农民专业合作社的治理困境与对策探讨

王 烨，朱 娇，孙慧倩

（安徽财经大学 a.会计学院；b.公司财务与资本市场研究所，安徽 蚌埠 233030）

合作社原本是社会弱势群体的组织，就农业领域而言，它是个体农民为了生存和发展，便于进入市场维护自己的权益而联合起来的经济组织，是生产社会化的必然产物。［1］30自 20 世纪 90 年代以来，随着农村经济结构的调整和农业产业化经营的推进，我国各地以专业协会、专业合作社、专业技术协会等为主要形式的农民专业合作社得以快速发展起来。据统计，截止到2011年3月底，全国实有农民专业合作社40.76万个，比上一年底增长了7.54%；实有成员总数780.36万名，比上一年年底增长了9.05%；出资总额5024.38 万元，比上一年年底增长了 10.53%。［2］实践中，农民专业合作社虽然在数量上已初具规模，但组织化程度高、经济效果显著的却为数不多。很多农民专业合作社没有建立起产权清晰、责权明确、制衡合理、运作高效的治理结构，严重阻碍了合作社组织资源的发挥。正如国务院研究室农村司副司长叶兴庆所言：“落实合作社法尚需解决合作社的治理结构、细化扶持政策两大问题。”［3］13因此，以市场需求为导向，探索一套健全而高效的农民专业合作社治理结构，并使之能发挥真正的实效性，是一个具有重要理论和现实意义的课题。

一、农民专业合作社的本质属性及治理结构界定

（一）农民专业合作社是一种特殊的企业

2006年10月，全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国农民专业合作社法》，并于2007年7月1日正式施行，第一次以法的形式明确了农民专业合作社独立的市场主体地位，并对其基本概念作了界定：农民专业合作社是“在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织”。由于合作社性质的特殊性，虽然有法律的界定，却仍难以完全消除人们对农民专业合作社本质属性的困惑。

实际上，对于合作社是否具有营利性，学界有着诸多的争议。在国外，一个主流的观点认为，合作社是从事一定经济活动并以营利为目的的企业。在国内，也有学者坚持农民专业合作社是营利性组织；但也有学者持相反的观点，认为农民专业合作社属于公益法人；更有学者将其界定于二者之间。其实，合作社是社员所拥有和控制的经济组织，其营利性并非完全等同于一般意义上的企业，它的目的不是单纯性地追求资本利润最大化，而是为了保持合作社的活力，进而更好地服务于社员利益，以帮助社员实现自身利益的最大化。它对外具有营利性，但对内则是服务性的。作为社员间的互助经济组织，合作社的宗旨就是为社员提供服务，满足社员的经济需要。尽管合作社可以与非社员发生交易，但是合作社的主要业务必然是为社员提供内部服务，否则，合作社就失去了其存在的必要性。所以，我们比较赞同第三种观点，即现代农民专业合作社是一种营利性的特殊企业法人，兼具劳动合作与资本合作的特点，其因作为人的联合、社员所有和民主控制而与一般企业不同，它“以人为本”，人的联合在资本和劳动的关系上表现为“劳动支配资本，而非资本支配劳动”。［4］5

（二）农民专业合作社治理结构的界定

农民专业合作社是市场经济中的新型主体，是介于企业法人和社会团体法人之间的一种特殊法人类型，其治理结构的设计应该也可以以公司治理结构为基础，同时要考虑农民专业合作社的特殊性，并兼顾我国国情、农业发展现状等情况。根据我国农民专业合作社法，农民专业合作社的治理结构一般由社员大会、理事会、监事会组成，其中，社员大会由全体社员组成，是合作社的最高权力机关，有权决定合作社一切重大的财务和经营政策；理事会是业务执行机关，负责合作社的日常经营活动，对外代表合作社进行活动，社员大会和监事会不得干涉；监事会是监督机关，对理事和经理层执行业务情况履行监督职能。农民专业合作社治理结构内含三种主要治理机制：激励机制、监督机制、配置和行使剩余控制权的机制，其中，剩余控制权和剩余索取权的配置是核心。在农民专业合作社治理结构安排中，需要充分体现剩余控制权与剩余索取权相统一的原则，以提高合作社的经营效率，增强合作社的竞争能力。不过，与公司不同的是，农民专业合作社并不是资本控制型企业，不能完全按出资比例来配置剩余控制权和剩余索取权。惠顾返还的制度内核决定了农民专业合作社的剩余索取权应当由社员按照惠顾比例享有，而农民专业合作社的剩余控制权则应由社员共同拥有，并且还应当按社员的惠顾比例在社员之间进行分配。

二、农民专业合作社的治理困境剖析

经过近二十年的实践和发展，我国农民专业合作社已在数量上初具规模，但很多农民专业合作社尚未建立起产权清晰、责权明确、制衡合理、运作高效的治理结构，严重阻碍了合作社组织资源的发挥。

（一）合作层次低，合作业务单一

我国大多数的农民专业合作社局限于产前、产中、产后的某一领域的联合，有些甚至还停留在技术指导或生产环节上的简单合作，没有真正把分散的、弱小的农民组织起来进入市场。

从业务领域上看，由于资金来源渠道单一、人才匮乏、技术支持不足等，目前农民专业合作社主要从事种植业和养殖业，其中种植业占43.29%，养殖业占29.68%，业务范围比较狭隘。从服务功能上看，农民专业合作社主要限于农资供应、农产品销售、技术服务指导、技术和培训管理等单一的服务。

（二）治理结构缺位，合作流于形式

由于没有严格执行“从农民需求出发，帮助农民解决实际问题——制度、组织、资金、人才输入”的建社理念，在一些地区，真正由农民自己创建的专业合作社很少。大部分农民专业合作社是由基层政府、农业部门和产业化企业等发起成立的。行政和资本力量的介入，不仅导致“政社不分”、“企社不分”的问题，而且使得农民专业合作社官办色彩和资本色彩渐浓，农民社员的主体地位虚化，农民合作的积极性大大降低。

此外，正如全国人大常委会执法报告所指出的那样，有些地方出现了为套取国家扶持政策而成立的“伪合作社”。从创建上看，这些“空壳社”没有自有资金，注册资本多是虚假的；从管理上看，虽然大部分制定了一系列章程制度、管理条例，但通常流于形式，在实际工作中并没有认真落实；从组织上看，治理结构没有有效运行，一般只设立了理事会、社员（代表）大会等，大多数没有建立监事会，民主监督缺位，运作和管理的随意性较大。

（三）民主机制不成熟，内部人控制严重

目前农民专业合作社的成立及运转主要依靠种植大户、农村能人的领办，或者龙头企业、政府部门等外来力量的推动，而普通农民社员所占有的股份很少。这种集中化的产权结构使得合作社的决策权通常掌握在一股独大的领办人手中，普通农民社员由于投资少、天然的分散性、参与意识薄弱等，往往在经营管理上没有发言权，在合作社中扮演着从属者的角色。由于经济地位悬殊、信息严重不对称，致使农民社员参与决策和监督的积极性很低。大多数情况下，选举不过是确认，监督不过是附议，讨论不过是告知，行权时的“搭便车”现象非常普遍。

另外，虽然《农民专业合作社法》对合作社的监督制度作了框架性的规定，大多数农民专业合作社也设立了监督机构，但是，由于监事会的成员主要是基层政府部门的代表或合作社的核心社员，相当一部分人不具备应有的专业知识，再加上其监督措施有限，规范化程度低，监事会的职责难以履行，监督作用更难以发挥。要想真正实现民主管理、民主决策，尚有相当难度。

（四）利益联结松散，分配机制异化

农民专业合作社做大做强的基础是充足的资金。在我国，农民专业合作社成立初期的资金来源渠道狭窄，大部分依靠的是社员缴纳的会费或股金，有的则来源于农业产业化企业或供销社牵头创办时的投入，这容易导致农民专业合作社的产权结构畸形，利益分配机制异化。

就利益联结机制而言，目前我国农民专业合作社主要有技术合作互助型、合同契约联结型、股份产权联结型以及资源租赁扶助型等四种联结机制。［5］实践中，大多数合作社的合作双方一般采用订单或买断的方式合作，并没有真正形成以产权为纽带、风险共担、利益共享的合作机制。有些合作社即使建立了股份产权联结机制，强势方也很难与参股少的农民社员保持一致的利益目标，当然更谈不上深层次的互助合作。因此，总体而言，目前我国农民专业合作社成员的利益联结机制缺乏效率。

（五）缺乏有效的激励机制

有效的激励机制是解决“委托-代理”问题的重要手段，目前主要的激励机制包括报酬激励、控制权激励以及声誉激励等。激励机制设计的直接目的是为了调动激励对象的积极性，通过协调个人利益和企业利益的一致性，最终实现企业目标。农民专业合作社作为一种社员所有且为社员控制的特殊企业，实质上存在一种双向委托代理的结构。当农民社员向合作社提供农产品时，合作社管理者是委托人，社员是代理人；而当合作社向社员提供技术服务时，则相反。因此，农民专业合作社的激励机制具有一定的特殊性。

目前，我国农民专业合作社对经营者和农民社员的激励机制均不够健全。在笔者调查的50家农民专业合作社中，理事长普遍兼职经理，大多数合作社的经理实行月薪制，而理事一般没有薪酬。在调查问卷中明确填写合作社经理实行月薪制的有25个，其余没有填写；明确填写薪酬与业绩不挂钩的有18个，薪酬与业绩挂钩的仅有5个。很显然，目前我国农民专业合作社普遍没有建立与业绩挂钩的薪酬激励机制。这种剩余索取权和剩余控制权的不对称，会导致管理者逐渐丧失工作积极性，诱发投机取巧的机会主义行为。在对社员的激励机制方面，我国农民专业合作社主要采取收入分配来实现，包括按惠顾额返还利润和股金分红等形式，但如上文所述，这种激励机制并未得到有效运行。

三、农民专业合作社治理结构的完善路径

农民专业合作社健康发展的关键是形成高效率的经济组织，而高效率经济组织的产生则必然要有统一且完善的内部治理结构和外部治理机制。我国农民专业合作社所存在的治理困境需要从内部治理结构和外部治理机制两个层面入手加以解决。并且，内外部治理要相互协调、相互制衡，形成一个综合的治理体系，这样才能保证良好的治理效果。

（一）内部治理结构的建立健全

农民专业合作社内部治理结构的建立健全，需要贯彻责、权、利相统一的原则，坚持自上而下和自下而上相结合，充分发挥各成员的潜力，使合作社真正成为“民办、民管、民受益”的自助型经济组织。

1.健全激励机制

一方面，对社员激励机制的健全。首先，要合理提高中小社员的出资比例，使得合作社内部治理力量基本达到一个均衡状态。其次，要完善利益分配机制。［6］我国农民专业合作社可以实行“一社两制”，也就是，在会员惠顾者的原则上，农民社员按与合作社的交易额比例进行盈余返还，而外来资本则按投资入股的比例进行分红，以此来吸引有实力的社员。当然，为保障农民社员的权益，分红率应当合理，不宜过高。另一方面，对经营者激励机制的健全。在农民专业合作社里，还有些成员（如高层管理者、营销人员等）的价值是难以通过交易量或投资股份来体现的。对此，可通过制定积极的选择性激励和负激励制度，提高他们的积极性和创造性，降低道德风险，进而减少其短期行为。具体方法，可采取报酬与业绩挂钩的薪酬体制，对管理者支付合理的激励性工资；可赋予管理者一定的剩余索取权，鼓励他们购买合作社发行的股份，参与股份分红。当然，在运用工资、福利、奖金等物质手段激励经营者的同时，还可适当兼顾社会尊重、自我实现等方面的精神激励作用。

2.强化监督机制

其一，严格实施责任制。农民专业合作社的监督机制，不能仅依赖于内部的监督机构去强制执行，还应从道德高度去引导全体社员进行自我约束。因此，需要完善监督体系，严格实施责任制。构建诚信档案，建立相应的工作绩效评估制度来作为奖惩的基本依据，督促社员尽职尽责地为合作社出力。对于在工作期间违反相关规章制度谋求私利的，或者因个人原因导致重大决策失误的，应追究相应的责任。

其二，强化信息披露制度。在农民专业合作社的“委托-代理”关系中，引致“内部人控制”问题的主要原因是委托人和代理人之间的信息严重不对称。因此，合作社要及时、准确、全面地向社员公开合作社的组织业务、生产经营决策、财产使用和管理状况等。让所有的社员都能及时了解合作社经营管理方面的全部信息，减少损害普通社员权益的可能性，真正实现全体社员对合作社的民主控制和监督。

其三，引入独立监事机制。规模较小的农民专业合作社，其经营者与所有者基本合一，往往是龙头企业、专业生产大户等强势主体占主导，缺少内部制衡。基于此，可以考虑在农民专业合作社中引入独立监事制度。独立监事应是专业人士、学者等，能够提供多元化的知识、信息、技术，能够对理事会的决策提供战略性建议，能够比较客观公正地监督合作社的业务，关注全体社员的利益。为确保独立监事的独立性，其薪酬不能由合作社的控制人单方面决定或发放，可由社会上的自律性机构建立独立监事薪酬基金，或直接由地方财政进行拨付。

3.完善决策机制

首先，健全投票机制。理论上讲，社员作为农民专业合作社的出资者、合作业务的利用者，享有“一人一票”的平等权利，对合作社如何运用财产开展经营活动、如何作出重大事务决策、如何分配盈余等拥有表决权。但实践表明，严格意义上的民主决策和民主管理会降低“能人”治社、“能人”投资、“能人”决策的积极性。因此，应在民主的基础上采取适当的方式，根据具体情况对表决机制进行适当变通。如实行按股分配与按人分配相结合；权益决策严格实行“一人一票”制，而经营决策实行“一人多票”制。

其次，提高普通社员的民主管理意识。现代农村社会是一个“熟人”或“半熟人”社会，在核心社员和“能人”等组成的控制者对合作社进行生产经营、利益分配时，作为普通社员一定要基于合法性和合理性，做出正确抉择，切不能因为“熟人”关系或追求自身利益而盲从他们的决策。通过民主管理的宣传和相关制度的保障，加强普通社员的法律意识和自我权益意识，提高他们参与决策的积极性，进而提高决策的有效性。

（二）外部治理机制的配套完善

1.创新产权制度

目前，大多数农民专业合作社的产权边界模糊，常常出现龙头企业、农村“能人”等侵吞其他社员产权的现象。所以，当务之急是制定明晰而有效率的产权制度，理顺合作社的产权关系，合理协调异质性成员之间的利益。在组建合作社的时候，要采用适合的方式明确各个经济实体投入的资本，防止不可分割的公共财产的因产权不清而流失。同时，根据具体情况设立身份股和投资股，投资份额少的农民社员可通过身份股来明确其对合作社的产权，享受合作社带来的权益；设置投资股的目的则是为了吸引外来资本，拥有投资股的投资人在享有分红权的同时还拥有一定的表决权。

2.营造良好的市场环境

政府应对农产品市场给予高度关注，施以强力监管，以维护和实现农民的合法权益。具体而言，首先，要规范市场准入、信贷等制度，实现农民专业合作社平等的市场主体；其次，要加强规范化管理，针对专业合作社的特性制定相应的财务制度，并规范合作社的登记制度，建立仲裁机构，构建科学可行的评价体系和考核体系；再次，要健全合作社的风险保障机制，政府每年从财政收入中拨出部分资金，农民专业合作社也从利润中拿出部分资金，在科学预算的基础上共同建立风险保障体系，用于救济农民专业合作社的经营困境和失败。

3.重视人才队伍的建设

农民专业合作社业务领域的不断拓展，以及产业结构的持续优化，都离不开大批专业人员的加盟。因而，一方面，要不断加强对广大农民的专业教育。可以由农业、立法等部门组织宣讲团，走进农村开展农民专业合作社的知识讲座，强化农民的互助合作、共同受益的合作理念。另一方面，要建立以政府为主导的农民专业合作社培训机构。以县、乡为主体，按照分类指导、注重实效的原则，分期分批对基层干部、合作社负责人、农村“能人”、普通农民等进行专业培训，着力建设一支素质高、业务精的人才队伍。此外，为了积极稳妥地推动农民专业合作社向高级运营模式发展，地方政府应根据当地特色和高校联合开设“农民专业合作社”专业，招收有意向去农村创业的大学生，通过定向培养，使他们接受合作社理论和实践的系统教育，为社会主义新农村建设提供急需的高级管理人才和企业家。

［1］欧阳仁根，陈岷.合作社主体法律制度研究［M］.北京：人民出版社，2008.

［2］工商总局.一季度全国农民专业合作社发展迅猛［EB/OL］.中央政府门户网站，（2011-05-20）［2011-10-06］.http://www.gov.cn/gzdt/2011-05/20/content_1867990.htm.

［3］叶兴庆.合作社治理结构完善和外部发展环境［J］.人民论坛，2006（6）.

［4］杜吟棠.合作社：农业中的现代企业制度［M］.南昌：江西人民出版社，2002.

［5］郝小宝.农民合作经济组织的利益机制与治理结构分析［J］.理论导刊，2005（4）：51-54.

［6］张开华，张清林.农民专业合作社成长的困惑与思考［J］.农业经济问题，2007（5）：62-66.