，涵盖范围之广、投入资金之多，都是抚顺市发展史上前所未有的。要保障这些重点民生项目顺利推进，必须在有效整合相关财政资金的基础上，发挥财政资金的引导和放大作用，积极引导民间投资，通过采取BT、分期付款、以奖代补、筹资筹劳等方式，最大限度满足这些重点项目的资金需求，为提升地区百姓的幸福指数，加快抚顺幸福之城建设，提供有力的财力支撑和资金保障。

4.整合资金项目提高财政绩效，是推进绩效财政建设的重要举措。推进法治财政、民生财政、绩效财政和阳光财政建设，是全市各级财政部门的一项重要任务。近年来，抚顺市着力加快绩效财政建设。一方面，大力实施财政预算绩效管理，从2011年开始率先试编项目绩效预算，将8个部门17个项目共计9.3亿元资金纳入绩效预算，2012年又将7个部门12个项目共计14.3亿元资金纳入绩效预算，实现了预算绩效管理的事前、事中、事后全过程监督，对改善预算管理、优化资源配置、提高公共服务水平起到了积极的促进作用；另一方面，积极推进财政资金项目整合，先后整合公共财政预算收入、土地出让金等基金收入以统筹可支配财力，整合工业科技发展资金实施“企明星”行动计划，整合支农资金项目推进新农村建设，得到了有关部门和社会各界的认可，取得较好成效。

二、整合资金项目提高财政绩效的基本方式

1.从整合收入来源入手，统筹政府可用资金。按照构建“大财政”的要求，我们积极推进财力统揽、资金统筹、预算统编工作，在把原分散在各个部门的资金、资产、资源全部由市财政统揽的基础上，又将预算收入和土地出让金收入统一归口到同一部门管理，并建立土地成本联审制度，进一步提高了对财政收入的统筹能力，从而改变了政府有心干大事却无力干大事的状况，让更多的可用资金投入到民生保障和项目建设上去。如2011年抚顺市城建计划投资100亿元，其中市本级计划投资37.3亿元，项目涵盖道路、供水、供暖、供气和环境等建设内容。在市本级投入的37.3亿元资金中，市本级财力仅为7.3亿元，占19.6%，其余为区域企业投资9.6亿元，占25.7%；开行贷款6.6亿元，占17.7%；BT项目融资4亿元，占10.7%；企业债或地债3.8亿元，占10.2%；争取上级资金3.4亿元，占9.1%；世行贷款2.6亿元，占7%。

2.从整合同类支出入手，放大财政资金效益。为深入实施抚顺市“两城两带”战略，从2011年开始，重点实施了工业科技发展“企明星”行动计划，将财政用于工业和科技发展的资金整合起来，集中用于扶持重点工业项目建设，促进产学研合作，推进重大新产品、新技术和“专精特新”产品开发，打造驰名商标和名牌产品。2011年，抚顺市共整合资金3300万元，并争取国家和省专项补助资金，培育了一批战略性新兴产业的领军企业，抚挖重工、方大科技、隆基电磁等企业引领抚顺市高端先进装备制造、新材料、节能环保等产业快速发展；健全了一套产学研紧密衔接的创新体系，抚顺市已与30余家科研院所和技术服务机构建立战略合作关系，并与中国石油大学（北京）签订共建重质油深加工中试基地的协议；建成了一批阶梯式成长壮大的税源企业，仅抚挖重工、抚顺钛业等7家工业科技企业，全年实现工业产值42.3亿元、销售收入36亿元、出口创汇7500万美元、利润4.8亿元、缴税2.2亿元、研发投入1.5亿元。

3.从整合项目投向入手，发挥示范引导作用。为进一步提高资金整体效益，发挥项目示范作用，改善农民生产生活条件，我们以“一事一议”财政奖补村内道路建设为牵动，整合各种支农资金项目，将涉及农村环境连片整治、小城镇建设、农村土地整理、农村改厕、农村扶贫开发、小型水利设施建设、村屯绿化、少数民族发展、体育设施、文化广场、旅游等各级政府投资或补助的项目有机结合起来，集中投入到全市确定的重点区域内，确保在短时间内使重点地区的农村环境面貌有明显改观，推动抚顺市新农村建设向纵深发展。2012年，抚顺市计划整合支农项目资金27473万元，包括村内道路15828.2万元、桥涵2108.8万元、农村环境连片整治5500万元、村屯绿化200万元、农村改厕336万元、水利设施400万元、体育设施100万元、农村土地整理3000万元。其中，全市确定的15个重点村屯实际约整合资金11976.29万元，占总整合资金的43.6%。

三、整合资金项目提高财政绩效的保障措施

1.坚持科学发展，促进经济较快增长。要从做大总量、优化结构、提升质量入手，加快转变经济发展方式，推动抚顺经济社会又好又快发展。整合政府财力引导民间投资，加快科技创新体系建设，提高企业自主创新能力。加快梯级税源建设，改造提升传统优势产业，培育发展战略新兴产业，促进循环经济和中小微企业发展壮大。扎实做好集体企业尤其是厂办集体企业改革，切实解决各项历史遗留问题，帮助主办厂放下包袱，轻装前进。发挥政府资金导向作用，营造有利于服务业发展的政策和体制环境，优先支持生产性服务业发展，推动服务业集聚区和重大服务业项目建设。优化公共投资结构，把投资与增加就业、改善民生有机结合起来，促进居民收入与经济同步增长，增强消费对经济增长的拉动作用。完善推进县区经济发展激励政策，加强城乡统筹能力，不断壮大县区经济实力和综合竞争力，为实现第二个“三年倍增”计划提供财政政策支撑。

2.做大财政蛋糕，提高财政保障能力。要发挥财政部门的调度作用，完善财税部门收入征管联席会议制度，定期做好县区调度通报工作，联合有关部门开展税费征管秩序综合整治行动，努力形成齐抓共管的良好局面。完善税基费源监控体系，完善税费信息平台建设，强化对重点税源和重点税种的监管，深挖征收潜力，堵塞征管漏洞，确保收入及时足额入库。坚持依法组织财政收入，认真落实依法征收、应收尽收、不收过头税的原则，严厉打击偷逃税款等各种违法活动，维护税费征管政策的公平性和权威性。加大基金收入征管力度，尤其要做好土地出让金和企业养老保险统筹基金征缴工作，切实提高政府财力统筹能力。科学制定举债计划，积极争取国内外各项优惠贷款，扎实做好城投债发行工作，充分发挥债务资金的补充和拉动作用，用远期财力弥补当前建设资金的不足。积极向上争取资金支持，重点做好资源枯竭城市转移支付、矿山地质灾害治理、厂办集体企业改革等资金争取工作，切实解决老工业基地各项历史遗留问题。

3.改善保障民生，助力幸福之城建设。要支持实施积极的就业政策，筹集安排部分财政资金，强化二产业技能培训，为地区经济发展培训实用型技术工人。支持教育优先发展，积极推动教育资源整合，加速城区基础教育提升改造，确保教育支出占一般预算支出比例达到国家核定标准。支持建立覆盖城乡居民的社会保障体系，多渠道筹措资金，确保企业养老金按时足额发放；完善城乡低保制度，不断扩大分类救助范围；支持保障性住房建设，做好国有工矿棚户区改造工作。支持深化医药卫生体制改革，推进基本公共卫生服务均等化，逐步提高城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗筹资标准。支持文体事业和文化产业发展，认真落实十七届六中全会精神，推动公共文化设施建设和免费向社会开放，促进构建覆盖城乡、惠及全民的公共文化服务体系。支持“三农”工作，认真落实财政惠农政策，扶持“一县一业”发展，加大水利基础设施建设，促进农业增效、农民增收和农村发展；积极整合支农项目，发挥重点村屯的示范作用，不断将抚顺市新农村建设引向深入。

4.推动改革创新，完善财政体制机制。要加强对新财政体制运行情况的分析研究，充分调动县区发展经济、壮大财源的积极性，逐步建立起科学的、更加适合本地区的财权与事权相统一的财政体制模式。进一步完善政府预算体系，逐步建立公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保障预算有机衔接的预算体系，全面反映政府收支总量、结构和管理活动。深化部门预算制度改革，完善预算编制标准体系，推动项目预算滚动管理，稳妥推进预算公开工作，提高科学性、准确性和精细化程度。完善国库集中收付制度改革，健全国库单一账户体系，强化预算执行监管职能，提高财政资金使用的安全性、规范性和有效性。推进非税收入收缴管理制度改革，完善非税收入收缴管理系统，强化非税收入票据管理和使用，充分发挥“系统管理，以票控收”的基础作用。加快政府采购制度改革，认真执行政府采购行为规范，完善电子化平台建设，扩大政府采购管理的实施范围，努力提升政府采购效率和监管水平。

5.实施精细管理，提高财政绩效水平。要建立健全财政管理制度体系，加快推进财政“五大系统”建设，实行依法理财、科学理财、民主理财，不断提高财政科学化精细化管理水平。积极推进预算绩效管理工作，逐步扩大绩效预算覆盖范围，注重绩效评价结果运用，努力实现全过程预算绩效管理。完善政府性债务动态管理和风险预警机制，将债务收支纳入预算管理，逐步形成规范举债、合理融资、风险可控、运行高效的长效机制。强化对政府性资金和财政运行全过程的监督，重点加强对财政收入征管质量、重点民生资金、财政内部工作行为的监督检查，促进财政监督与预算编制、执行的有机结合。改善乡镇财政办公和为民服务条件，增强乡镇财政公共服务能力，强化乡镇财政资金监管，确保各项强农惠农政策落到实处。加强会计行业管理，推进会计诚信建设，提升会计信息质量。认真落实有关厉行节约的规定，严格控制“三公”经费支出，努力降低行政运行成本。扎实推进阳光财政建设，进一步扩大社会监督范围，自觉接受人大、政协和审计监督，充分发挥财政监督员的作用，确保财权公开透明运行。