老年福利立法的内涵与必要性探析

杨志超

（山东政法学院经济贸易法学院，山东 济南 250014）

老年福利立法的内涵与必要性探析

杨志超

（山东政法学院经济贸易法学院，山东 济南 250014）

"福利"的概念有广义和狭义之分，根据我国的立法和中央文件，福利属于狭义的范畴。我国已进入老龄化社会，但我国的老年福利立法体系中还存在许多不足之处。我国应修订老年人福利的基本法并制定实施细则，出台老年人教育权利和劳动权利保护性法规，鼓励民间力量参与福利事业，完善社会护理制度，适时制定老年看护保险法。

福利；老年福利；福利立法

一、“福利”的内涵与我国“老年福利”范围的界定

福利是一个跨越多个学科领域的概念，在经济学、社会学、法学等任一领域都有着丰富的内涵，其外在表现为社会提供的各种公共补贴、资助或社会服务及设施，而本质在于国家基于特定国情和价值观念而进行的利益分配，从立法上看，现代意义上的福利立法始于17世纪初英国女王伊丽莎白所制定的《济贫法》，这种通过制度化的立法由国家对社会贫困人员进行最低生活标准的保障开创了福利立法的历史，自此之后，德国俾斯麦政府通过一系列立法政策建立起德国的社会福利，英国通过立法建立起“从摇篮到坟墓”的庞大社会福利体系，美国也建立起了“社会安全”制度。具体到各国的法律制度中，福利又有着广义和狭义的理解。广义的理解以英国、瑞典为例，其“大福利”国家的概念在社会保障的概念之上，是指提高广大社会成员生活水平的各种政策和社会服务，涵盖了社会保险、社会救济、社会优抚等内容；狭义的理解以美国、日本为例，其“小福利”国家的概念在社会保障的概念之下，限于国家对于特殊需照顾的人群如生活能力较弱的儿童、老人、母子家庭、残疾人等提供必要的保障，以满足基本生活的利益安排。根据我国学者的理解，社会福利是指国家依法为所有公民普遍提供，旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度，应从广义和狭义两个方面理解社会福利，广义的社会福利是指提高广大社会成员生活水平的各种政策和社会服务，旨在解决广大社会成员在各个方面的福利待遇问题。狭义的社会福利是指对生活能力较弱的儿童、老人、母子家庭、残疾人、慢性精神病人等的社会照顾和社会服务［1］。根据我国的立法和中央文件，社会福利属于狭义的概念。党的十七届三种全会认为社会福利的内容主要包括“扶老、助残、救孤、济困和赈灾”。而民政部门出台的文件中多认为社会福利是专为社会弱者服务和提供基本的生活保障，如民政部制定的《社会福利机构管理暂行办法》第二条规定：“本办法所称社会福利机构是指国家、社会组织和个人举办的、为老年人、残疾人、孤儿和弃婴提供养护、康复、托管等服务的机构”。

老年福利作为社会福利中的一个领域，是与妇女福利、儿童福利和残疾人福利等并列的内容。从我国老年立法的实践考察，我国的老年福利属于老年社会保障的下位概念。1996年制定的《老年人权益保障法》中第三章“社会保障”部分第二十条规定了养老保险制度，第二十二条规定了老年福利制度，第二十三条规定了对老年人的救济制度。我国最新出台的《老年人权益保障法（草案）》（以下简称《草案》）延续了这种立法的模式，《草案》第三章仍为“社会保障”部分，其中第二十八条规定了养老保险制度，第三十二条规定了对老年人的救助制度，第三十三条规定了老年福利制度（具体法条内容如下表所示）。可见，根据我国的立法，老年福利中不包括社会保险、社会救助等社会保障的内容，而是国家为保证老年人过上幸福安逸的晚年生活而提供资助或服务的立法安排和规范。狭义的老年福利是指根据老年人的特殊需求和老年人自身的特点，由社会提供给老年人的特殊的、照顾性的物质和社会服务［2］。老年福利的内容不应仅仅限于社会的资助，还应当包括社会服务的内容。国家和社会应当保障老年人享有社会养老服务的权利，应当建立和完善居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。国家还应当保障老年人享有社会优待的权利，应当根据经济社会发展情况和老年人的特殊需要，制定优待老年人的措施，提高社会优待的水平。老年福利还应当包括加强老年人宜居环境的建设，为老年人居住、出行、就医、休闲娱乐等提供安全、便利的环境。老年福利是一种社会服务措施，其目的在于提高老年人物质和精神生活水平，使之得到更多的享受。同时，提供老年福利也是政府的职责，是在老年社会保障的基础上延续社会有机体生命力的一种社会功能。

二、我国老年福利立法体系的现状与不足

我国政府重视老年人社会福利制度的构建和发展，经过多年的努力，我国已经形成了一个以宪法为基本依据、以《老年人权益保障法》为主要内容、由相关的法律法规组成的保护老年人合法权益的制度体系。总体而言，我国的老年福利制度的立法体系还存在许多不足之处，面对日趋严重的老龄化问题，我国还远未完成法律和制度层面的建设，存在许多空白之处，没有实现以法律确立老年福利制度的的目标，也使许多政策的具体实施无章可循、无法可依。

我国关于老年福利的法律仅有《老年人权益保障法》这一部法律，而且制定距今已有十五年，许多内容已不符合我国的现实情况，其中关于老年福利的规定明显落后于现实的需要。该法中虽有一些有关老年福利的规定，但都比较简单，而且缺乏老年福利中的重要内容，如缺乏老龄津贴的规定。即使在《老年人权益保障法》中规定有老年福利机构，但与老年福利相关的法律法规不健全，未涉及民营老年福利机构。尽管民政部在2001年2月出台了《老年人社会福利机构基本规范》，但全国范围内的养老机构并未形成统一的质量管理规范。政府的监督管理制度不到位，致使养老机构内部管理规章制度不健全、服务技术操作不规范、服务人员不专业，也造成了当前的老年福利服务效果不能令社会满意。我国现有老年立法的操作性存在不足，中央层面和地方层面的老年人权益保障法都缺乏相应的实施细则和配套措施，即并未形成老年人福利制度的横向法律体系。缺乏实施细则会使具体规定理解分歧，容易出现任意解释，缺乏配套措施则使好的规定难以执行，操作性的缺乏致使老年福利制度的立法目的落空。当前，我国关于老年福利的规定大多体现在部门规章或者地方政府规章，而且多为意见、暂行性规范或者试行规范，如老龄办颁发的《关于加强老年人优待工作的意见》、民政部制定的《社会福利机构管理暂行办法》、北京市《特殊老年人养老服务补贴办法（试行）》和济南市《90周岁以上长寿老年人生活补贴发放管理暂行办法》。而且具体福利内容在各地执行中不统一，差别较大，以高龄津贴为例，虽然各地在民政部的要求下开始发放高龄津贴，但在2010年时，“除了直辖市北京、上海、天津外，在省、自治区一级，只有宁夏做到了‘三统一’，即辖区内统一发文、80岁以上按月发”［3］。

我国还缺乏老年福利服务合同、侵权的特殊民事立法规定。《老年人社会福利机构基本规范》虽然明确要求福利机构应与入院老年人或其家属签订入院协议书，但未对协议书的内容进行规范，导致各地福利机构中的协议书存在内容粗疏、权利义务不对等不明确等问题，另外，由于我国欠缺对老年人保护的特殊的归责原则，因而一旦老年人在福利机构发生意外如财产损失、外伤、死亡或走失，法律无法有效保护老年人的权益。

今后我国在老年福利立法方面的首要任务是制定出涉及老年福利问题的专项法律法规，如权益保障法、福利法、保健法和看护保险法等，并且在相关法律中，将涉及老年人生活的各个层面，包括津贴福利、就业教育福利、养老设施福利、居住环境福利等内容纳入其中。

三、我国老年福利立法的体系建构

纵观其他国家和地区老年福利立法的体系，可以看出，老年福利立法的完善是一个渐进的过程，这要受到客观条件的影响。客观条件包括了经济发展水平、科技进步程度、社会生活方式及传统风俗习惯都会直接或间接地发挥作用。我国的老年福利立法也应提高老年人生活质量及实现老年人权利为核心，但老年福利制度应与我国经济发展水平相适应，因而老年福利立法应当具有阶段性，我们不能完全移植日本、台湾和韩国的老年福利制度，把老年福利看作是能够简单地毕其功于一役的事情，而应在借鉴老年福利先进立法经验的基础上，结合我国国情，有阶段地推进老年福利制度的演变。亚里士多德认为：法治的意义包括要有“良好的法律”和“已成立的法律获得普遍的遵从”。只有在现实的基础上制定出符合当前老年人需要的法律，才能构建出我国的老年福利法体系，真正实现老年福利制度的法治化。对于老年法学的体系构建，有必要从系统论的角度进行宏观和整体意义上的研究。

首先，应修订我国老年人福利的基本法并制定实施细则。《老年人权益保障法》是老年人福利的基本法，应当结合2011年9月发布的《中国老龄事业发展“十二五”规划》，对老年人的福利内容予以完善。当然，修改法律应当在现行法律基础上进行，尊重现行法律的既定框架和合理内容是修订法律所需遵循的重要原则。修改《老年人权益保障法》需要明确其社会法、责任法和政策法的定位，确立和遵循特殊群体利益保障、社会公平正义等基本原则，应当明确政府的主导地位。应明确规定：国务院和各级政府应制定老龄事业发展专门规划，应将老龄事业经费列入财政预算。新的《老年人权益保障法》中应当对老年人的养老服务、社会优待、宜居环境和参与社会发展等作出明确具体的规定。例如，对老年津贴的发放，应在保障法中有明确的规定，并应对发放的条件进行统一的规定。在新法执行一段时间后，结合实施中出现的问题，相关部门应出台针对新法的实施细则，以对新法的执行和实际应用起到有效的保障，使新法落到实处。

其次，出台老年人教育权利和劳动权利保护性法规，为老年人参与社会活动提供良好的条件。我国可以出台终身教育的法律，以应对老年人提高生活质量的需求。终身教育是联合国在教育领域中提出的一个重要理念，如能将终身教育落实于立法，将对老年人精神慰藉、情感交流、自身认知和提高等方面有着特殊的意义。满足老年人教育的需要是当前世界一个重要的趋势，也是保障我国老龄人口共享改革发展成果的重要社会法举措。2002年7月天津市颁布了《天津市老年人教育条例》，这是我国第一部老年教育的地方法规。我国应当在完善地方立法的基础上，制定全国统一的保障老年人教育权利的法律。我国也应当注意利用老年人力资源，合理开发老年人力资源，可以带来巨大的社会效益和经济效益，同时这也是解决人口老龄化问题的途径之一。制定保护老年人劳动权利、反对年龄歧视的法律，可以减轻社会负担和国家的财政压力，可以为老有所为、老有所学提供动力，也为老有所医、老有所养、老有所乐提供一定的物质基础。

再次，鼓励民间力量参与福利事业，同时予以立法规范。目前，我国大部分与老年人相关的福利设施由国家或地方政府承办，但由于政府财力的有限性及管理体制的弊端，福利机构的经营现状不令人满意。我国应逐渐建立包括全体老年人在内的普惠型福利模式，提供福利的主体也应转变为政府、盈利组织、社区和家庭共同承担责任的福利多元主义模式。我国政府可借鉴日、韩和台湾的福利机构经营模式，鼓励私营福利机构的建设和发展，对于公办福利机构也可通过承包经营、合资经营等方式进行公办民营。在福利机构引入竞争机制的同时，政府应通过制定相关法律、条例对各类福利机构进行有序规范。我国应当对现行的《社会福利机构管理暂行办法》进行修订，明确投资主体，建立福利机构的公司化模式，引入对福利机构的定期的考核、指导和评估制度。我国目前还没有法律对老年福利服务从业者作出专项规定，有必要建立从业者的资格认证管理制度，加强老年福利从业者的专业程度。另外，可以通过立法推进老年产业的发展，鼓励社会力量参与老年产品的研究和开发，从而为老年人提供全面的老年福利。

最后，完善社会护理制度，适时制定老年看护保险法。随着我国加速进入老年社会，生活不能自理的老年人越来越多，但由于人口流动化、女性职业化、家庭空巢化以及经济负担能力等原因，家庭照料功能逐渐削弱，家庭养老面临困境。因而应当建立有效的社会服务照料制度，这对于保证老年人的晚年生活有着重要的作用。老年护理保险的首先目标是改善法律上的和经济上的保障和建立门诊或者家庭护理，可使保险人在卧床不起、痴呆等原因需要起居护理或需有人帮助料理家务和日常生活时得到护理保险服务。我国目前实施护理保险的条件还不成熟。目前，我国大约有1400万老年人有进入福利机构养老的需求，而全国各类福利机构提供的老年人床位149.7万张，仅占老年人人口总数的1%［4］；而居家护理服务层次低、不规范，无法满足老年人的多样化需求，基本停留在只能提供吃、穿、住等简单服务的原始阶段。所以，我国应在完善其他老年福利法规的基础上适时制定老年看护保险法，使老年看护保险制度能真正为老年人谋福利、解决后顾之忧。建立老人看护保险制度是一项社会系统工程，并非一朝一夕即可成功。我国目前商业保险公司推出的商业性老人看护保险主要表现为支付老人看护费用，但这种保险无法从根本上解决我国的老人看护难题。老年看护保险法的制定还需要社会多个系统共同协动，这作为一个民生问题还应得到国家政策的大力支持。

［1］郑功成.社会保障研究［M］.北京:中国劳动社会保障出版社，2009.221-223.

［2］彭华民.老人福利［M］.天津:南开大学出版社，2002.262.

［3］王红茹.发达省份高龄津贴发放追踪（J）.中国经济周刊,2010,（6）:42-45.

［4］胡务.社会福利概论［M］.四川:西南财经大学出版社，2008.140.

D912.182.3 < class="emphasis_bold">［文章标识码］ A

A

1671-5136（2012） 01-0057-03

2012-02-02

杨志超（1978-），男，山东威海人，山东政法学院经济贸易法学院讲师、硕士研究生。研究方向：社会法、老年法。