刍议推动科技型小微企业发展的政府采购政策

李红军 李小捧 王春光

（1.装备学院，北京 101416；2.河北省直事业单位国有资产事务管理中心，石家庄 050051）

强化政府采购对科技创新型小型微型企业（以下简称科技型小微企业）的政策扶持力度，对于增强科技型小微企业创新能力，推进科技自主创新，激发科技型小微企业发展活力，提供就业岗位、满足社会需要等方面具有重要作用。当前，人民币升值、全球能源和原材料价格波动、劳动力和环境成本攀升以及国际经济不景气等问题不断突出，这些因素都给科技型小微企业的自主创新产生了巨大压力。

2012年3月，温家宝同志在十一届全国人大五次会议的政府工作报告中，明确提出了“落实并完善促进小型微型企业发展的政策，进一步减轻企业负担，激发科技型小型微型企业发展活力”的目标，依照各国实践经验，促进科技型小微企业发展，除需要“认真落实和完善支持小型微型企业和个体工商户发展的各项税收优惠政策”，“加强对符合产业政策、有市场需求的企业特别是小型微型企业的信贷支持，切实降低实体经济融资成本”之外，还必须不断完善政府采购制度，进一步加强对科技型小微企业的采购支持力度。

一、政府采购对科技型小微企业扶持政策的现状及实施成效

1.我国政府高度重视政府采购对科技型小微企业扶持政策。财政性资金是政府采购经费的来源，其来源于社会税收和公共服务收费，资金来源的社会性决定了采购资金使用的性质和投向，即必须取之于民、用之于民，必须充分重视政府采购扶持政策和功能的发挥。近年来，小微企业的地位和作用不断得到重视，与此同时，对小微企业的扶持越来越受到政府的高度重视。2009年9月22日，国务院发布《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》，明确小微企业的重要地位，提出小企业是我国国民经济和社会发展的重要力量，促进小企业发展，是保持国民经济平稳较快发展的重要基础，是关系民生和社会稳定的重大战略任务；同时明确了对小微企业的扶持政策，为了改善小企业经营环境，促进小企业转变发展方式，明确要求提高采购小企业货物、工程和服务的比例，完善政府采购公共服务外包制度，为小企业创造更多的参与政府采购的机会，从而实现小企业又好又快地发展。在十一届全国人大五次会议的政府工作报告中，不仅充分体现了这一发展理念，还将“重点扶持……创新型科技企业和小型微型企业”提上了建设日程。

2.完善了政府采购扶持科技型小微企业的法律制度。一是制定了两部有关促进科技型小微企业的基本法律，即《政府采购法》和《中小企业促进法》。如《中小企业促进法》第34条规定，“政府采购应当优先安排向中小企业购买商品或者服务。”二是财政部等颁布《自主创新产品政府采购预算管理办法》、《自主创新产品政府采购评审办法》、《自主创新产品政府采购合同管理办法》和《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，这些规定细化了两部法律的原则性要求，具体规范了科技型企业或者小企业产品和服务的预算管理制度、评审制度和合同管理制度，为小微企业积极参与政府采购和获得合同机会提供了基本制度规范。三是国务院颁发《进一步促进中小企业发展的若干意见》，2011年财政部、工业和信息化部共同颁发了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，为推动中小企业发展提供了制度依据。

3.确定了科技型小微企业参与采购的比例。截止到2008年底，全国5900余亿元的政府采购中，其中授予中小企业的政府采购合同价值比例约为15%。虽然当前还未能见到关于扶持科技型小微企业参与采购的合同数额及比例的权威统计数字，但毋庸置疑的是近年来这一比例一直有小幅度的上升，并且科技型小微企业参与采购的比例也得到了逐年增加。2011年财政部总结实践经验，联合工业和信息化部共同颁发了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》的规定，明确提出了“年度政府采购项目预算总额30%以上，专门面向中小企业采购，其中预留给小型和微型企业的比例不低于60%”的采购要求。也就是说，采购单位在编制采购计划时，应当专门预留不低于18%的采购资金给小型和微型企业。

二、政府采购对科技型小微企业扶持政策实施存在的问题

近年来政府采购对科技型小微企业扶持力度不断加大，由于我国政府采购制度起步较晚，加之国家支持自主创新的政策实施时间不长，所以在政府采购支持科技型小微企业方面还存在一些深层次的细节性问题。

1.现有相关制度规定精细化不够。我国围绕扶持中小企业、支持自主创新出台了两部法律以及五个管理办法，为促进科技型小微企业发展提供了制度依据，但是到目前为止尚未明确对扶持科技型小微企业提供专业化、操作性强的具体要求，如未明确界定科技型小微企业的范围标准、未明确规定向科技型小微企业采购的比例和规模、未明确科技型小微企业参与采购的评价标准和支持措施等实施要求，现有法律制度难以有效地发挥现有法规的规范作用，从一定角度上讲留下了“人情运作”的空间，使先进的立法宗旨和扶持政策打了折扣，难以有效地推动科技型小微企业的科技创新。

2.采购项目分块管理降低了政府采购政策的实效。当前，我国货物和服务采购对科技型小微企业的扶持实践走在了前列，而国有投资的工程项目采购（包括工程用设备、货物和服务的采购）并未受到《自主创新产品政府采购预算管理办法》、《自主创新产品政府采购评审办法》、《自主创新产品政府采购合同管理办法》和《政府采购促进中小企业发展暂行办法》的规范和约束，这就大大缩减了政府采购的合同额度和政策效应的发挥，难以对工程领域、工程机械设备领域、工程材料领域的科技型小微企业起到统一的扶持和促进效应。

3.采购信息发布还不够便利和规范。尽管我国指定了“中国政府采购网”、《中国财经报》和《中国政府采购》杂志等政府采购信息发布媒体，地方政府也确定了一些地方政府采购信息的发布媒体，这为我国政府采购信息的及时发布奠定了良好的基础。但是，有关采购信息发布不够便利和规范的问题仍旧存在，如信息发布便利性还不够；信息发布不够及时，信息发布较为分散；非公开招标采购信息或者小额采购信息发布范围较小、发布渠道不够规范，导致采购信息的不对称，使得科技型小微企业错过有竞争优势的采购项目。

4.采购歧视仍不同程度的存在。当前，在政府采购理念、参与资格和评标过程中不同程度地存在着歧视问题：一是部分人员曲解政府采购公平原则，较为强调生产经营规模、资本实力，形成对科技型小微企业的隐性歧视。大企业和科技型小微企业在总体竞争实力上，存在着明显的差距，将二者放在同一起跑线上进行竞争，对科技型小微企业来讲本身就是一种体制性的不公平待遇。公平就是对所有企业都要同等对待，其实这是对公平原则的曲解。实质上，在政府采购过程中，公平性不等于完全等同，不能只是一味地强调资本实力和生产经营规模，采购合同的授予要兼顾政府有关经济和社会目标的实现，加强对科技型小微企业的扶持是政府采购政策功能的必然要求，也是推进建设自主创新型国家的必然路径；二是在政府采购参与资格上往往设定不必要的高标准、高要求。采购人或采购代理机构受名牌、产品或服务知名度、企业规模观念的影响，往往会对政府采购项目设定不必要的“高门槛”，或者要求科技型小微企业出具不完全必要的只有大企业才具备的相关资质，使得科技型小微企业被排挤在采购市场之外；三是政府采购主要通过招标方式采购，而在评标过程中，采购人通常对供应商的评标标准设定较高，对供应商的注册资金、技术实力、产品历史销售量等因素分值设定偏高，这往往导致科技型小微企业很难与大企业抗衡。

三、完善政府采购对科技型小微企业扶持的政策建议

1.建立“大采购”和“公共采购”理念和方法。当前，亟需建立“大采购”和“公共采购”理念，落实“大采购”和“公共采购”管理方法，切实将货物、服务和国有投资的工程采购项目统合到一起，建立统一的监督机构，适用统一的公共采购管理法律制度，避免分块管理对政府采购政策功能的弱化。

2.尽快出台采购促进科技型小微企业科技创新的制度办法。科技型小微企业的产品、服务有着较大的市场容量以及较强的市场竞争力，部分科技型小微企业的技术水平处于国内领先地位，并已然形成当前一种新兴产业。而要激发科技型小微企业的发展活力，促进其良性快速增长，必须建立专业化和操作水平高的法律制度。美国政府采购实施中，不仅制定了《小企业法》、《购买美国货法》，还专门制定了《小企业创新开发法》，其为扶持创新型小微企业的快速发展，提高美国经济活力和技术水平起到了重要作用。

依照相关法律原则和规范，着手制定《科技型小微企业政府采购实施细则》，明确界定科技型小微企业的界定和评价标准、采购范围、采购预算最低预留比例和规模、评标优惠标准和支持措施等实施规范，从而详细规范科技型小微企业政府采购行为，为科技型小微企业提供充足的创新市场，有效激励科技型小微企业自主创新。

3.确立科学的科技型小微企业界定标准。如果说制定政府采购扶持科技型小微企业政策是一把促进科技创新的利器，那么准确划分并定义科技型小微企业就是给这一利器明确了落实的对象和范围。国务院相关管理部门将符合国家产业政策，生产经营规模（主要包括企业职工人数、销售额、资产总额等指标）属于小型的各种所有制和各种形式的企业归为小企业。依据国务院对小企业的基本界定标准，科学确立科技型小微企业的界定指标。

对于科技型小微企业的界定，主要包括生产经营规模指标、科技人员比例、人均专利数、科研技术开发经费投入及比例、高新技术产品产值及比例、行业发展前景等指标。具体来讲：生产经营规模指标包括企业职工人数、销售额、资产总额等；科技人员比例包括研究生以上学历的科技人员占企业职工总人数的比例，以及从事基础研究、应用研究和自主创新产品开发的科技人员占企业职工总数的比例；人均专利数指企业人均拥有专利的数量以及拥有发明专利的数量；科研技术开发经费投入及比例，即指用于自主创新技术产品研究和开发的经费年投入总额，以及经费年投入额占本企业年总收入的比例；科技型小微企业的总收入，一般由技术性收入、一般技术产品产值、自主创新技术产品产值和自主创新技术贸易等组成，其中自主创新技术产品产值和自主创新技术贸易额之和占本企业当年总收入的比例应是界定科技型小微企业的重要指标。

诚然，可以根据不同的专业和行业制定不同的科技型小微企业界定指标和指标数额，以便针对性更强，更加科学合理。

4.建立便利、高效的信息发布系统。为了避免信息发布渠道多、企业负担重等问题，需要指定必须的基本发布媒体，也就是说所有的政府采购项目（除经监督管理机构批准不需发布的采购项目以外）必须按照时间节点及时、统一的到一个基本媒体上发布采购信息，否则属于违规行为。为了方便科技型小微企业实时获得政府采购信息，可以指定“政府采购网”为基本的发布媒体，“政府采购网”应专门开设科技型小微企业采购项目专栏，从而大大提高采购信息发布效率。

5.加强对采购扶持政策执行情况的监督管理。一是加强扶持政策的日常监督管理。监督管理机构要加强采购活动的全过程监管，要把政府采购促进科技型小微企业发展政策的落实情况，作为日常监督考核的重要内容。二是建立便利、顺畅的申诉机制。通过电话、信访、电子邮件、网络论坛等多种形式建立畅通的申诉渠道，及时处理并实行信息回馈制度，并告知申诉人对问题处理结果不满意时可以选择向司法机关起诉，从而切实维护科技型小微企业供应商的合法权益，以保证为其公平、公正地提供更多地市场空间。三是对采购单位有意规避采购科技型小微企业产品、服务和工程的，或者无正当理由拒绝接受科技型小微企业可交付成果的，责令改正，并依法给予相应处罚。

〔1〕李燕强.科技型中小企业自主创新能力评价与提升研究[D].江苏大学，2010.06.

〔2〕李红军，李小捧，王春光.发挥政府采购自主创新职能的实施对策[J].中国政府采购，2009（3）.

〔3〕张静中，黄芬，曹文红.政府采购扶持科技型中小企业发展的对策建议[J].郑州航空工业管理学院学报，2008（6）.

〔4〕褚作人.发挥政府采购政策功能支持中小企业健康发展[J].中国政府采购，2009（7）.