城中村改造问题初探——以长沙市岳麓区为例

刘 洋

（中共长沙市岳麓区委党校，湖南 长沙 410013）

城中村改造问题初探
——以长沙市岳麓区为例

刘 洋

（中共长沙市岳麓区委党校，湖南 长沙 410013）

湖南省长沙市岳麓区作为“长株潭”两型社会建设的先导区，承担着探索两型社会建设发展道路的重任。“城中村”存在的问题是城市发展不可回避的，对“城中村”进行合理的改造是提升城市整体品质、全面建设小康社会的必然。因此，很有必要对城中村改造这一问题进行深入系统的研究，寻求解决城中村问题的对策。

岳麓区；城中村；改造；建议

2010年3 月10 日长沙市政府出台了《长沙市城中村改造方案》，方案指出：“‘城中村’改造以实现被拆迁地区村民与城市居民生活和社会管理无缝对接为目标”。要在三年内从国土、房产、社保等政策上寻求突破，建设新型城区，提升城市整体功能。因此，很有必要对城中村改造这一问题进行深入系统的研究，寻求解决城中村问题的对策。

一、岳麓区城中村的现状及其改造的必要性

1、岳麓区城中村现状

岳麓区城中村的形成是由发展资金短缺、发展经验不足等主客观因素造成的，在城市化进程中采取了“绕开村落”的空间拓展思路，根据长沙市政府1998年2月17日颁布的5号令和2000年3月16日颁布的60号令进行拆迁建设后，使部分村落被城市建成区所包围，呈镶嵌状散布在城市新建职能区内甚至城市中心周边地区。随着2008年4月1日开始实施长沙市《征地补偿安置若干问题暂行规定》即长沙市政府第103号令，在城市化的过程中采取货币安置、一次性征地、统一安置等办法，避免了城中村数量继续增加。

目前，岳麓区范围内有城中村34个，占总行政村数量的39.1%，人口7.75万人，占总人口的12.3%。按照农用地面积可划分为三种类型：完全没有农用地、有少量农用地、有较多农用地。

2、岳麓区城中村改造的必要性

岳麓区作为“长株潭”两型社会建设的先导区，承担着探索两型社会建设发展道路的重任，城中村存在的诸多问题是城市发展不可回避的，因此，对城中村进行合理的改造是提升城市整体品质、全面建设小康社会的必然。

一是两型社会建设的需要。2007年12月14日，国务院批准长株潭城市群为全国两型社会建设综合配套改革试验区，长沙市成立大河西先导区。岳麓区作为大河西先导区的核心区，承担着“长株潭”地区探索资源节约、环境友好发展道路的重任。从两型社会的内涵来看，资源节约型包含了探索集约用地方式、建设循环经济示范区、深化资源价格改革；环境友好型则包括建立主体功能区、制定评价指标、生态补偿、环境约束政策和完善排污权有偿转让交易制度等。然而，城中村普遍存在的土地集约利用度低、生活环境差、环境保护有待提高等问题成为两型社会探索道路上必须解决的问题。

二是提升城市整体品质的需要。城市内和谐、全面发展是世界城市发展共同面临的难题。在岳麓区两型社会建设和长沙评选全国卫生城市的背景下，城中村存在的社会问题如犯罪率高、卫生环境差等，关系到人民生活的安定和团结，因此，一直都是整治的重点。

三是全面建设小康社会的需要。党的十六大报告从经济、政治、文化、可持续发展四个方面界定了全面建设小康社会的具体内容，由此可见，经济收入的提高并不是小康社会建设的最终目标。需要推进城中村经济、政治、文化全面建设，提高城中村居民生活水平和生活质量。

二、岳麓区城中村改造存在的主要问题

城中村是城市高速发展下的附属物，随着城市空间布局的基本完成，城中村的问题反过来制约着城市精细化发展，成为城市品质提升的障碍。岳麓区城中村改造中存在的问题主要表现在以下几个方面。

1、规划的配套性有待提高

岳麓区城中村村民自住房规划比较合理，但集体土地的开发缺乏规划性，由于村集体经济实力不强，上级政府又无法提供资金支持，开发商投资成为发展的必然。然而，开发商以追求利益为根本，在土地开发的过程中因为过于注重土地的利用率而忽视了城中村的整体规划，为城中村日后的改造造成了一定的难度。其次，由于过于追求发展速度，忽视了被征地农民在失去土地后生活保障的相关配套政策的跟进。对于城中村的管理仍维持在城乡二元结构的模式下，“村转居”工作尚未全面铺开，城中村居民无法享受到城市居民的公共服务，尤其是土地流转政策、基础设施建设、社会保障等。

2、资源利用不合理

改造的资金不足严重阻碍了岳麓区城中村的发展，现阶段处于大河西先导区建设的起步阶段，城市建设需要大量的资金，对于城中村改造投入较少。不仅如此，集体土地征收获得的赔偿金以及集体资产收益主要用于公共基础设施建设和维护，以及村民的社会保障开支，城中村虽为城市社区，但延续村民自治的模式。同时，土地归属权的不明晰阻碍了土地的商业化运作，无法使土地利益最大化。

3、管理机制相对滞后

征地前，村委会面对的管理对象一般是本村村民，与外界接触较少。征地后，由于村民和村集体以对外出租物业为收入来源，村委会的管理内涵发生了显著的变化。城中村不仅为外来务工人员提供廉价住所，还承担着更多特殊的城市社会功能。如对学生而言，由于岳麓区高校众多，廉价的城中村房价为学生提供了在校期间的租房、饮食和娱乐需求，还是创业基地、毕业后的过渡住所等；对村民而言，城中村不仅具有居住功能，还是其失去生产用地后获得收入的主要来源；对低收入家庭而言，可以通过小产权房的交易满足住房需求；在社会方面，城中村为社会提供了大量的就业机会。以岳麓街道黄鹤村为例，目前黄鹤村内有艺术类学校7家，各种经营户数十家。桔子洲街道的天马村全村共有103栋房屋,每户居民有四层楼房，满足自住需求后，其余房屋均用来出租。外来人口大量增加，使得村级管理体系的社会负担大大增加，社会治安、社会福利、计划生育、村级集体经济自身发展方向等问题，都会对从农业管理转向工商业管理的村级管理体系提出新的要求，不可避免地会出现城中村治安混乱、卫生环境差等突出问题。

4、发展意识有待提高

村委会和村民的发展意识也有待提高。就村委会而言，地理位置无优势的城中村干部等待上级政府实施城中村改造，缺乏主动寻求自身发展的意识和能力；部分地理位置好的城中村村级集体经济发展迅速，在改造中盲目求大、求新，对于改造项目的态度都是“推倒重来”，造成了不必要的浪费。就村民而言，通过调查问卷统计［1］，以受教育程度来看，初中及小学文化占62.06%、没受过教育的占17.24%，高中学历占21.37%，具有大专及以上学历的占2.06%。高中及以下学历的占到了97.94%；在你如何使用你的补偿金（多选）一题中，选择修建、购买和装修房屋的占89.75%，做生意的占65.34%，购买汽车等高档消费品的占23.46%，而用于小孩教育和自身培训的分别占20.50%和3.78%。这说明城中村居民对于自身和子女接受教育的需求普遍不高，满足于出租物业带来的高额收入，成为新型的“租金食利”阶层。尤其是年轻人，游手好闲、不学无术的现象十分普遍。这些村民安于现状、不思进取，缺少改造城中村的动力。

三、岳麓区城中村改造的建议

城中村改造是一次利益再分配的过程，如何实现改造主体与客体的双赢是政府应该考虑的问题，也是城中村改造破题的关键。因此，要牢牢把握政府组织、政策引导、市场运作、企业参与、群众支持的原则，通过注重规划的长远性和协调性、加强资源利用的合理性、政府管理的创新性、引导发展意识的前瞻性四个方面来进行。

1.注重规划的长远性和协调性

按照岳麓区城中村发展的情况，可分为成熟社区、发展中社区和待发展社区。从长远规划看，首先，政府要出台一个引导不同发展阶段城中村建设与发展的总体规划。要把握政策的灵活性，即“把握总体，放宽细节”，给予村集体一定的发展自由度，要充分考虑不同发展阶段城中村的特点。要遵循发展的基本原则：一是充分考虑到城中村建设与城市整体规划的有机结合；二是要兼顾群众利益，把城中村的发展与居民的就业与收入增加有机结合；三是发展的过程不能千篇一律，要结合本地人文特色和地理环境，避免后开发的城中村成为先开发城中村的翻版。村集体要从长远的角度来考虑城中村的整体发展，作为两型社会发展核心区，发展要以资源节约和环境友好为标准，在项目引进上不能以牺牲环境为代价。要利用岳麓区高校众多的特点，借助专家、教授等各种智力资源，制定出适合本村发展的改造措施和规范化的改造操作程序，在创新经济体制、促进企业发展、加强社区管理等方面取得突破。政府要以村民的切身利益为出发点，制定一系列城中村配套政策措施，切实落实好村民身份转变、社会保障、公共服务管理等关系到农民切身利益的问题，解决农民在城中村改造过程中的后顾之忧。

2.加强资源利用的合理性

土地资源的合理利用是城中村改造是否成功的关键。要确定土地权属问题，土地资源仍是城中村发展的最大资本，城中村想获得发展资金，必须通过土地合理经营来带动。在现行土地制度下，城中村土地必须经过流转进入市场。有学者提出“一村两制”流转模式，即除居住用地外的集体土地国有化，但城中村保留土地使用权［2］。经过土地流转后通过“招拍挂”获得资金，再进行城中村改造。在土地使用上，相邻的村可尝试土地联合使用，增加土地利用率。同时，进行集体经济的股份制改造，通过股份合作制的经营模式来管理集体经济，将所有物业通过资产评估量化为原村民股金，成立股份合作社并由街道管理，合作社发展到一定规模可向股份制公司转变。

3.管理制度的创新性

农村社区成为城中村后，村委会管理内涵发生了深刻的变化，但在城乡二元结构的影响下，过多的社会管理职能使得村委会能力缺位成为必然，如何调动群众参与城中村的管理是目前解决这一矛盾的有效途径。参与管理的方法是通过由下级行政主体或行政客体参加管理和决策来提高人们的积极性和管理效率［3］。通过建立城中村居民的团体决策、领导咨询制度、居民建议制度等，让村民积极参与村务的管理。意义在于：其一，增加群众的认同感、责任感和成就感，城中村村民一般以出租房屋为主，虽然生活富裕了，但在调查中有58.12%的村民认为无事可做，让他们参与村委会的管理，了解村委会的运作，了解上级政策，有助于改造的进行。其二，由于集中了大家的意见，避免了政策和决策的片面性，使村务决策更加符合实际、更加合理；其三，村委会和村民保持交流畅通，摆脱之前以村委会为主体、村民为客体的管理与被管理的形式，双方便于建立起一种合作的关系。

4.引导发展意识的前瞻性

城中村如何发展不是上级政府、村委会和村民哪一方的责任，而是需要三方面共同努力。就政府而言，要从管理者向服务者转化，政策取向也要从征地时的“取”转变成改造时的“予”，要认识到城中村改造与城市发展的关系，时刻要从“干什么”、“如何干”、“如何干得好”三个层面去思考问题，要把城中村的改造列入干部的绩效考核，明确各级责任。就村民而言，在调研中，有75.45%的调查对象选择当农民好，在“原因”选择中97.32%的调查对象选择了“更有人情味”，这一问题反映了农民接受城市文化、成为城市居民、不会马上随着居住环境的改变而发生变化，可能需要几代人来完成。这就需要政府通过宣传、引导来增强村民的归属感；要加强城市化管理，行政执法、税务、工商等职能部门要逐步覆盖城中村；社会保障和基础设施建设也要纳入城市规划。村集体要通过设立奖学金等奖励机制来增强村民培养子女的积极性，通过文化素质的提高来增强竞争力。

［注 释］

［1］本文中关于岳麓区城中村的数据来源是通过向各街道、乡镇城中村居民发放调查问卷，在调查中发放了200份调查问卷，收回163份问卷，其中有效问卷145份。

［2］洪增林，薛惠锋.城中村集体土地流转模式及其收益测算研究［J］.陕西师范大学学报（自然科学版）,2007,（4）.

［3］ 张国庆.行政管理学概论［M］.北京大学出版社,2000.337.

［1］ 陈柳钦.城市化进程中“城中村”问题探讨［J］.中国国情国力，2010,（5）.

［2］ 刘慕平,程克贵,吕军.留地安置，解开“城中村”难题的有效思路［J］.中国土地，2005,（12）.

［3］ 洪增林,薛惠锋.城中村集体土地流转模式及其收益测算研究［J］.陕西师范大学学报（自然科学版）,2007,（4）.

［4］ 郭爱请，侯建，沈令.石家庄市“城中村”改造模式探讨［J］.生态经济，2007，（1）.

［5］焦爱英，牟玲玲.城中村改造模式比较研究［J］.2009,（5）.

［6］ 张国庆.行政管理学概论［M］.北京大学出版社,2000.337.

C916.1 < class="emphasis_bold">［文章标识码］ A

A

1671-5136（2012） 01-0033-03

2012-03-04

刘洋（1970-），男，湖南澧县人，长沙市岳麓区委党校教师、硕士。研究方向：政府公共管理。