我国农村地区共享改革发展成果问题浅析

田玉麒，薛洪生

（吉林大学 行政学院，长春 130012）

一、农村地区共享改革发展成果中存在的问题

改革发展使我国城乡居民的生活水平得到了很大提高，社会开始由生存型向发展型转变。进入新阶段，农村地区的特殊需求成为全面的现实要求，但从实际来看，农村地区共享改革发展成果方面还存在一些问题，表现为与城市相比差距过大，农村地区区域之间共享不均衡。

（一）农村与城市在共享改革发展成果方面差距过大

长期以来，由于国家发展战略和城乡二元结构等因素的影响，农村在经济发展和投资建设上往往被忽略，导致了城乡居民在共享改革发展成果上存在不平等，尤其是广大农村居民不能充分共享改革发展成果。

首先，城乡之间在享受经济改革成果方面存在较大差距。农村居民的人均收入与城市居民相比，还有很大距离。根据中国农村统计年鉴的数据显示，自2008年起，城乡居民收入差距均超过10000元，城市居民收入是农村居民收入的3倍以上，在2009年达到改革开放以来的顶点——3.33 倍。［1］20由此可见，中国城乡居民收入差距是非常大的。其次体现在农村居民之间收入差距过大。家庭联产承包责任制的实行，使不同家庭的收入拉开差距；乡镇企业的快速发展，使农村一部分人从土地上脱离，成为第一批快速致富的人群；城市化开始后，许多农民离开农村涌入城市，成为打工阶层。这三波改革浪潮，使农村居民之间的收入差距逐渐拉开。根据国际上用来综合考察居民收入分配差异状况的分析指标基尼系数来看，1995年中国的基尼系数为0.34，比改革开放初期扩大了13个百分点，从2000年开始，中国的基尼系数已越过0.4的警戒线，并逐年上升，2006年已升至0.496，2007年达到 0.48。［1］20

其次，农村地区与城市相比在享受政治改革成果方面存在差距。这主要体现为城乡居民政治地位的不平等。长期实行的户籍制度，把城市居民与农民分成截然不同的两个群体。城市居民天然地享受一系列优越的福利，而农民则无法享有同等的待遇。单就选举权而言，十一届全国人大常委会第十一次会议之前，农民仅有1/4的选举权，即农村每一位代表所代表的人口数四倍于城市每一位代表所代表的人口数。“同命不同权”，显然是法律对农民的制度性歧视。农民在政治上处于弱势地位不得不说是由于选举法长期对城乡有明显的差别对待所造成的。

再次，农村地区与城市相比在公共物品供给和公共财政支出方面也存在差距。当前，我国农村面临的一个十分严峻的问题是公共物品供给短缺和结构失衡，而该问题的产生又与农村公共财政体制有着密切联系。我国的公共物品供给实施的是“二元”体制，农村的主要由农民自己负担供给，城市则由国家和政府提供。［2］这种体制使原本就财力窘迫的农村地区负担加重，逐渐形成了农村公共物品供给总量短缺、效率低下、结构失衡的局面。虽然“乡政村治”的治理模式曾使这种局面得到一定调整，但没有从根本上得到改变。1994年分税制实行之后，基层财政窘境愈加严重。这种情景下，乡镇企业上缴的利润、摊派、罚款、收费、捐赠等成为除了税收之外公共物品供给的主要财政来源。这种筹资制度，虽然在一定程度上缓解了农村公共物品供给的压力，但实际上是政府把本应由政府提供的农村公共物品或由政府与农民共同承担的农村公共物品的成本完全分摊给了农民，加重了农民的负担。［3］这对农民共享改革发展成果不仅没有起到促进作用，反而成为阻碍因素。而在财政支出上，尽管中央对农业支出的绝对数额在不断增加，但也应该看到，其在中央财政支出中的比重却相对下降。

（二）农村地区之间共享改革发展成果不均衡

农村地区之间共享改革发展成果的不均衡可以从以下两个方面来理解：首先，从整体上看，东中西不同发展层次地区的农村之间共享改革发展成果存在不均衡。中国是一个地域广阔的发展中大国，不同地区之间的地理环境和历史文化背景差异很大，由此导致的区域间共享改革发展成果不均衡问题的客观存在。从一定意义上讲，经济能力是决定共享改革发展成果水平的重要因素。就经济能力而言，改革开放以来，中国实际上形成了东部沿海经济发达地区、中部经济较发达地区和西部经济欠发达地区三个不同发展层次的格局。经济发展水平的不同在很大程度上造成了区域间共享改革发展成果的效果不同。从农民收入来看，2010年，东部农村居民人均现金收入8603元，比全国平均水平高出2333元；中部地区农村居民人均5439元，比全国水平低831元；而西部地区农村居民人均现金收入仅4579元，比全国平均水平低了 1691 元。［1］296从公共物品的供给来看，区域间不平衡的现象也很明显。农村公共物品的供给情况是检验享受改革发展成果水平的重要参考指标。在东部发达地区，经济繁荣，市场发达，乡镇集体企业多，地方财源丰裕，地方政府或村集体组织有财力提供较多的公共物品，［4］80保证基本生存层次的公共物品的需求已经得到满足，他们对公共物品的需求已转向发展层次，比如对农村信息网络的需求、对中高等教育的需求等。而中西部欠发达地区，由于自然地理条件差、交通不便等原因，地方公共财政收入不足，投入不够，解决吃饭问题是当务之急，公共物品的供给仍然短缺。

其次，从农村内部来看，同一区域内的农村共享改革发展成果存在不均衡。这主要是指同一省市或地方的改革发展成果共享不均衡，同一地方不同的村也存在不均衡，甚至同村之内也存在不均衡。“同地域由于经济发展程度不同，人们的纳税程度不同导致政府财力不同，所提供的公共产品数量和质量也不一样。”［5］以江苏省为例，江苏省位于东部发达地区，无论是整体经济实力还是人均经济能力都在全国位居前列，但是就是这样一个比较发达的省份，其区域内农村地区共享改革发展成果仍然存在不均衡的问题。把全省划分为苏南、苏中、苏北来分析全省农村地区改革发展成果共享水平。据江苏统计局的数据显示，2009年农村人均纯收入苏南、苏中、苏北分别为11517元、8444元、6738元。作为一个地区农村居民收入平均水平的具体反映，三个地区农村人均收入的差距明显反映出江苏省内农村地区共享改革发展成果不均衡的现状。再从农村居民人均生活费支出来看，苏南、苏中、苏北分别为8528元、6085元、4474元，恩格尔系数分别为35.5%、37.4%、40.0%。［6］总体来看，江苏农村地区达到富裕水平，但内部比较而言，苏南地区农村居民生活质量要优于苏中和苏北地区，苏南地区农民人均生活费用支出几乎是苏北地区的两倍，差距相对较大。

二、促进农村地区共享改革发展成果的对策

共享改革发展成果在现阶段突出农村地区的特殊需求，是尊重国情、尊重实际的选择。这既需要确立正确的指导理念，又需要探索可行的现实路径。缩小城乡之间改革发展成果共享的距离，要加强制度供给与政策支持，以城市带动农村、以工业促进农业；寻求农村区域之间改革发展成果共享的均衡，要从农村自身出发，不断提高共享改革发展成果的能力。

（一）外部输血：缩小城乡之间共享改革发展成果的差距

第一，制度供给与政策支持。实现农村地区共享改革发展成果，政府应该扮演好自己的角色。共享改革发展成果的最终实现要落实在制度保障之上。而政府则是制度的提供者和维护者。使农村地区充分共享改革发展成果要注意以下几个方面的制度建设：首先，要坚持和完善基本的土地经营制度，其核心是现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变。为此要加快做好农村集体土地所有权和农户土地承包经营权的确权、登记、颁证工作，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。［7］其次，完善农村公共物品供给制度。作为公共物品的供给主体，政府要维护良好的农村社会秩序，如打击农村犯罪、调解各种社会矛盾等；加强基础设施建设，如水利、交通道路、燃油电气建设等；促进义务教育与文化发展，如提高农村教育水平、扩大免费教育范围、合理配置教学资源、实施文化惠民工程等；增进社会保障与社会福利，如大力推进新型农村合作医疗制度、逐步提高农村最低保障标准、完善弱势群体救助制度等。除了制度建设之外，必要的政策支持也是农村地区共享改革发展成果的重要推动力。坚持“多予少取放活”的方针，稳定、完善并不断强化各项惠农支农政策，继续加大“两减免三补贴”等实施力度政策，继续减免农业税、取消烟草外的特产税，对种粮农民进行直接补贴，对部分地区农民进行良种补贴和农机购置补贴。［8］

第二，城市支持与工业反哺。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，加大对农村地区的投入，逐渐消除城乡二元结构，是保证农村地区共享改革发展成果的必然要求。坚持工业反哺农业、城市支持农村要处理好以下几个问题：其一，以工促农，加强公共财政对“三农”的支持力度，实现由农业哺育工业到工业反哺农业的政策转变，其实质是要处理好对农民“取”与“予”的关系，改变农业和农村经济在资源配置与国民收入分配中的不利地位，加大公共财政的支农力度，让公共服务更多地深入农村、惠及农民。［9］其二，以城带乡，给农民更多进城机会。农民共享改革发展成果不足的一个重要因素是收入偏低，而这与城乡分割的二元结构紧密相关。以城带乡，要加快城镇一体化的进程，给农民更多进城就业的机会，使农民能够在城市拥有长期生存下去的制度环境。其三，城乡互动，建立良好的城乡关系。城市的发展离不开农村的支持，农村的发展也不能缺少城市的带动。坚持工业反哺工业、城市支持农村，必须使城市和农村紧密结合起来，建立平等和谐、互利共赢的良好关系。

（二）内部造血：促进农村地区之间改革发展成果的均衡共享

要实现农村地区之间共享改革发展成果的均衡，政府需要制定统一的改革发展成果共享实现机制，要有统一的政策考虑与安排。但从根本上来看，还需要农村地区从自身出发，提升自己创造改革发展成果的能力和主动寻求改革发展成果共享的意识。

第一，发展农村现代经济，增加农民总体收入，不断增加共享成果。就目前而言，发展农村社会经济要做好以下两方面的重要工作：一是完善现代农业产业体系。现代农业不能片面追求农产品数量的机械增长，而要强调农产品品种丰富和质量提高，注重农业的可持续发展。因此，在发展现代农业的过程中，要注意强调高新农业技术，比如生物技术、信息技术、耕作技术、节水灌溉技术等；要重视生态环保，强调资源节约、环境低损的绿色性；要追求农业产业化经营，使农民广泛参与到专业化生产和社会化分工之中，加入各种专业化合作组织。二是继续发展乡镇企业。乡镇企业不仅能够吸纳大量农村剩余劳动力，还对改善农村产业格局、缩小城乡差距、建立和谐平等的城乡关系有重要作用。可以说，乡镇企业已成为农民脱贫致富、创造更多改革发展成果的重要支柱。新时期，乡镇企业要搞好产业结构升级，本着“名、优、新、特”的原则，确定自己产品的主攻方向，找准自己的市场定位，促使特色产业扩大规模、提高档次，逐渐占领国内、国际市场，创造出更多的共享成果。

第二，巩固农村教育成果，提高农民整体素质，不断增强共享意识。就政治权利而言，农民政治地位不平等、选举权在事实上的不平等、结社权悬空、表达渠道不畅等问题突出。维护农民的切身权利除了需要国家不断完善制度保障之外，还需要农民提高自身主体意识、权利意识。让农民掌握政治理论和法律常识是增强农民权利意识，保证农民真正实现和有效行使其政治权利的内在要求和保证条件。［10］66农民主体权利意识的增强、整体素质的提高，依赖于教育的发展。发展农村权利意识教育特别是共享改革发展成果的意识教育，要结合农村农民的特殊情况，有计划、有重点、有步骤、有组织的安排农民群众参与学习和实践。除了通过电视、广播、报刊等途径进行宣传教育之外，要充分利用农村特有的农村广播、村务公开栏、宣传手册等方式让农民生动地了解自身所应享有的权利，自觉主动地去享受改革发展成果，改变农民有成果而无人主动享受的消极局面。

第三，扩大农村基层民主，提高农民治理能力，不断完善共享机制。改革发展成果的共享归根到底属于利益分配的范畴。涉及利益分配，最好的方式莫过于通过制度的规范稳定有序地进行，使共享达到最大程度的公平公正。在农村进行改革发展成果的共享，需要建立起一套完善的共享实现机制。其前提是发展良好的基层民主政治，提高农民的治理能力，将共享改革发展成果的行为规范在良好的制度之中。目前而言，中国农村基层治理模式是村民自治，保证农村地区公平公正地共享改革发展成果，需要积极发挥村民自治的作用。首先，要注意建立农村地区的利益表达机制。一方面，要确保农民能够发出声音，使农民有表达利益的渠道；另一方面，要确保农民的利益表达在体制内进行。要教育农民通过合理合法的方式表达自己的利益诉求，而不是通过非法集会、非法游行示威等体制外的方式。其次，要注意建立农村地区的利益协调机制。资源具有稀缺性，现阶段，农村地区的改革发展成果无法保证满足所有农民的需求，因此需要对不同利益矛盾主体进行利益协调。在村民自治制度背景之下，村民会议理应成为农民利益协调的主要场域。在利益协调过程中要确保村民的知情权、参与权、选择权和监督权，在保证信息公开最大化的情况下，使全体村民在公开场合对自己的利益诉求进行充分讨论、科学论证，最后由村党支部和村委会共同决策，形成具有约束性的利益协调决策。再次，还要注意建立农村地区的利益分配机制。促进农村地区有尊严地共享改革发展成果，一方面要不断做大蛋糕，另一方面要分好蛋糕。建立改革发展成果的分配机制，要处理好效率与公平的关系。现阶段，中国农村地区进行利益分配时在注重效率的基础上，要更加注重社会公平，切实保证农村地区弱势群体能够有尊严地享受改革发展成果。最后，还要注意建立农村地区的利益保障机制。建立利益保障机制，要强调道德规范和法律规范的双重作用。道德规范侧重于事前预防，使人们形成正确的分享观念，在享受改革发展成果时做到自律；法律规范则侧重于事后惩罚，以解决已经出现的问题，并对其他人的行为起警示作用，从而创造出公平公正的社会环境，保证农民以合理合法的方式充分共享改革发展成果。

三、结 论

改革发展成果由全体人民共享，是正义的要求与和谐的基础，是中国特色社会主义的本质属性与核心命题。坚持改革发展成果由全体人民共享，应当树立科学合理的指导理念，正确处理各种关系，建立完善的实现机制。同时也应认识到，改革发展成果由全体人民共享的实现，不能脱离国情、超越阶段，要以已经取得的现有成果为依据，以现阶段已有的基础、条件为动力，既要整体推进，又要突出重点。就现阶段而言，在实现路径上要以农村地区为切入点，重点解决弱势群体的共享问题；在实现内容上要以着力解决群众最直接最关心最现实的民生问题为突破口，建立完善的基本公共服务体系，不断增进公民福利。共享改革发展成果的实现，既需要政府作为主导全力推进，以提高成果共享的有效性；又需要各方主体的积极参与，以激发社会活力，保证成果共享的持续性。在农村地区共享改革发展成果这一问题上，要尊重农村地区的实际，考虑农村地区特殊复杂的情况，既要促进改革发展成果的增加，又要强调改革发展成果的共享，不断缩小与城市之间的差距，真正实现改革发展成果由全体人民共享。

［1］国家统计局农村社会经济调查司.2010年中国农村统计年鉴［M］.北京：中国统计出版社，2010.

［2］胡志平.农村公共品供给的财政模式：比较财政体制的分析［J］.生产力研究，2009（15）：29-31.

［3］王玉华，赵宇.我国农村公共物品供给问题探讨［J］.山东社会科学，2005（9）：59-61.

［4］朱国云.多中心治理与多元提供：对新农村建设中公共物品供给的思考［M］.北京：中国劳动社会保障出版社，2007.

［5］李昌麒.中国改革发展成果分享法律机制研究［M］.北京：人民出版社，2011.

［6］江苏省统计局.2010年江苏统计年鉴［EB/OL］.（2010-07-26）［2011-11-15］.http://www.jssb.gov.cn/jstj/jsnj/2010/nj19/nj1902.htm.

［7］陈锡文.加快社会主义新农村建设［J］.求是，2010（21）：40-43.

［8］中共中央国务院.中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见［EB/OL］.（2004-12-31）［2011-11-16］.http://www.gov.cn/gongbao/content/2005/content_63347.htm.

［9］韩俊.工业反哺农业城市支持农村：如何在新形势下更多地支持农业和农村发展［N］.人民日报，2005-11-18（9）.

［10］季建业.农民权利论［M］.北京：中国社会科学出版社，2008.