东莞市与江阴市农村集体资产管理比较研究

周润书

(东莞理工学院 工商管理学院，广东东莞 523808)

以广东省东莞市和江苏省江阴市为代表，对农村集体资产管理进行比较研究具有重要的意义。原因有五:(1)东莞市是珠三角模式的代表，江阴市是苏南模式的代表。(2)农村集体资产的规模大，在全国是典型。(3)其收益是所在地区农民收入重要组成部分。(4)其收入是所在地方财力重要组成部分，对地方经济影响大。(5)在经济转型升级和城镇化的双重影响下，农村村、组级集体资产管理遇到了前所未有的困难和挑战，两地都在探索如何转型发展，相关的研究如下:刘水长认为珠江三角洲和苏南两地区是我国农村集体资产分布最集中的地区，他对珠江三角洲与苏南农村集体资产管理方式不同点和相同点进行了比较研究［1］。王秀斌研究了中国农村集体资产管理的4种模式:苏南模式、华西模式、珠江模式、南街模式，分析了每种模式的特点、好处、不足［2］。张笑寒比较研究了农村土地股份合作制的4种模式:南海模式 (广东)、桓台模式 (山东)、苏南模式、上海模式［3］。赵维清等比较研究了广东、江苏、辽宁、北京等四省 (市)的农村社区股份合作制改革情况，认为:农村社区股份合作制改革应按照先易后难的方式，要根据自身的实际情况选择合适的股份合作形式［4］。陈天宝对北京、广东、上海、江苏和浙江五省市的社区股份合作制改革情况进行了研究，从改制范围、改革程序、产权界定等进行分析，提出恰当的操作方法［5］。刘世英、冯治认为:华西的奇迹既是经济的奇迹，也是文化的奇迹。华西的成功离不开领头人吴仁宝，由他形成了独具华西特色的管理思想和理论。华西最具特色的是华西的“三制”——体制、机制、班子［6］。李秋阳从生产经营上、产权制度上、组织管理制度上和公共服务上分别研究了东莞农村集体经济面临的诸多困境，并提出了相关建议对策［7］。

一、东莞市与江阴市农村集体资产管理模式比较研究

(一)东莞市农村集体资产管理模式

1．东莞市农村集体资产管理现状及特点。改革开放以来，东莞市充分利用优越的地理和人文优势，大力发展以厂房、土地等物业经营为主的外向型经济，农村集体经济迅速壮大。截至2010年，全市558个经联社 (村级)、2526个经济社(组级)，两级集体总资产1228．20亿，净资产936．05亿，村、组级集体总资产约占广东省同级资产的三分之一 (不含深圳)，自设立统计指标以来，在广东省地级市中一直排在第一位。经营总收入143．38亿，经营纯收入76．93亿，收不抵支村 (村级)305个，比2009年增加50个①该数据来源于东莞市农村集体管理资产办公室。。

经济越是发展，管理越需要加强。近年来，东莞市从实现农村反腐败关口前移的高度，不断加大管理力度、强化管理意识、完善管理制度、创新管理方式，使农村集体资产管理工作逐步走上了“制度法规化、公开规范化、监督民主化、手段科学化、检查经常化”的轨道，有关工作得到了中央、省、市领导的充分肯定。中纪委、农业部和广东省委、省政府先后在东莞市召开了现场会议，推广东莞市实行村务公开、农村会计委派制和农村财会电算化的经验。

随着农村集体经济的发展，近几年东莞市农村集体资产管理体现出以下几个特点:(1)集体资产总量更加雄厚，集体经济运行风险进一步降低;(2)集体收入重拾回升的趋势，总收入和纯收入都取得增长，并基本恢复到金融危机前的水平，但是，集体收入增长的基础并不稳固，动力不足;(3)集体分配开支大，全市收不抵支面扩大明显;(4)欠发达村经营状况得不到改善，收不抵支程度加深。

2．东莞市农村集体资产管理的优势。东莞市农村集体资产的管理主要经营方式是通过提供土地、厂房和物业服务等收取租金。这种经营模式能“旱涝保收”，避免产品、实业经营的经营风险，使东莞市农村集体资产在较长时间内保持了较高速度的持续增长。

(二)江阴市农村集体资产管理模式

1．江阴市农村集体资产管理现状及特点。江阴市是无锡市下属的一个县级市，下辖243个村，包括誉为国内第一村的华西村与闻名全国的周庄镇、长江村等，2010年农村集体总资产196．3亿元，总收入23．9亿元。2008年江阴市出台了《关于进一步做强村级经济实力的意见》，引导各村发挥各自比较优势，实现集体经济多样化发展。农村集体资产管理有以下几个特点:一是壮大特色产业。鼓励华西、长江等工业强村加快工业结构优化升级;鼓励交通区位优势突出的村兴办专业市、做强生产性服务业;鼓励农业资源丰富的村做强农业特色产业，全市特色专业村比例达44%。二市发展物业租赁经济。在征地过程中返还一定用地指标给村发展物业租赁经济;由市级财政下拨9000万元专项资金帮助薄弱村建造标准厂房，建成后资产和收益归薄弱村所有，每年为其增加收入40万元。三是实行“能人兴村”战略。全市有1/3左右的村党组织书记由优秀企业家担任，充分发挥优秀企业家经营能力强、协调能力强、带富能力强的优势，增强农村干部队伍的活力与创造性②该数据来源于中共江阴市委农村工作办公室。。

2．江阴市农村集体资产管理的优势。江阴市采取了以乡镇政府为主组织资源的方式对集体资产进行管理，这种组织方式将优秀的企业家和农村集体资产结合起来，很快跨越了资产的原始积累阶段，实现了江阴市乡镇企业的领先发展，使得农村集体资产得到很好的运营和管理，具有速度快、成本低的优势特征，农村集体资产也发挥了资本积累的作用。这样做的好处在于:(1)乡镇企业可以从不多的农村集体资产积累中获取原始资本，从而带来创业成本的节约;(2)乡镇地方政府可以利用其身份和信誉，为企业取得计划外的资源，促进产品销售和处理商务纠纷，并帮助管理人员规避来自于财产转移和国家政策歧视方面的风险。

二、东莞市与江阴市农村集体资产管理异同比较分析

位于珠江三角洲的东莞市地理位置优越，又是著名的侨乡，村里港澳台和外资企业众多，被誉为“世界闻名的制造名城”，具有发展农村集体租赁经济的硬条件。而江苏省江阴市也因为采取乡镇企业发展的道路，使得江阴市以有效政府为基础的农村集体经济得到快速发展。

由于地理位置与经济条件的差异，东莞市与江阴市农村集体资产发展道路所采取的政策不同。改革开放后，“三来一补”的外向型经济发展模式使得东莞市农村经济得到迅速发展，不仅如此，东莞市的农村城市化也在一定程度上加快了进程，集体土地得到批准后被大量征用，农村集体利用征地所得到的款项，建设厂房和兴办物业，实行租赁经营，由此，东莞市农村集体资产总量得到迅速增长。与之相比，江阴市集体资产主要存在于乡村集体企业中，靠的是以乡镇政府为主的将优秀企业家和农村集体资产整合的基础上开创经营道路，为农村集体资产积累原始资本。

除了在发展道路上所采取的方式不同之外，东莞市与江阴市农村集体资产管理的不同点还体现在以下几点:(1)对农村集体资产管理的人才特别是村里发展领头人重视程度和培养战略不同。江阴市重视农村集体资产管理人才，实行“能人兴村”，招聘优秀企业家，注意选拔和培养农村发展领头人，开展“乡村学华西，农村干部学吴仁宝”活动;而东莞市对农村集体资产管理村、组人才重视不够，村干部主要通过选举和任命，没有一套完整的人才战略。(2)对农村集体资产管理的文化建设重视程度不同。以江阴市华西村吴仁宝为代表，在抓农村集体经济发展的同时，注重集体经济管理的文化建设，如形成独特的华西文化:“爱”、 “严”、 “正”、 “共”、 “孝”、“勤”文化;而东莞市村干部，由于受任期时间短 (一般三年)的客观限制，对村集体经济发展考虑的多，对集体经济管理的文化建设考虑得较少。(3)农村集体资产管理的推动力是两个地区的根本区别所在，东莞市依靠社区农民的强力推动，而江阴市则依靠各级政府的强力推动。(4)农村集体资产产权实现形式不同，东莞市集体资产是在产权个人化分割基础上的集合行使，集体产权唯一实现形式是社区型 (村级)股份合作社，而江阴市集体产权实行社区政府所有，以企业型股份公司、社区型 (村级)股份合作社、土地股份合作社为共同实现形式，以乡镇主管的企业型股份公司为主。(5)农村集体资产监督管理手段不同，东莞市主要依靠集体经济组织成员的民主监督，通过村务公开和村民民主理财政策，让更多的集体经济组织成员参与到农村集体资产监督管理中来，而江阴市主要依靠各级政府建立农村集体资产指导监督机构进行行政指导监督。(6)农村集体资产管理重点的不同，东莞市重点在于由征地款项形成的各种集体资产的管理，而江阴市重点在于乡村集体企业改制过程中形成的集体资金的管理。(7)农村集体资产管理侧重层次的不同，东莞市主要侧重于村、组两级资产的管理，而江阴市则主要侧重于乡级资产的管理。

除了上述分析比较的差异之外，东莞市与江阴市农村集体资产管理也存在着相同之处，那便是资产的运营效果和运营方式。从运营效果来看，两个地区的农村集体资产都较快持续增长，规模大，在全国是典型，对所在地农民收入增加和地方经济的影响大。从资产运营方式来看，首先都是从过去的直接经营，通过改制后逐步过渡到间接经营;再者，就是从直接生产经营产品逐步过渡到为企业提供各种社会性、基础性的服务。

三、东莞市与江阴市农村集体资产管理过程中存在的问题分析

(一)东莞市农村集体资产管理过程中存在的问题分析

1．发展模式局限性突出。改革开放以来，东莞市农村村、组集体资产管理在不断开拓创新，在实践中结合当地的实情，逐步形成了物业经营及分散发展的发展模式，这种模式对调动各方面的主观能动性、迅速进行原始资本的积累起到强而有力的作用。但是随着全球金融危机的影响，加上村里企业经济模式的转变，这种发展模式的局限性日益突出，主要体现在以下几点:(1)以转让土地和物业经营为主的单一经济增速放缓，其发展难以为继。多年来，东莞市农村发展模式基本上没有多大变化，以致集体经济对转让土地和兴建物业发展路径过度依赖，随着东莞市可用土地资源日渐稀缺和采取紧缩用地政策，使用土地征款的道路受阻，资产收益率越来越低，增长后劲越来越弱。 (2)村、组级资产管理缺少规划，得不到统筹发展，农村集体资产趋向分散发展，导致效益下滑。(3)农村集体经济由于受政府管理职能往基层下移、社会和环境整治向基层延伸的影响，公共事业性质的开支和公益福利不断增长，集体资产积累不断减少，收不抵支，前景堪忧。

2．管理体制负面影响大。东莞市农村集体经济采取了行政领导和经济联社领导合一的方式，村民委员会既负责经济管理，又负责行政事务，集体经济组织既承担股东的股份分红，又承担社区的公益福利费用，实行的是“三块牌子，一套人马”的领导体制。这一套管理体制，在一定程度上有利于减少管理成本、解决经济纠纷困难等问题，但是其负面影响也日益明显，主要体现在以下几点:(1)股权分配得不到预期效果，东莞市将集体资产划分为集体股和个人股，从股权制度上规范分配关系，用意在于保障社区运作经费和遏制过度分配。由于近年政策性开支大幅增加，集体股的收益不够支付，不得不挤占个人股的收益或动用以前年度的积累，甚至向外举债。随着非股东村民和公益负担项目的增加，因保留集体股而引发的集体资产所有权与收益权不对等的矛盾将越来越激烈。(2)村民自治制度村组干部变动频繁、素质参差不齐，股权只允许继承不允许转让，导致集体经济形成了相对封闭的局限，难以突破户籍界限实现经营管理人才的引进，以及难以实现经济的联合发展，使得集体经济经营管理普遍在低水平徘徊，制约了集体经济的发展。(3)农村集体经济正面临着税负加重的问题，近年来东莞市政府管理职能逐步往基层下移，社会和环境整治逐步向基层延伸，农村集体经济承担了本应由财政承担的大量事务，却享受不到相应的税收分成。随着租赁税、房产税的全面开征以及土地使用税、所得税的开征崭露头角，农村集体经济正处于难以承受的“双重税负”的困境。

3．收不抵支范围扩大化。改革开放以来，东莞市通过推动农村工业化和城市化，大力发展农村集体经济，形成了庞大的资产存量和收入规模。近年来，随着形势的发展变化，东莞市农村集体经济收不抵支问题日益严重，呈现出以下特点:(1)范围不断扩大化。东莞市共有股份经济联社(简称经联社，村级集体经济组织)558个，股份经济合作社 (简称经济社，组级集体经济组织)2526个，2005—2010年，东莞市收不抵支的经联社从230个增加至305个，占比从39．4%上升至54．7%，上升了15．3个百分点，收不抵支的经济社从809个增加至1027个，占比从33%上升至40．7%，上升了7．7个百分点。(2)程度日益加重。2005—2010年东莞市收不抵支村的平均资金缺口从 172．9万元增加至 255．5万元，增幅47．8%，村最大缺口从1813万元增加至2636万元;收不抵支组的平均资金缺口从41．4万元增加至48万元，增幅13．8%，组最大缺口从1214万元减少为1082万元。由于集体公益费用2/3以上由村承担，村级的收支矛盾比组级更为突出。2010年，东莞市农村集体经济发展史上首次出现整体收不抵支①该数据来源于东莞市农村集体资产管理办公室。。

(二)江阴市农村集体资产管理过程中存在的问题分析

1．组织运营及认识度差。相比东莞市在2002—2007年全市已基本完成农村股份合作制改革，江阴市农村村级集体经济股份合作社、土地股份合作社改革比较晚，目前正在进行，还是一个新生事物，虽然进展较快、成效较好，但在改革和发展的过程中也存在着一些问题。

首先体现在组织运营层面，江阴市农村村级集体经济股份合作社和土地股份合作社的章程、制度、标牌等有形的东西较为齐全，但存在着重组建、轻运行，重形式、轻效果的现象。组织管理松散，民主决策、民主管理、民主监督挂于口，惰于行，合作组织与成员的利益联结也不够密切。

其次体现在对组织的认识层面，一方面，少数农村基层干部怕字当头，热情不高。怕困难，怕组建过程需要过细操作，倾注太多的人力和精力;怕失权，怕组建合作社后，透明度提高，削弱干部的支配地位，影响自身的利益;怕压力，怕成立合作社后，农民对分红的期望日益提高，经营的压力日益增大;怕失稳，怕成立合作社调整现有利益格局，造成社会的不稳定。另一方面，部分农民观字当头，参与不够。一些农民只关心组织的短期利益，更看重眼前的红利分配，缺乏参与经营、支持发展的主动性。

2．监管机制缺乏可行性。随着农村经济社会事业的迅速发展，少数江阴市村“两委”把主要的精力放在发展经济和招商引资上，而放松了农村集体资产的监管;行政机构变动也造成农村集体资产监管缺失。少数镇、村没有完善实施农村集体资产定期清查评估、占用管护责任、项目招投标、保值增值考核、民主决策处置、统一扎口监管等机制;少数镇政府、村委会分别代行镇、村两级合作经济组织职能，却没有健全规范的管理机制和完善的管理制度，造成农村集体资产存在“无人管、无力管、无法管”的现象。

四、加强和完善东莞市与江阴市农村集体资产管理的建议

(一)创新农村集体资产管理的发展模式

大胆创新农村集体资产管理的发展模式，通过盘活集体资产，加快土地流转，多方面培育新的农村集体经济增长点。具体来说，可以从5个方面进行，即农村发展的5个新发动机:(1)利用“三旧改造”改造出的一些建设用地。即把旧城镇、旧村庄、旧厂房这些城市“疮疤”变成亮点，化腐朽为神奇，促进农村集体经济发展。因为对于许多村、组来说，新的建设用地没有，闲置的土地有限，最现实的就是通过“三旧改造”，获得建设用地。而土地是农村最主要经济资源。(2)村企合作进行资源开发。最佳方式是由村、组将土地折价入股所在地的企业，由村、组将所用的土地办证，转成村里建设用地，并据此持续获得收益。(3)镇、村统筹项目开发。由所在镇出资建设厂房等项目，建成后转租村、组。村、组保底分成收益。(4)进行信托投资。村、组的征地款及闲置资金集中委托东莞市信托投资公司进行集中投资，以取得较高的投资收益。 (5)村、组经济参股市属的基础设施项目，分享城镇化成果。参股市属的道路、燃气、供水、供电、金融等基础设施项目，获得稳定、较高收益，努力创造集体经济新的增长点。

要发展都市农业，加大农业产业结构调整力度，精心筛选一批运行质量高、综合效益好、发展潜力大的骨干项目，作为发展壮大农村集体资产的着力点。

(二)剥离村级集体的社区财政负担，实行村社两账的独立核算

按照有利于整合资源，提升公共管理水平的原则，推进大城管、大环卫、大治安建设，将农村社区外的环境卫生、绿化美化、公共设施维护等公共服务，交给镇街公用事业部门统一管理。设立村级政务服务中心，承担原农村社区内的治安、环卫、公共设施维护等公共服务和政府行政管理职能。政务服务中心的人员经费、公用经费和社会管理经费由镇街财政全面统筹负担。建议设置一定时间段作为过渡期，过渡期内，市镇财政给予经费补助，集体经济组织提供集体股收益的一定比例作为经费支持。建议政府相关工作部门要求政务服务中心协助或承办的临时性、非常规性管理工作，全面实行“费随事转”或“政府购买服务”，为基层开展专项工作提供资金支持。

按照现行自治组织与经济组织的权责，督促指导村级界定经费来源和费用承担，独立核算村(居)委会行政账和村级联合社经济账。村级集体经营性收支统一划归经济账，集体股分红、财政补助等收入和公共管理、公益福利等支出统一划归行政账。明晰细化两账核算范围和收支项目，严格按章程和制度进行分配开支，严禁随意挤占资金行为，确保集体资金在规定范围和项目内合理使用。

(三)改革农村集体资产管理体制

改革农村集体资产管理体制，首先进一步深化农村集体经济产权制度改革，增强集体经济组织活力，实现制度创新，真正成为产权明晰、农民入股、主体多元、充满生机和活力的市场主体。农村集体经济组织要打破产权封闭、区域封闭的格局，实现开放式经营，坚持实施资本引进和资本跟进战略，积极推进高起点、大范围、宽领域的资产重组，实现投资主体和经营方式的多元化。优化农村集体经济的投资结构，提高资金使用效益，抓住发展机遇，大力培育符合现代农业和新型工业发展方向的主导产业，增强农村集体经济的发展能力。

建立现代企业制度，是集体经济运营体制改革的一个重要方向。按照建立现代企业制度的要求，积极推进农村集体企业改革，集体独资企业可以实行股份制、股份合作制或其他形式的合资合作经营，也可以进行租赁或拍卖。农村集体资产的拍卖必须经过该集体经济组织成员大会或成员代表大会的讨论决定，并处理好债务债权，坚持公开、公平、公正的原则，拍卖所得资金属于农村集体经济组织所有，用于偿还债务、投入优势企业或投资新办企业，也可以用于该集体经济组织成员的社会保障支出。然而，值得注意的一点是，在公共财政没有全面覆盖到社区之前，不宜将农村社区型股份合作制急于改为公司，否则，税务部门按照相关税法对其收税，而社区型股份合作制改制的公司仍要承担其他公司所不需要承担的社区公共开支，使得农村集体经济承担双重的资产支出责任。

(四)加强农村集体资产管理的宣传教育

宣传教育要到位，要多途径、多层次、多形式开展宣传教育，形成共建共享农村集体资产的社会氛围。要加强基层干部教育，认识农村村级集体经济股份合作社、土地股份合作社的重要意义，走出思想误区。要把农村村级集体经济股份合作社、土地股份合作社作为工作的重要职责、富民的重要途径;作为督促干部管好权、用好权的制度保障，化压力为动力，促进集体经济更好更快地发展;作为维护社会和谐稳定的重要内容，阳光操作，消除社会矛盾隐患。要积极培育农民主动参与和民主管理的意识，重视合作组织发展的长远利益，认识到共建才能共享，让农民真正成为合作组织的主人。

此外，还要提供专业培训，着重培养一批懂技术、善经营、会管理的带头人，并定期组织农业专家教授、农业科技人员等为合作组织成员传授技术、答疑解惑，从而提高合作组织的发展水平。要加强管理指导，利用现代物质条件、现代科学技术、现代产业体系、现代经营形式、现代发展理念等进一步科学规范合作组织，达到标准化生产、品牌化经营，实现可持续发展。

(五)加大农村集体资产监管机制

当前要进一步加快农村集体资产管理的立法工作，做到依法管理，严厉打击农村基层组织中的腐败现象，切实维护农民的合法权益，真正建立起一套运转正常的农村集体资产管理与监管机制。

首先，建立集体资产产权界定和登记制度，在所有权界定中要划清集体资产、国有资产以及其他资产的界限，认真解决各种因素引起的产权纠纷，进而对集体所有的资产进行全面的登记、清产核资、发放产权证书，作为开展经济活动的依据。其次是建立集体资产流转和评估管理制度，凡是涉及到集体资产所有权或使用权转移的事项，均要严格履行民主讨论、开展评估和向上一级集体资产管理机构申报的程序。再次，要建立完善集体资产审计和年鉴报告制度，以切实掌握资产的使用效率和经济效益，了解集体资产增减变化和保值状况，并认真抓好农村干部离任审计、热点问题专项审计、专案审计等工作，切实维护好农村集体利益，防止集体资产的流失。最后，农村集体经济组织要完善民主理财小组，定期召开民主理财会议，凡是涉及到农村集体资产运营和管理等与群众利益密切相关的重大事项都要由村民代表大会讨论，避免项目盲目投资建设。实行民主管理、民主决策、民主监督，这样才能为发展农村集体经济提供良好的内部治理环境。

(六)扶持农村集体资产管理薄弱村、组

扶持农村集体资产管理薄弱村组，壮大农村集体资产，主要措施有以下几个方面:(1)加强组织领导，凝聚扶贫帮困合力。成立扶持农村集体经济薄弱村工作领导小组，由主要领导任组长，机关有关部门负责人为成员，统筹农村扶贫工作。领导小组下设办公室，负责扶贫工作的具体事宜，扶持工作需要出台相应的帮扶政策措施，明确具体的扶持工作目标。同时，领导干部都要开展走村进户活动，帮助解决薄弱村发展中的实际问题。(2)深化结对挂钩，构建社会帮扶体系。承担结对挂钩任务的机构部门和骨干企业，要坚持定期不定期深入基层走访调研，了解村情民意，探讨发展路子，积极发挥自身优势，加大资金、科技、项目、政策等扶持力度，对薄弱村基础设施和社会公益事业建设给予力所能及的资助，帮助薄弱村培育长效增收机制。(3)控减村级负担，加大财政转移支付力度。重视帮助薄弱村解其燃眉之急，不仅需要在生产性投入方面设立财政专项补助，还要对涉及村级组织正常运转的一些项目安排财政专项补助，以减轻村级负担，缓解村级收支矛盾压力。保持扶持政策的长期性和稳定性，把农村公益事业和公共设施建设纳入市镇财政重点支持范围。在村级集体“社区财政”负担未剥离前，继续实施公共管理支出市财政补助政策，并提高扶持标准、扩大扶持范围，切实减轻村集体收不抵支压力。探索由市镇两级共同承担原由村级承担的农民养老保险保费部分，减轻农村集体社保公益负担。

［1］刘水长．珠江三角洲与苏南农村集体资产管理方式比较［J］．农村财务会计，2000(3):23－24．

［2］王秀斌．上海市南汇区周浦镇农村集体资产管理研究［D］．上海:华东师范大学，2007．

［3］张笑寒．农村土地股份合作制的制度解析与实证研究［D］．南京:南京农业大学，2007．

［4］赵维清，王建邦，王成军．农村社区股份合作制改革比较研究［J］．黑龙江社会科学，2007(4):4－7．

［5］陈天宝．农村社区股份合作制改革及规范［M］．北京:中国农业大学出版社，2009．

［6］刘世英，冯治．赢在华西［M］．北京:中信出版社，2008．

［7］李秋阳．东莞农村集体经济发展困境与对策探析［J］．岭南学刊，2010(5):93－96．