挑战与出路：公共管理专业人才培养探析

□郑石明

随着我国改革开放的深入以及市场经济的发展，尤其是加入WTO后，因受相关贸易规则的限制，需放开国内市场，减少政府行政干预，这不仅是对传统行政科层体制的动摇，也是对政府行政职能转变的重大考验。“21世纪培养的人才不仅仅是出类拔萃的专业人才，更应是具有组织能力和领导能力的复合型人才，是会‘将兵’的‘帅才’。只有这样才能发挥大学生在各行各业的骨干带头作用，发挥其专业知识、专业技能的辐射作用，推动社会的进步和发展”[1]。为培养适应社会需求的人才以及为适应后WTO时代公共管理范式的改变，公共管理专业在理念、结构、方法上需大幅度转变，探索新的人才培养路径。

一、社会发展对现有公共管理专业人才培养的挑战

现代社会是高度市场化、高度民主化、高度开放和高度技术化的社会，也是结构复杂、变化迅速、高度分化与日趋多元化的社会。这一社会特质给公共管理实务带来了诸多影响，公共管理问题不断增多且呈现出复杂化趋势，对公共管理人才的能力提出了更高的要求，也给公共管理工作者带来了前所未有的挑战。但目前公共管理专业特色并不明显，加之在人才培养过程中对于公共管理人才的公共伦理和综合素质培养的不重视，导致了政府部门对从公共管理专业毕业的人才缺乏实际需求。

挑战一：专业特色不明显

美国在1973年就有101所院校开设了公共行政或管理类课程，课程内容有为适应联邦政府而设置的，也有为适应地方政府而设置的，内容各有其特点[2]。而在国内各大高校中，本科教育中的基本原理类课程占总课程的比例就高达50-60%，显然这个比例过大，而培养学生行政能力和技术方法的课程却不到20%。这就造成了公共管理人才的专业特色不明显，也导致许多政府部门对学校开设课程的实用性、人才的能力与品质的培养产生不满，对公共管理专业人才工作的满意度也在下降。以上数据表明，高校公共管理专业人才所学知识专业性欠缺，不足以担当社会管理重任。借用迈克尔·波特的“壁垒”分析框架，公共管理类专业学生的生存现状正处于“进入壁垒很低而退出壁垒较高”的尴尬境地，很难显示出该专业的核心竞争力。

挑战二：公共伦理缺乏

公共管理的本质在利益分配，在我国即是为社会大众提供服务，满足群众发展利益需求，因而要求公共管理专业人才具有公仆意识、服务意识和群众意识。但从目前来看，高校公共管理人才的培养在这方面“功课”不足，尤其在公共伦理服务意识方面极为欠缺。学生在校期间很少有机会深入社会，了解大众需求，甚至对国家大事、社会热点问题漠不关心。由于道德素质和职业素质的缺失，使得公共管理人才难以在工作中体现亲民、爱民和善民的服务行为。

挑战三：综合素质较低

受国外新公共管理运动的兴起等各种因素影响，各群体对国内政府以及非政府企业的管理服务能力提出了更高的要求，需要大批能够处理复杂公共事务的人才，并且“一国一地区的经济发展，在很大程度上取决于劳动者的整体素质，而不是劳动者的专门知识”[3]。而目前公共管理专业人才培养体系滞后，培养目标不明确，人才综合能力的培养远远没有达到社会的需求。加之公共管理专业专而不精，造成公共管理人才在面对复杂公共事务问题时，缺乏适应能力和创新能力，特别是在处理突发公共危机时，由于缺乏丰富的知识储备和经验积累，不能寻求有效的解决方法，反而使问题严重并恶化。

挑战四：专业人才供需错位

调查显示，在政府最急缺的人才中，需求比重较大的为计算机、法律和经济管理等专业人才，而对公共管理类人才的需求比例极小，且替代性强，公共管理专业人才供需错位现象明显。此外，在现行教育体制下，越来越多的学生被贴上了“标准化喂养”的标签，甚至有些人认为，高学历和高能力成了反比关系，思维单一、视角狭隘成为了人才成长的瓶颈，大学毕业生毫无个性可言[4]。因此，社会对公共管理专业人才的接受程度很低，认为他们缺乏实际知识和操作技能，成了什么都可以做，又什么都不精的“万金油”，而各用人单位需要的是有专业技术的人才，此种偏差造成公共管理专业学生就业难的现象非常突出。

二、社会发展对公共管理专业人才的需求与培养目标设计

21世纪我国公共事业的改革与发展离不开具有一定管理意识、较强管理能力的专业人才。在社会发展的今天，社会所需要的人才是有能力、视野和经历的人才，高校不仅要培养专业技能突出的人才，更要培养知、情、意、行兼备的复合型高素质人才。特别是信息时代形势瞬息万变，只有具备高超的学习能力、创新能力、应用能力和适应能力，才能抓住机遇，准确、及时做出决策。

（一）社会发展需要人才有较强的学习能力

有论者指出，“到2020年，知识的总量是现在的3到4倍。到2050年，目前的知识只占届时知识总量的1%”[5]。由此可见，只有不断学习，增加知识储备，才能在激烈的竞争中保持进步。管理大师德鲁克说过：“真正持久的优势就是怎样去学习，就是怎样使得自己的企业能够学习得比对手更快。”学习能力是一种终身能力，贯穿于人的一生。公共管理专业人才在学生时代就应养成良好的学习能力，既要学习专业知识又要学习与本职工作相关联的业务知识，甚至还要学习业务范围之外的知识，形成统一的理论知识体系。

（二）社会发展需要人才有较强的创新能力

创新是一个人潜在的精神和素质。作为公共管理专业人才，创新能力的三个基本要素，创新意识、批判精神和奉献精神都必不可少，同时还应具有善于运用新的工具和方法进行公共事务管理的能力。在知识经济条件下，公共管理人才经受着前所未有的挑战，他们要能够打破常规，寻求变革，更要能够多谋善断，探索解决问题的新方案和新途径，形成自己的工作方法和管理思路，结合自己的工作目标不断形成创新思维，提出改革措施。通过处理复杂的实际问题进行创新锻炼，逐步提高创新能力与创新意识，以达到提高公共事务管理质量的目的。

（三）社会发展需要人才有较强的应用能力

公共管理人才具备的应用能力就是将理论转换为实践的能力或者将自己的创新意识和创新思维付诸实施的能力，是一种执行力。公共管理专业人才的应用能力包括领悟能力、激励能力、授权能力和应变能力，能够根据形势的变化去分析、决策。在市场经济条件下，政府提供公共产品或服务，由公共管理人才去进行具体操作和执行。在中国加入世界贸易组织后，在政府行政体制改革的背景下和在各种复杂因素的作用下，对公共管理者的分析、解决问题的要求更高。此外，当今社会机会稍纵即逝，公共管理人才必须具备出色的应用能力，抓住机会，运用专业知识做出决策，谋求管理行为的成功。

（四）社会发展需要人才有较强的适应能力

公共管理人才不仅要能够适应外部环境变化，更要能够根据外部环境的变化改进自己的行为决策，拥有灵活的管理能力。近年来，公共管理组织在不断调整，并以发展的姿态对公共管理人才的素质提出更高的要求。由于各种复杂因素的影响，国内某些群体矛盾加剧，产生严重的社会影响，极大地考验着公共管理者，要求公共管理者能够灵活机动地做出反应，恰当地处理各种利益矛盾。在处理公共事务过程中必须把标准化服务与灵活性服务结合起来，在坚持一般科学原则的前提下，寻找标准化要求之外的有效执行政策的途径、手段与方法，快速准确地做出决策。

三、通识教育：公共管理专业人才培养方案设计的平台

从国外的成功经验来看，发达国家的公共管理教育(特别是MPA教育)都十分注重“通才教育”，这是社会政治、经济快速发展背景下公共管理教育必然的价值取向[6]。国外对于公共管理专业人才的通识教育培养，有严格的培养步骤和环节，第一年主要强调培养学生学术研究的方法论，为学生打下坚实的学科基础，让学生能在某一专业学术领域建立自己的兴趣点，提高其独立分析问题和解决问题的能力。国外培养公共管理人才的总目标相当明确，即为政府机构培养公共事务和公共服务的管理者、领导者和政策分析人才。如哈佛大学肯尼迪政府学院的口号是“为21世纪准备领导人”，它的MPA培养目标是：培养公共部门的政策分析者，通过一个严格的二年制训练计划，为未来的公共部门和非营利部门的管理者准备其职业所必须的广泛技巧和概念框架[7]。

近年来我国各知名高校公共管理人才培养的方案也在不断地发展与完善，致力于培养高素质、厚基础、全能型的公共管理领导型人才。通过对比国内各高校人才培养计划和课程体系设置，不难发现其存在的共性特征。各高校对公共管理人才的培养基本上体现了以“宽口径、厚基础、高素质”为人才培养的目标，符合时代与社会对公共管理人才的需求。课程体系的设置实现大类课程与专业特色课程相结合，通识教育课程模块、学科专业课程模块与开放选修课程模块的相结合，理论价值类、专业知识类与应用技能类相结合，专业教学与政策科学研究相结合。另外值得一提的是，通识教育与实践课程的内容与课时有所增加，开始适当压缩和精简专业课。建立与课程体系相配套的教学管理制度，如弹性学分制、选修制、主辅修制、导师制等。

（一）公共管理专业搭建通识教育的思考

兴起于上世纪五六十年代的专才教育，在工业化历史背景下，对培养专业化技术人才功不可没，但狭隘的教育理念和教育模式，导致重专业、轻通识、重技术、轻人文，功利主义现象严重，通识教育被严重弱化，所培养的人才基础、素质普遍较差，越来越不能适应社会发展需求。近年来，我国大力倡导素质教育和欧美通识教育的成功经验，通识教育逐渐得到重视，并通过设置通识教育课程来弥补专业教育人才培养的缺陷。

目前公共管理人才培养中的通识教育主题日益丰富，课程体系设置与内容也日益饱满，但对公共管理人才培养的特色教学，各高校的人才培养方案趋同性高，创新性不强。因此公共管理人才培养方案的平台设计要以“拓宽口径、发展个性、注重创新、适应需求”为原则，形成“平台+模块”的多样化的课程体系。公共基础、学科基础、专业基础、专业方向四大平台与大类课程、专业课程、跨学科课程、实践课程四大模块相结合。此外突出人才培养方案的动态性，教学平台前期以实现宽口径的培养为目标，后期则根据社会对人才的需求和个性的发展实现柔性的专业分流。“平台+模块”教学模式关键是要结合各高校的具体教学条件与特色，对学生在不同平台的学习与实践进行考核与引导，实现公共管理专业建设“内涵特色型”与“环境适应型”两种基调的融合。

（二）公共管理专业实施通识教育的途径

无论是“文理渗透”、“知行合一”、“交叉学科”等现代教学理念，还是拥有完美的“管理主义”与“公共精神”的教学课程体系，要培养高素质、创新性、学习型、领导型的公共管理人才关键在于通识教育如何有效落实。基于各高校公共管理人才培养实践与“平台+模块”教育模式，要创新有专业特色的实践路径。第一，采用多元化的教学方式。知识传授搭配专业实践，课堂教学搭配网络教学。第二，生动的案例教学。如清华大学与国外学院合作成立了中国公共管理案例中心，根据教学需求开展案例调研与写作，并与地方政府合作，建立案例调研基地。第三，打造课外精品活动。融合学生与时代的个性，结合学院的特色，举办行政论坛、管理沙龙、素质拓展培训、学习交流茶话吧等。第四，“校府”合作，通过学校与政府合作，把政府部门作为学习、实践、调研的基地。

四、“校府”合作：公共管理专业人才培养的实践途径

“校府”合作是公共管理专业人才培养模式的创新，东北大学率先实践了“校府”合作的人才培养模式，其探索经验为我们对公共管理人才的培养提供了积极的借鉴意义。通过“校府”合作可以使学生既获得在政府机关学习的机会，又可以充分运用所学知识。目前的“校府”合作运行程序大致为：由学校与政府机关签订协议，达成合作意向，再由教师带队到合作单位实习或根据学生意愿选择实习机关，这种方式由学生选择实习机关为主、学校提供帮助为辅，减少了学院管理成本。“校府”合作的公共管理培养模式的成效主要有以下几点：创新公共管理专业人才培养的模式；真实的工作环境，对学生能力提出严格的要求，专业实践性较差的课程得到实际的锻炼；扩大人际基础，获得与政府机关部门人员沟通与交流的机会；掌握公共事务处理程序与方法，对公共事务、社会事务有更为深入的了解和认识。但由于各种原因，“校府”模式目前不是很成熟，效果也有限。

虽然学校与政府之间，不能像与企业之间那样，完全实现“订单式”培养人才，但“订单式”培养不仅是校府合作的进一步创新，又是对目前公务员“大一统”考试的改革。目前公务员考试虽不断改革与完善，但是处于专业优势地位的公共管理却人不尽其才，才不尽其用，造成了公共管理人才培养和专业设置的尴尬。政府机关中除一部分岗位需具备较强的专业知识比如计算机、英语外，许多岗位招考的都是普通管理人员，公共管理专业人才在这些岗位上的专业优势是非专业人才所不具备的。这些岗位可以通过招考的方式招聘公共管理专业人才，招考要求可以设定为公共管理类专业或具有政府部门实习经历等等。

当前公共管理专业人才就业遭遇尴尬，专业特色不明显，只有极少数专业人才从事本职工作，导致人才流失和教育资源师资力量的浪费。而政府为提高工作效率、加快行政职能转变需要专业的、优秀的公共管理人才。为此，建议将以下方式作为公共管理人才培养的一种新模式：将社区或街道办事处、乡镇机关设为示范单位，同设置公共管理专业的学校签订人才订单培养协议，在学生进入高校修完两年基础课程和专业课程后，经考核合格签订培养协议，按照协议规定选择合适的专业进行专业技能培养，而后进行实习阶段，最后经过学院、学校、政府机关考核后，进入单位工作，这样可以做到人尽其才，创新人才培养模式。“校府”合作的基点是双赢，如何在双赢的目标下实现高校与政府的合作，推动高校公共管理专业教学质量提高，需要政府与高校双方做出更多的努力[8]。

公共管理专业研究生培养也是我国高层次人才培养目前较为欠缺的，学科建设时间短是其固有原因，但归根结底源于我国教育体制落后和教育模式单一化。美国公共管理教育已形成了完善的公共管理专业硕士、博士教育以及公共管理联合教育培养模式。独特的“校府”合作培养模式，对培养多样化的公共管理硕士专业学位、面向公共管理者的实践性的高级公共管理硕士、实践性的公共管理专业博士学位，强调学术与实践一体的跨院系、跨学科的公共管理博士学位大有裨益。在探索新的公共事业管理人才培养的过程中,可以与跨学科交叉培养交替采用的是学位层次的统筹培养[9]。多样化的培养模式对我们在引进国外公共管理学科后进行人才培养体系建设也是值得借鉴的，特别是针对一些影响较大的社会热点、难点问题，就需要专门的公共管理高级人才进行研究决策，为此，也必须创新“校府”合作的管理人才培养模式和途径。

五、结语

目前，公共管理专业在我国发展时间短，许多领域仍是空白，学科发展仍处于探索阶段。尽管对人才关键能力培养路径的观点存在分歧，但对公共管理人才培养的目标是基本一致的。公共管理人才的培养应该以课程体系建设为支柱，完善基础课程和专业课程的设置，通过理论学习，构建提升学生综合素质的知识体系。同时，在实践方面应鼓励学生多参加实践活动，通过亲自实践逐渐掌握公共管理的思路以及处理公共问题的方法，掌握多种应急问题的处理能力。随着社会的发展，原有的人才培养体系也应该有所创新，“校府”合作作为一个新的公共管理人才培养方式将逐步受到重视。总之，公共管理人才培养方法还需广泛借鉴国外发达国家的培养模式，并根据我国国情做进一步探索。

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[2]季明明.国外MPA教育特点研究[J].学位与研究生教育，1999（3）：66-70.

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[6]宣勇,何作井.“2.5+1.5”复合型公共事业管理人才培养模式的实践与探索[J].中国行政管理，2002(5)：33-35.

[7]全国公共管理专业学位研究生（MPA）教育指导委员会.国外MPA教育的现状及发展趋势[DB/OL].http://w w w.mpa.org.cn,2006-02-10.

[8]娄成武，魏淑艳，曹丁.“校府合作”：公共管理专业人才培养模式的新探索[J].中国行政管理,2009(9)：103-105.

[9]郑文范,孙萍,马立晓.论公共事业管理专业人才的联合培养方式[J].中国高教研究,2000(4)：64-65.