民事行政争议关联案件处理模式探讨

2012-04-02荣荣

常州工学院学报(社科版) 2012年1期

关键词：合法性民事争议

荣荣

(苏州农业职业技术学院，江苏苏州 215008)

民事争议与行政争议关联案件指在人民法院审理案件的过程中，同时存在需要解决的民事争议与行政争议，其在法律事实上有一定的联系，处理结果互为前提条件或互为因果关系的案件形式①。

一、民事争议与行政争议关联案件的表现形式

(一)以行政争议为主，涉及民事争议

这类案件主要出现在行政诉讼中，因公民、法人或其他组织对具有行使国家行政职权的机关、组织及其工作人员的具体行政行为不服而提起行政诉讼的同时，又请求法院审理平等主体之间民事争议的诉讼形式。此类案件中，通常民事争议的处理和解决，取决于行政争议的认定和处理，即行政争议对民事争议有预决作用。目前，司法实践中常见的是因行政处罚行为引发的行政争议与民事争议关联案件。如甲到乙开设的饭店吃饭中毒，相关行政部门对乙进行罚款。甲认为行政机关处罚过轻，故向法院提起行政诉讼请求加重对乙的处罚，同时提出要求乙赔偿其医疗费、误工费等民事赔偿要求。

以行政争议为主，涉及民事争议的案件的特点是：此类案件既存在行政争议，也存在民事争议，但行政争议处于核心地位，民事争议具有从属性，二者具有内在的关联性，民事争议与行政争议有的虽可以分开审理，但民事争议的解决要以行政争议解决为先决条件和依据，而行政争议的解决不受民事争议的影响，即当事人应先提起行政诉讼。

(二)以民事争议为主，涉及行政争议

这类案件既可能是因民事争议而起，也可能是由行政争议引发，既可能发生在民事诉讼中，也可能发生在行政诉讼中，但无论何种情况，民事争议案件是关键与焦点，只不过因为行政行为的介入(如一方当事人以取得行政许可、行政确认作为自己行为合法的依据)使纠纷变得更为复杂，因为此时法院面临着是否认同行政行为效力的问题。此时的行政争议学者称其为附属问题。

1.行政争议的解决为前提的情况

(1)抽象行政行为作为附属问题

当抽象行政行为作为当事人行为的依据且对方当事人对此行政行为提出异议时，法院首先要审查抽象行政行为的合法性问题。如某房屋拆迁公司依据当地政府的红头文件向法院主张强行拆除公民甲的房屋，而甲则提出该红头文件不合法。那么，拆迁公司的民事主张能否得到法院的支持就在于红头文件是否合法。

(2)以实质审查为要件的具体行政行为作为附属问题

所谓以实质审查为要件的行政行为是指，行政主体依法不仅要审查有关事实材料在形式上是否齐备、完整，而且要对事实材料的真实性做出判断的行政行为。该类案件通常发生在以实质审查为要件的行政登记、行政许可和行政确认行为中。上述两种情形民事争议的解决有赖于行政争议的解决。

2.民事争议的解决为前提的情况

以形式审查为要件的具体行政行为作为附属问题的属于该种情况。

所谓以形式审查为要件的具体行政行为是指，行政主体依法只需审查有关事实材料在形式上是否齐备、完整，不需审查事实材料的真实性的行政行为。

此类案件的特点是：无论案件形式表现为民事诉讼还是行政诉讼，其实质是民事争议，该争议并非由行政行为引起，可能在行政行为之前就已存在，当事人在民事诉讼中通常是以行政行为违法作为抗辩理由。这类案件如分别审理，各自判决，可能导致民事裁决与行政处理相互抵触、冲突。

(三)民事争议与行政争议并重的关联案件

这类案件常出现在行政诉讼中，主要是不服行政裁决的争议案件。行政裁决是法定的行政主体依照法律法规授权,居间裁判发生在平等民事主体间的与行政管理密切相关的民事争议的一种行政行为。这种行政行为的特殊之处在于其存在是以民事争议的存在为前提。如果行政相对人对行政裁决不服,需要先提出行政诉讼请求要求撤销行政裁决,但即使法院撤销了行政裁决，民事争议仍存在，又需民事诉讼来解决，这样就出现民事争议和行政争议并存的局面。

(四)行政行为与民事行为共同侵权

例如一精神病人甲持刀追赶路人乙，乙跑到附近派出所寻求帮助，但值班民警坐视不管，乙被甲砍伤。这个案件中乙所受到的伤害由甲的伤害行为和行政机关的行政不作为共同构成，可向甲的监护人请求民事赔偿和向行政机关请求行政赔偿，自此，可发生民事争议和行政争议的交叉。若乙分别提起行政诉讼与民事诉讼，则前诉法院对被告责任的认定必将对后诉法院产生影响，可能造成民事审判权对行政审判权的干预，或反之。而若两诉法院各行其是，则有可能造成相互矛盾的判决。

另外，有些学者认为由同一法律事实引发的民事与行政争议之间相对独立的案件也属民事与行政关联案件。如甲违章建房，侵犯了乙的相邻权，乙提起民事诉讼请求停止侵害的同时提起行政诉讼请求规划部门对甲进行处罚。这中间民事争议与行政争议相对独立，裁判结果互不影响，法院完全可以分别审理。因此，笔者认为这类案件在理论和实践中争议不大，没有深入研究的价值，应排除在民事行政争议关联案件之外。

二、我国对民事行政争议关联案件的处理现状

(一)立法缺失

立法并没有对行政诉讼和民事诉讼两者如何衔接作出明确的规定，对判决的既判力问题也没有涉及，司法解释也是零星规定，根本无法形成系统化的解决模式。我国行政诉讼尚未类型化，行政诉讼和民事诉讼制度本身还尚在完善中，缺乏统一的价值判断和处理模式成为必然。

(二)司法机关各行其是

1.目前我国法院在司法实践中处理民事行政争议关联案件的常见做法

(1)在民事诉讼中发现涉及行政行为的合法性争议问题，即中止民事诉讼，告知民事诉讼当事人另行提起行政诉讼，待行政诉讼终结后依行政裁判结果作出民事判决；也有的法院将有关行政行为合法性问题直接移交给行政审判庭处理。

(2)在民事诉讼中发现涉及行政行为的合法性争议问题，不予审查，充分尊重行政权，对行政确认等文书作为法定依据予以采纳，并据此作出民事判决。

(3)在民事诉讼中发现涉及行政行为的合法性争议问题，对其不做任何评价，而直接依民事实体法作出判决。当民事判决与行政行为发生冲突时，由当事人凭生效民事判决书到有关行政机关申请变更行政行为，以使行政行为所确认的权利状态与民事判决所确定的民事权利义务内容一致。

(4)将关联案件交行政审判庭审理，通过行政附带民事诉讼的方式将民事争议一并解决。

2.目前法院各做法的优势与弊端评析

(1)第一种做法遵从了行政行为公定力原理，肯定了行政行为一经作出即具有公定力、拘束力和执行力非经法定程序不得更改的效力优先性，但是，若中止民事诉讼，等待当事人提起行政诉讼，会出现由于当事人出于某种原因迟迟不起诉而使民事诉讼无限期中止搁置的尴尬。若直接移送行政审判庭，又有违不告不理原则，侵犯了当事人的诉权，而且，是移交本院的行政审判庭抑或按行政管辖原则移交有行政管辖权的法院审理也是一个不容忽视的问题：由本院行政审判庭审理会侵犯有行政管辖权法院的管辖权；由有行政管辖权的法院审理可能会出现法院之间的矛盾，如该法院拒绝接收案件等。另外，由于我国的法律、法规在多数情况下只赋予行政机关形式审查的权力，并不要求其对当事人提供的材料真伪性及民事权利义务的真实归属进行实质性审查，从材料充分、合法角度来看，行政行为可能是无可挑剔的，但如果遇到当事人故意隐瞒真实情况时，该行政行为就不一定是正确的。如我们在前面提到的案例：甲在乙的胁迫下与之签订买卖合同并办理产权变更登记，之后甲起诉请求撤销与乙之间的买卖合同。该案如果先进行行政诉讼，无论如何审查，行政登记行为都是正确的，而若维持行政行为则甲的民事权利无从保护。从这里可以看出，在有些情况下民事权利义务的真实状态与具体行政行为的合法与否是没有联系的。

(2)第二种做法固然尊重了行政权，但如果不问行政行为合法与否一律予以采纳，由于我国行政执法人员素质参差不齐，难免有违法、错误的行政行为存在，被法院作为有效证据采纳后，若当事人又提起行政诉讼，该行政行为被撤销，当事人又会依行政判决来请求民事重审撤销民事判决，如此反复，浪费大量的人力、物力、财力，也大大损害了司法的权威性。

(3)上述第三种做法是我国民事审判的传统做法，该做法虽然可以避免上两种做法的不当，能够协调民事判决与行政行为之间的不一致，但当法院作出与行政行为不一致的判决时，并未通过法定程序撤销还在发生法律效力的行政行为，在实质上却否定了行政行为，这与公定力的原理不相符。

(4)第四种做法可以实现诉讼经济，减轻讼累，但同样存在第一种做法的弊端，即民事权利义务的真实状态与具体行政行为的合法与否是没有联系的。并且由于缺乏相关立法，法院对于行政附带民事诉讼的范围及程序理解不一，做法不同。

(三)司法队伍素质参差不齐

由于民事行政争议关联案件错综复杂，涉及司法权与行政权的碰撞，为避免麻烦，有些审判人员往往回避敏感问题，只求尽快结案，不考虑案件质量，仅从方便审判角度考虑，这样的做法无视当事人的利益，常常使当事人状告无门；还有的法院之间或法院内部互相推诿办案。

三、处理民事行政争议关联案件的构想

(一)先民后行

这种处理模式适用于抽象行政行为和以形式审查为要件的具体行政行为作为民事案件附属问题时。

1.抽象行政行为作为民事案件附属问题

当在民事诉讼中一方当事人提出对方当事人行为所依据的抽象行政行为违法时，要根据抽象行政行为的不同类型，区别对待。对于行政法规，其属于广义的法律范畴，是法院审判的法定依据，法院无权审查。对于行政机关制订、发布的具有普遍约束力的决定、命令等其他抽象行政行为，尽管法院无权在裁判中宣告其违法、无效或撤销该抽象行政行为，但法院可以审查其合法性，并决定是否采纳。当民事案件裁判的作出依赖于此类抽象行政行为时，民事审判庭基于其全面、客观的审查证据合法性的职能，应当将此类抽象行政行为作为证据甄别其合法性，并决定是否予以采纳，这一点与行政诉讼法的规定一致。

2.以形式审查为要件的具体行政行为作为民事案件的附属问题

当在民事诉讼中一方当事人以行政机关作出的以形式审查为要件具体行政行为作为自己行为的依据，若当事人就具体行政行为的合法性问题已另行提起行政诉讼的，行政诉讼应先中止，首先由民事审判庭根据民事实体法查明当事人之间的真实权利义务关系并作出民事判决后，行政诉讼恢复审理，按民事判决的内容作出维持或撤销具体行政行为；若当事人未就具体行政行为的合法性提起行政诉讼，仍由民事审判庭根据民事实体法查明当事人之间的真实权利义务关系并作出民事判决，倘该民事判决与具体行政行为不一致，由法院通知相关行政机关根据民事判决的内容对具体行政行为进行变更；而若当事人仅就以形式审查为要件的具体行政行为为诉讼标的提起行政诉讼未提起民事诉讼的，法院应当中止行政诉讼，同时审判人员应行使释明权，告知当事人另行提起民事诉讼。若当事人在规定的时间内(可在法律中予以规定，如一个月的起诉期限)未提起民事诉讼的，则法院仅依照《行政诉讼法》的规定审查具体行政行为的合法性，且民事争议当事人不得再提起民事诉讼。

(二)先行后民

这种处理办法适用于以实质审查为要件的具体行政行为作为附属问题时。即在民事诉讼进行中，一方当事人提出证据证明对方当事人行为所依据的具体行政行为违法，审判人员应当行使释明权告知当事人行政行为对案件裁判的影响，征求当事人是否另行提起行政诉讼，请求人民法院对行政行为的合法性进行审查；若当事人另行提起行政诉讼，则应中止民事诉讼，待具体行政行为的效力被行政诉讼确定后再恢复民事诉讼程序。若当事人在规定的时间内(可在法律中予以规定，如一个月的起诉期限)未提起行政诉讼，则视为当事人对具体行政行为的合法性没有异议，继续民事审判，并可以具体行政行为为依据作出判决，但对无效行政行为和有明显瑕疵的违法行政行为可直接否认其效力。