从完善大学制度来抓高等教育质量

□张应强

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）在高等教育部分提出了两个重点改革任务和目标：一是提高高等教育质量，二是完善和建设现代大学制度。在今年上半年教育部发布的“高等教育质量三十条”和“高等教育专题规划”中，提高高等教育质量和建设现代大学制度也是核心和重点内容。目前，这两项工作正在积极落实，分别推进。特别是在提高高等教育质量方面，教育部和各高等学校都在采取积极行动。我认为，提高高等教育质量和建设现代大学制度，这两大问题不是彼此分割和孤立的，而是密切关联的。从立足长远来看，从高等教育质量政策的有效性和稳固性来看，必须从完善大学制度来抓高等教育质量。

一、高等教育质量和质量保障

高等教育质量是一个多层面的概念。就高等教育系统而言，是指一个国家高等教育系统的质量，主要是高等教育系统在国家和社会层面发挥作用的大小和能力,也就是整个高等教育系统为经济政治文化发展、社会和谐和进步作了什么贡献。就高等学校教育而言，主要是指人才培养质量，即高校培养的人才满足社会需要的程度。目前人们所谈的高等教育质量，主要指高校的人才培养质量。

在高等教育发展的不同阶段，高等教育质量针对不同的问题，有不同的质量主题。在精英教育阶段，高等教育质量是针对少数人而言的，而把大多数人排除在高等教育质量话题之外，是关于精英教育的质量；在大众化阶段，高等教育质量是针对多数人而言的，接受高等教育的机会以及教育公平的程度，成为高等教育质量议题的主要内容。我国高等教育在政府主导之下，实现了快速的、超常规的大众化，其中的质量问题主要是由粗放的发展方式带来的。政府、社会、高校、家庭和求学者的合力，成为驱动高等教育规模扩张的强大动力。而长期以来形成的政府办学体制和机制，使得政府成为高等教育机会的提供者和高等教育质量的控制者。当社会问责体系发展起来之后，政府就成为高等教育质量问责的主要对象。高等教育机会不多，许多人没有获得高等教育机会，人们对政府表达高等教育机会诉求和质量诉求；有了高等教育机会后，又出现了教育机会不公平现象，或者优质高等教育资源少，人们也要向政府表达不满。面对高等教育质量问责，政府往往会不断强化高等教育质量控制，这就会使政府办学体制和机制更加强化，很难改变。

当高等教育进入社会中心之后，高等教育往往会有众多的利益相关者。不同的利益相关者，对高等教育质量的关注点是不一样的，其质量需求也是不一样的，由此形成不同的质量评价标准和质量判断结果。也就是说，不同的质量评价主体总是从自身需要的满足程度来评价高等教育质量。就政府主管部门而言，高等教育是否满足了国家重大战略需求和政府领导推进的经济建设和社会管理的需要、是否为经济建设和社会发展培养了高素质人才，成为政府评价高等教育质量高低的标准；对大学而言，高等教育质量主要涉及办学质量，即大学的人才培养质量、科学研究质量、社会服务质量；对用人单位和公众而言，高等教育质量主要指高等学校所培养的人才是否满足了用人单位和公众的需要，这种需要是多样化和个性化的，千差万别的；对求学者及其家庭而言，高等教育质量主要涉及求学者需要的满足程度以及它们感受到的教育公平程度。这就是说，我们要制定统一的高等教育质量标准来进行质量控制和质量评价，是相当困难的事情。

这种困难还表现在高等教育质量概念的模糊性上。《教育大词典》对教育质量有一个界定，认为教育质量是对教育水平高低和效果优劣的评价，最终体现在培养对象的质量上。教育水平高低、教育效果优劣、培养对象的质量，内涵明确但无法准确计量，外延广阔无法准确把握。因为教育质量不同于产品质量，产品质量首先是产品合格标准，其次是产品的适用性——产品对用户需要的满足程度。产品的质量标准好制定，但教育的质量标准难制定，特别是难以量化和指标化。尤其就高等教育对用户需要的满足程度而言，由于用户各不相同，需要各异，且其需要具有多变性，需要的满足程度具有高度主观性，导致制定统一的量化质量标准非常困难。因此，高等教育质量标准的制定和相应的质量评价，是一个国际性难题。

当然，这并不是说我们在高等教育质量保障方面无能为力。事实上，就高校的人才培养质量而言，当我们无法制定准确和科学的质量标准来进行质量保障活动时，人们往往转向人才培养活动中的条件保障和培养过程控制。其假设是，当具备教学保障条件和严格教学活动各环节时，高校的人才培养质量是有保证的。这就是国外高等教育质量评价往往以院校认证和专业认证为主要方式的原因。这种质量评价说明，学校是独立自主的办学主体，是高等教育质量保障的主体，也是高等教育质量问责的对象。由此形成了自主办学、自我约束、市场检验、社会问责的高等教育质量保障体系。

这就是说，高等教育质量建设的重心在高校，约束力在市场，市场质量竞争是高等教育质量保障的基础性体制和机制。

二、“双重体制”是当前高等教育质量问题的根源

目前，我国高等教育总体上运行在一种双重体制（计划体制和市场体制）之中，大学办学事实上是在双重体制中办学。政府教育行政部门目前仍然是大学办学规则、办学质量标准的制定者和大学办学资源（包括显性资源和隐性资源）的拥有者和分配者。从资源配置角度而言，既有政府计划配置方式又有市场竞争性配置方式；从高等教育管理而言，既有行政管理机制又有市场调节机制；从高等教育质量评价而言，既有政府主导的评价也有市场和社会的评价……可以说，在高等教育管理和运行的方方面面，都存在双重体制和两种力量。在双重体制之下，以大学办学质量和办学水平评价为例，在哪些领域实行政府评价，哪些领域实行市场评价，是政府评价多一点还是市场评价多一点，这都是由政府教育主管部门确定的，其中存在大量的不确定性问题，是大有讲究的。大学在双重体制中办学，极易滋长办学投机行为——既想规避市场风险又要获得市场配置和政府配置资源的好处。这就给大学领域违背办学规律的办学行为甚至腐败和寻租行为提供了制度空间，导致大学竞争成为非完全市场竞争，严重的就会出现大学竞争异化，从而使大学竞争成为脱离办学质量的无序竞争甚至不公平竞争。在这种双重体制之中办学，有的大学可能左右为难，面对双重体制无所适从；有的大学则可能左右逢源，在双重体制中如鱼得水。对大学办学而言，这实际上是一种不公平的办学和发展环境。

如何限制甚至革除双重体制对高等教育质量问题带来的负面影响，是高等教育改革发展中的一个重要问题。我认为，抓高等教育质量建设，首先必须要政府转变对高等教育和大学的管理职能，以解决目前普遍存在的大学面向政府办学的问题。同时，要限制和减少政府对大学办学的授权审批事项，建立一种以市场竞争和市场配置资源为基础的高等教育管理体制和运行机制，真正把高校建设成为面向社会依法自主办学的法人实体，使高校在市场竞争中自主办学、自我约束、自我负责。唯有如此，才能用严酷的市场竞争促使高校深刻认识到提高教育质量是大学办学的核心，是关系到学校生死存亡的生命线。

高校质量意识的强化和自我约束机制的建立，只有借用市场机制才能形成。长期以来，我们热衷于高等教育的政府行政控制，忽视市场机制的作用。由政府进行高等教育质量约束、质量控制和质量评价，其责任主体是政府，因而高校总是出现“上有政策，下有对策”的逃避政府约束和控制的行为，不仅政府的质量管理成本非常高，而且效果不好；只有由市场来进行质量约束、质量控制和质量评价，其责任主体才是高校，才能促使高校面向市场办学。市场是高等教育质量标准的基本来源，市场竞争暗含了高等教育质量标准，市场在检验高校的办学水平和教育质量，也在约束学校的办学行为和办学质量。这就是说，市场竞争是最好的一种高等教育质量约束机制和保障机制。目前，我们急需建立起高等教育质量评价和约束的市场机制，需要把高校发展的自主权还给高校，需要把高等教育质量的约束权交给市场，以使高校在办学过程中真正强化质量意识，感受市场竞争带来的发展压力、发展动力和发展活力。把高校建设成为面向社会依法自主办学的法人实体，给予高校办学自主权，使高校成为自我负责的权利主体和责任主体，是提升高等教育质量的根本。

这就是说，抓高等教育质量建设，根本在于改变政府与大学的关系，改变政府包揽一切、操控一切的大学制度。政府职能的转变，必然导致社会力量和市场力量的介入，高校的准确定位问题、分类和分流问题、办出特色和提高质量问题，就有了解决的可能性。从这种意义上说，完善大学制度建设是提高高等教育质量的根本和关键。

三、提高高等教育质量必须完善大学制度

完善大学制度，建立现代大学制度，对提高高等教育质量具有基础性和制度性意义。我们过去的高等教育质量建设，总体上是与现代大学制度建设相分离的，因而呈现为一种“打补丁”式的改革和建设模式。哪儿出了问题、有了漏洞，就打个补丁。比如，教授不给本科生上课，就出台要求教授上讲台的严厉措施；教师不重视教学，不安心教学，就出台评选国家教学名师等激励措施；毕业生就业困难，就把就业率作为评价学校工作的指标，并与招生指标挂钩……这些政策和措施，在既有的大学制度框架内当然是必要的，也的确能起到一定的效果，但管理成本非常之高，仅就毕业生就业率来看，不仅就业率有水分，而且核查成本非常之高。提高高等教育质量是目前世界各国高等教育改革发展的核心问题，但我们在西方国家高等教育质量政策和措施中，很少见到我们这一类质量保障和建设措施。如果在一种大学制度下，高等教育质量问题层出不穷，或者“按下葫芦浮起瓢”，那么，这种“打补丁”式的改革和完善是不能解决问题的。不变更大学制度和创新高等教育体制机制，只能解决表面的质量问题，而不能解决深层次的质量问题。我们需要考虑完善大学制度，建设现代大学制度。

制度经济学理论强调了制度设计和制度安排的重要性。经济学家吴敬琏认为：制度高于技术；生产的发展与其说是技术本身，毋宁说是有利于人的制度安排。这种制度设计是一种顶层制度设计。就高等教育而言，这种顶层制度设计是在高等教育理念和大学理念支配之下的总体性和基础性制度设计，这就是现代大学制度设计。现代大学制度主要涉及两大方面，就宏观而言，涉及大学与政府的关系、大学与社会的关系、大学与大学的关系；就微观而言，涉及大学的内部治理结构，主要是大学内的学术权力与行政权力的关系。现代大学制度的核心就是大学自治、学术自由、学者治校理念的制度性确认和固化。

在目前的高等教育改革发展和大学建设中，人们总是首先寄希望于好的人——好的校长和好的人才等，而把好的制度——好的高等教育制度和大学制度放在次要位置。比如，在当前的办学过程中，人们对大学校长寄予了很高期望。学校的文科发展不好，我们寄希望于出现一位重视文科建设和发展的校长，甚至最好是文科出身的大学校长；本科教育不被重视，我们寄希望于出现一位重视本科教育的大学校长，等等。还有，我们无论从国家层面还是从大学层面都非常重视海外高层次人才的引进，希望从国外大学和研究机构引进我们需要的杰出人才。这在当前是非常必要的。但是，从长远来看，我们的高等教育系统和大学不能老是靠从国外引进人才，不能老是走依附发展的道路。一个国家的高等教育体系和大学体系如果不能培养自己所需要的优秀人才，这个高等教育体系和大学体系就是有问题的。因此，我们应该认真思考并着手建设有利于创新人才和杰出人才脱颖而出的大学制度和制度环境。“钱学森之问”的核心并不在“问”其他，而在于“问”我们的大学制度和教育理念。

好的大学有好的大学校长，好的大学校长可能会把大学办好。这可以在中外大学史上找到很多例证。但是，好的大学校长是怎么产生的？好的大学校长是好的大学制度产生的。在好的大学制度下，好的大学校长是成批涌现的；在不好的大学制度下，好的大学校长是个别出现的，是这些特殊的个人在向往和追求好的大学制度的过程中产生的。在先进的大学制度下，国外的大学，哪怕是最著名的大学，他们并不把大学校长强调得如此重要，并不简单地把大学成就归功于校长，而是归功于大学制度。国外的大学也没有像我们大学中那么多的“人才工程”，那么大的人才投入，而是建立起了有利于杰出人才成长发展和脱颖而出的大学制度。在好的大学制度下，没有差的大学校长，只有风格各异的大学校长；在好的大学制度下，杰出人才和创新性人才是成批涌现的。

所以，先进的大学制度，是统摄高等教育改革发展全局的根本。建设了好的大学制度，不仅可以培养我们自己需要的杰出人才，涌现出优秀的大学校长，而且可以吸引并留住真正能为我们长期服务的海外优秀人才。抓住了这个根本，提高高等教育质量就不再是一个孤立的工作，就不再是一个“头痛医头，脚痛医脚”的技术性问题，就不再需要在“破旧的衣服”上不断地“打补丁”。

这就是说，我们必须通过建设现代大学制度，通过高等教育体制机制创新来解决高等教育质量的深层次问题。建设现代大学制度，首先要理顺大学与政府的关系，解决政府对大学包得过多、控制过多的问题，让大学面向社会、面向市场自主办学，自主应对市场竞争，独立承担办学责任和市场竞争的后果，使大学成为高等教育质量的责任主体。