国有企业高管薪酬制度改革的几个问题

宋 晶，孟德芳

(东北财经大学 工商管理学院，辽宁 大连 116025)

一、国有企业高管薪酬制度存在的主要问题及原因

正确认识和把握国有企业高管薪酬制度存在的主要问题，深入剖析和理解导致这些问题存在的根本原因，是改革能够顺利进行的基本前提和重要基础。目前，我国国有企业高管薪酬制度不仅存在着薪酬结构单一、与企业绩效脱节、在职消费泛滥、内部人控制以及公众知情权丧失情况下的伪激励问题，同时也存在着超越中国国情的畸高问题。持续不断的国有企业高管“天价薪酬”事件，更是将国有企业高管薪酬畸高问题推向了风口浪尖。也正是由于上述问题的存在，使得我国国有企业高管薪酬制度改革始终没能取得突破性的进展，甚至停滞不前。目前国有企业高管薪酬制度存在的问题可以概括为以下几方面:

1.薪酬结构单一，与企业绩效关联度较低

随着人们对工资本质认识的逐渐深入，现代工资理论如效率工资理论、分享经济理论、内部劳动力市场理论等也越来越强调工资的激励作用，充分发挥工资的激励作用已经成为工资制度及工资理论发展的一个重要趋势［1］。然而，薪酬结构单一及与企业绩效脱节却是造成薪酬激励职能不能有效发挥的两个主要原因。具体而言，国有企业高管薪酬结构单一主要表现在两个方面:一是固定薪酬多，可变薪酬少。在我国，大多数国有企业高管的薪酬结构形式均为“工资+奖金+补贴+福利”，其中每部分的数额相对较为固定，可变幅度较小，这就导致高管们“干与不干一个样，干好干坏一个样”。二是当期薪酬多，远期薪酬少。目前，我国国有企业高管人员经营业绩好坏的评判标准还主要是利润指标，导致其在薪酬制度设计上缺乏长期而有效的激励内容，诸如股票期权、限制性股票等长期激励措施在我国仍处于探索阶段，即便是在最具推行股权激励制度的国有上市公司，情况也是如此。当然也不否认有少数的国有上市公司试推行了持股计划，但该持股计划仅是内部职工股的一部分，仅仅是作为福利形式而存在，而不是作为激励制度的一项制度安排，也不存在独立的运行机制与制度保障。国有企业高管薪酬制度不仅结构单一，而且与企业绩效关联度也较低。在我国，相当数量的国有企业享受着政府不同程度、不同形式的“父爱主义”偏袒，政府对国有企业市场准入、经营授权、价格及财政补贴等方面的体制保护明显，因此，国有企业的经营绩效并不是企业经营的真实反映，企业业绩究竟应多少归功于高管的有效经营，多少应得益于“父爱主义”偏袒均难以衡量。而且在国有企业经营实践中，高管薪酬变动方向与企业业绩变动方向不一致的事件也屡见不鲜，如2008年，中国南方航空公司股东净利润为－48.29亿元，对比2007年的18.2亿元大降365.33%，但其高管工资却不降反增，增幅约为50%。另外，由于国有企业经营目标的多元性，进一步模糊了经营者努力与企业经营绩效之间的联系。

2.自定薪酬，畸高现象突出

毋庸置疑，作为国有企业的高级管理人员，他们不仅掌握着企业的经营命脉，也拥有着对企业资源的最终分配权，其重要地位和作用不言而喻。早在18世纪，斯密就在《国富论》中论述过，劳动工资应随着职业的难易以及承担责任大小的不同而不同［2］。另外，从个人特征方面而言，国有企业高级管理人员大多接受过良好的正规教育，人力资本存量普遍较高，且服务年限一般较长，工龄较长。人力资本理论的主要代表人物舒尔茨及明赛尔等人一致认为，应支付给具有较高人力资本质量的员工较高的工资，以作为对其接受教育、参加培训等人力资本投资的补偿，与此同时，工资差别理论认为，随着工龄的增长，不但知识和经验在不断积累，而且和企业的关系也在不断加深，因此，工资应随着工龄的增长而不断增长［3］。除此以外，信号传递理论也认为，即使正规学校教育本身并非是一种生产力，企业仍然可以向那些接受过更高教育水平的人支付较高的工资［4］。因此，依据人力资本、工资差别及信号传递等理论，支付给高管们较高的薪酬无可厚非。然而，目前我国国有企业高管薪酬早已突破较高的界线，而且出现了过高甚至畸高的现象，这不仅表现在薪酬的绝对数额上，也表现在薪酬的相对数额上。根据中国经济体制改革研究会的一份研究报告，我国国有企业高管工资是企业内最低工资的98倍，而世界平均值仅为5倍。我国国有企业高管薪酬之所以出现过高甚至畸高的现象，究其背后的主要原因是因为国有企业高管薪酬标准绝大多数是由企业自主确定，主管机构或部门审批，其决定性意见出自国有企业高层管理人员，其结果导致“打工者”不但可以打着“与国际接轨”的旗号为自己制定高薪，而且还可以“名正言顺”地获得董事会或主管部门通过或批准。国有企业高管自定薪酬现象使企业激励机制中“与绩效挂钩”的“灵魂”丧失，并使一些高管失去了法律的制约，因而出现了国有企业高管薪酬动辄几十万、几百万、甚至上千万元的畸高现象产生。

3.在职消费泛滥，“伪激励”问题严重

作为企业正常经营的需要以及契约不完备性的产物，在职消费有其存在的合理性，在制度创新尚未成熟之前，适度的在职消费是一种重要的自我激励方式，然而很多国有企业高管的在职消费水平已经远远超出正常合理的标准，呈现出自我激励的高昂成本［5］。在职消费已日益成为国有企业高管们间接提高其收入的重要手段，这也是很多国有企业经营者表面抱怨薪酬太低，内心却不情愿放弃这个位置的真正原因。国有企业高管在职消费泛滥现象不但使得作为薪酬补充的在职消费没能够发挥其应有的激励作用，而且还导致了国有企业高管薪酬畸高现象的产生，与此同时也将国有企业高管薪酬制度日益沦为“伪激励”机制。所谓薪酬制度的“伪激励”问题，即表现为要么对不该激励的人激励，要么不顾事实打着激励的旗号搞“天价薪酬”。国有企业高管薪酬制度存在的“伪激励”问题一方面使得优秀的管理人才流失，另一方面又使得经营能力较差的管理者通过“内部人控制”等手段“稳坐江山”，这种“伪激励”机制比不激励更戕害公平和正义。

对于国有企业高管薪酬制度存在的上述问题，不同学者基于不同视角对其进行了解释，综观其主要观点，他们认为，是国有企业多重委托代理关系下的出资人缺位、公司内部治理结构以及国家或政府薪酬管制等约束和监督机制不健全，以及由国有企业董事会外部化特征导致的高管任用和考核行政化三个方面造成了上述问题的产生。诚然，无论是出资人缺位，还是约束和监督机制不健全，抑或是高管任用和考核行政化，确实是导致高管薪酬畸高现象突出、在职消费泛滥等问题的重要原因，但笔者认为，探究国有企业高管薪酬制度存在问题的真正原因，更应从薪酬决定机制这一深层次的原因入手。具体而言，作为现代经济学工资决定理论重要组成部分的谈判工资理论认为，工资水平不再由劳动力市场供求关系来确定，而是通过雇佣双方的谈判来确定［6］。对于我国国有企业而言，真正的出资人是全体人民，由全体人民委托国家或政府作为出资人代表，对其进行管理和经营。国有企业出资人的特殊性导致了其在与代理人进行薪酬谈判时，必然处于劣势地位，其谈判结果也势必缺乏必要的公平性，从而更倾向于代理人的利益。因此，国有企业高管薪酬决定机制的不完善性使得高管能够站在优势的地位“肆意妄为”，从而导致了其薪酬制度存在着与企业绩效脱节，畸高现象突出以及在职消费泛滥等诸多问题。

然而，对于任何一个企业而言，其工资到底是由什么决定的，薪酬决定机制又是怎样的，很大程度上取决于其企业性质。由于我国国情的特殊性，国有企业既具有与政府等公共部门相似的公共性，又具有与一般非国有企业相似的企业性，即具有“二重性”特征。早在20世纪90年代，日本经济学家植草益就在其著作《微观规制经济学》中提出了国有企业“二重性”理论。国有企业“二重性”即指，国有企业在具有“公共性”的同时也具有“企业性”。具体来讲，一方面，国有企业由中央或地方政府所有或部分所有，同时处于政府或多或少的经济管制和政府管制之下，企业行为在某种程度上类似于政府行为，因此，具有公共性;另一方面，相当数量的国有企业也在不同程度上具有与非国有企业相同的经营自主权和财务目标，因此，又具有企业性［7］。在实际应用中，学者们惯用国有程度和管制程度两个指标来衡量国有企业的公共性，且国有程度与管制程度成正比，一般地，两者指标值越高，国有企业的公共性程度就越高;同时用自主性和营利性这两个指标来衡量国有企业的企业性，同样地，自主性与营利性也成正比，二者指标值越高，国有企业的企业性程度则越高［8］。基于以上，国有企业的“二重性”特征决定国有企业既不能像一般企业一样完全独立自主地经营与管理，也不能像其他公共部门一样完全依赖于政府的财政支援与补贴，进而也决定其不能建立“真正”完善的现代企业制度，从而也导致了作为现代企业制度重要组成部分的高管薪酬制度存在着诸如薪酬结构单一、与绩效脱节，以及畸高现象突出等诸多问题。

二、国有企业高管薪酬制度改革思路

从近几年国有企业高管薪酬制度的改革实践来看，改革的思路始终没有达成共识，以至企业内部收入分配决定机制等不能形成并发挥作用，进而导致收入分配秩序混乱，破坏收入分配原则，薪酬的激励功能等也无法发挥。对此问题，学术界观点也并不一致，其意见大致可分为两类:一类学者认为，国有企业从属于国家或地方政府，其高管的职能和地位等同于公务员，因此，应实行类似于公务员工资标准的薪酬制度，正如连续五次将垄断企业改革提案带上“两会”的全国政协委员王超斌认为的那样，国有企业领导就是负责管理，应该和公务员拿同样的薪水;而另一类学者则主张应加快推进国有企业股份制改革和市场化进程，以使国有企业能够在竞争中求生存，向市场要效率，相应地，也应对其高管实行市场化薪酬制度，正如张维迎认为的那样，国有企业已成为未来中国成长的最主要的障碍之一，因此应对其进行私有化改革［9］。毋庸置疑，一个组织无论实行何种收入分配制度，都是与其组织性质相适应，与其组织地位相匹配，为实现其组织目标而服务的。上述关于国有企业高管薪酬制度改革思路的两类观点都存在片面性，脱离了现阶段我国国有企业的实际，究其主要原因就是没能从根本上把握国有企业的性质、认识国有企业的地位以及明确国有企业的目标。前者只强调国有企业行为与政府公共行为的相似性，即公共性，而忽略了国有企业仍有不同于政府公共目标的经济目标;相反地，后者则侧重于国有企业与非国有企业营利行为的相似性，即企业性，而忽略了国有企业在某种程度上也肩负着实现政府公共目标的社会责任。事实上，国有企业既有与政府等公共部门相似的“公共性”，又有同一般非国有企业相似的“企业性”，即具有“二重性”特征，而正确认识和理解国有企业的这一特性正是明晰国有企业高管薪酬制度改革思路的基本前提和基础。

基于以上论述，国有企业“二重性”特征决定国有企业既要实现国家或地方政府赋予的公共目标，又要完成与一般企业相似的经济目标，进而也决定了其高管既要扮演公务人员的角色，与此同时也要承担职业经理人的职责。因此，笔者认为应依据国有企业“二重性”理论，对国有企业高管进行分类，实行分类管理。一般而言，学者们惯于依据国有企业“二重性”理论对国有企业本身进行分类，不同类型的国有企业即是不同比例公共性与企业性的组合，据此可将国有企业分为政府企业、特殊法人企业和股份有限公司企业三种。而本文则基于国有企业“二重性”理论，依据选用方式的不同对国有企业高管进行分类，并将其分为两类:一类即是通过组织任命、上级委派或调任等行政任命方式选拔的“行政高管”;另一类则是通过竞争上岗、公开招聘等非行政任命方式选拔的“市场高管”。由于两类高管的任用方式及来源不同，进而导致其身份和地位也存在差异，因而必然要求对两类高管实行不同的薪酬激励制度，方能达到各自激励相容的局面。

具体地，对于“行政高管”而言，其工作性质和目标等同于政府公务人员，在本质上与政府官员并无泾渭分明的界线，因此，其薪酬制度应参照实行公务员工资制度，实行级别工资。“行政高管”的选用方式是国有企业公共性的集中体现。20世纪80年代以后，尽管我国政企分离的改革取向于逐步取消国有企业经营者的行政级别制度，但事实上这种改革的效果只是名义上的，国有企业高管人员的任命权仍完全由政府控制，中央政府和地方政府分别拥有中央和地方国有企业高管人员的任命权。一般来说，一个公司的高管任命是由董事会来完成的，但由于国有企业董事会“外部化”的特征，董事会的大多数权力都被政府享有，因此，在这种制度上为高管任用的行政化提供了便利条件。根据中国社会科学院经济研究所“国有企业的制度与效率”课题组的资料表明，在442家国有企业的现任高管中，任职前有22.4%的人来自政府公务员，这是典型的行政任命，而经证明，另有48.6%的人最有可能或有可能几乎全部来自政府主管部门。而且1990年出台的《关于实行党和国家机关领导干部交流制度的决定》、2006年出台的《党政干部交流工作规定》就已指明了中央与地方党政机关、党政机关与国有企业事业单位之间的官员交流与选任。除此以外，《中华人民共和国公务员法》也明确规定:“公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。”这些相关法律、法规为国有企业高管典型的行政任命方式提供了制度上的保障。即便是在近几年的国有企业实践中，公务员与高管之间职位交流，不同国有企业高管之间职位互换的例子也屡见不鲜，如2008年华能国际前董事长李小鹏调任山西省副省长，2009年，中铝总经理肖亚庆被任命为国务院副秘书长，2011年中海油总公司党组书记、总经理傅成玉调任中石化集团掌门人等。

对于“市场高管”而言，其积极性和创造性发挥程度的如何在很大程度上决定了能否推进国有企业人事制度改革，进而推进国有企业薪酬制度改革的顺利进行，因此，应对其实行付有较高激励性的市场化薪酬制度。“市场高管”的选用方式进一步诠释和体现了国有企业的企业性特征。虽然目前这类高管在国有企业高管总数中所占比例较小，但随着国有企业股份制改革的推进及现代企业制度的建立，越来越多的国有企业开始尝试采用公开招聘的方式来选用高管。以中央企业为例，从2001年开始，中央企业就已经开始尝试公开招聘高管人员。据国资委会议披露，截至2010年，面向海内外公开招聘央企高管已进行8次，共招聘128名高管和12名海外高层次人才。在连年中央企业高管人员的公开招聘中，有关部委也制定和出台了相关的政策法规，以为其提供制度上的保障。2009年底，针对央企高管的用人制度，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《中央企业领导人员管理暂行规定》，与此同时，中共中央组织部、国务院国资委联合下发了《中央企业领导班子和领导人员综合考核评价办法 (试行)》。两个文件指出，选拔中央企业领导人员主要采取组织选拔、公开招聘、竞争上岗等方式，并强调“党管干部原则”，对经理班子成员的选拔应逐步加大公开招聘、竞争上岗的力度。这对深化我国国有企业人事制度改革，推进国有企业高管人员工作的科学化、制度化和规范化，以及全面提高国有企业高管人员的管理水平都将产生深远的影响。

三、国有企业高管薪酬制度改革方案

1.“行政高管”参照实行公务员工资制度

在对国有企业“行政高管”进行薪酬制度改革时，应首先注意遵循一条重要原则，即完善薪酬制度与规范补充保险、职务消费等相配套的原则。补充保险、职务消费等是国有企业高管，尤其是“行政高管”人员福利的主要来源，同时也是政府收入监管不到位的“灰色收入”地带。一直以来，在很多国有企业中，在职消费常常超出合理的水准，甚至已经达到了泛滥或失控的状态，这使其逐渐沦为高管人员滥用手中权力和地位进行肆意消费的“合理理由”和“挡箭牌”。其结果则导致职务消费等隐性收入在国有企业高管收入中所占比重过大，而且大多是“暗暗计提，秘密进行”，到底计提的数量是多少，除了一些“内部人”以外，其他人根本无从知晓。除此以外，大量研究表明，对比其他性质的企业，在国有企业高管之间更容易滋生腐败现象［10］，而国有企业的腐败现象与在职消费之间也有着密切的关系，因此，在国有企业“行政高管”薪酬制度改革进程中，坚持完善薪酬制度与规范补充保险、职务消费等相配套是维护企业内部正常收入分配秩序，保护全体人民、国家、企业以及全体职工合法权益的重要举措之一。

在具体操作层面上，应在明确国有企业高管和政府公务员现行工资制度的基础上，再对二者进行科学、合理的融合。2004年，由国资委颁布的《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》对现阶段中央企业负责人的薪酬构成做出如下规定:“企业负责人薪酬由基薪、绩效薪金和中长期激励单元三部分构成。中长期激励办法另行制定。”而2009年12月28日经国务院国有资产监督管理委员会第84次委主任办公会议修订通过的《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》，对现阶段中央企业负责人的薪酬考核办法做了明确而又详细的规定。随后，各地方政府在《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》及《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》基础上，结合当地实际情况，先后制定了针对当地国有企业高管的薪酬管理办法，而对于薪酬结构及考核办法等原则性规定则与上述两个文件基本保持一致。对于政府公务人员的工资制度，《中华人民共和国公务员法》做出如下规定:“公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。”基于以上，针对国有企业“行政高管”的薪酬制度改革应按以下思路操作:(1)应将政府公务人员的级别工资融入到目前国有企业“行政高管”的薪酬结构中去，即在明确各“行政高管”行政级别的基础上，实行与公务员工资标准相似的级别工资，将其作为高管基薪的组成部分，并使其占据薪酬总量的绝大多数份额。(2)在国有企业坐享“制度高地”的特殊背景下，企业业绩究竟应多少归功于高管的有效经营，多少是由垄断性质决定的，又有多少是得益于“父爱主义”偏袒均难以衡量，加之“行政高管”具有较高程度的公共性特征，因此，针对国有企业“行政高管”的绩效薪金考核不应仅限于经营业绩，也应加入公务员考核标准，即“公共性”的发挥程度如何，如应设定包括遵守纪律、廉洁奉公、作风正派、办事公道、爱护公共财产、维护社会稳定等公共性考核指标。(3)针对“行政高管”的考核办法也应与公务员考核办法保持一致，即分为平时考核和定期考核两种，其中定期考核以平时考核为基础，定期考核结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个层次，且应以书面形式将考核结果通知“行政高管”本人，并将最终考核结果作为调整“行政高管”职务、级别、工资以及奖励、辞退等的依据。(4)对于“行政高管”的长期激励办法提倡参照公务员奖励原则，即对工作表现突出、有显著成绩和贡献，或者其他突出事迹的“行政高管”给予奖励，并坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则，对受奖励的“行政高管”予以表彰，并给予一次性奖金或者其他待遇。(5)国有企业及相关部门也应针对“行政高管”制定与公务员福利保险制度相似的较为固定的福利和保险待遇，且任何单位或部门不得擅自提高或降低其数额，以保证其公开性和透明度，从而也有利于进一步推行和实践完善国有企业高管薪酬制度与规范补充保险、职务消费等相配套的原则。

2.“市场高管”实行市场化薪酬制度

与国有企业“行政高管”薪酬制度改革类似，在对国有企业“市场高管”进行薪酬制度改革时，也应遵循一条重要原则，即坚持短期激励与长期激励相兼顾的原则。从劳动经济学及薪酬理论角度讲，薪酬不仅是满足人们需要所必需的保健因素，更是企业激励和引导经营者更好地按照企业意愿和利益服务的激励因素，因此，科学合理的薪酬结构应是短期激励与长期激励相结合的产物。在“市场高管”薪酬结构中，针对当期业绩设置的工资和奖金等激励措施是必要的，且短期激励周期短，反馈的速度也较快，能够增加“市场高管”们的职业动力。诚然，短期激励必不可少，但企业的生存与发展更离不开长期的、可持续的发展理念，因此，也应在“市场高管”薪酬制度中设置长期激励部分。针对国有企业“市场高管”设置的长期激励措施，可以有效地预防高管人员以短期行为透支企业未来发展的现在产生，使其更注重国家和全体人民的根本利益，这也是委托代理理论的重要结论之一。

在具体操作层面上，针对国有企业“市场高管”的薪酬制度应在年薪制的基础上，积极探索中长期薪酬激励模式。目前，学术界达成共识的高管长期薪酬激励模式主要有两种，即股票期权和经营者持股。股票期权即指企业授予高层管理者或核心技术员工在未来一段时期内，以事先商定的价格和条件认购本公司一定数量股票的权利，而经营者持股，作为员工持股的重要组成部分，即指管理者以各种形式持有公司的股票［11］。对于股票期权与经营者持股两种主要长期激励模式激励与约束效用的对比及对我国国有企业适用性的探讨则一直存在争论，并没有形成统一的观点。对此问题，笔者认为，在现阶段我国资本市场不发达、经理人市场不成熟以及多数国有企业还仍为非上市公司的实际条件下，经营者持股是优于股票期权、更适用于我国国有企业实际情况的长期薪酬激励模式，其主要理由如下:(1)经营者持股激励效用的稳定性高于股票期权。股票期权的激励效用在于行权的股票价格与股票市场价格的差价，一旦后者低于前者，那么激励效用便将消失，而经营者持股，则要求持有者无论股票价格怎样波动，都不得变卖股票，因此，对比股票期权，经营者持股的激励效用更为长期和稳定。(2)经营者持股的激励办法更为简单和透明，实施起来更方便。经营者持股的激励效用在于股价乘以数量而得到的股票价值，计算方法比较简单和直观，而股票期权的计算则相对较为复杂，且往往容易导致股票期权滥用行为的发生。(3)经营者持股的使用范围更大些。一般地，只有上市公司才能实行标准的股票期权制度，而在我国纵然有许多大、中型的国有企业已经上市，但仍有许多的国有企业没有上市，且这部分企业占大多数，因此，这大多数国有企业缺乏实行标准股票期权的土壤。相比之下，经营者持股对公司是否上市则没有严格的要求。(4)经营者持股能够更好地将经营者利益与股东的利益联系在一起，并趋于一致。企业所有者，即股东的利益主要表现为企业的年终分红，而让经营者本身持有股票，无疑会使其更注重股东的整体利益，注重分红的提高，但是股票期权持有者则不然，他们更注重的是如何提高股价，回购股票，并尽量避免分红［12］。

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［2］亚当·斯密.国富论［M］.胡长明译，北京:人民日报出版社，2009.48－50.

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(责任编辑:于振荣)