市区一体、民生为先：“幸福黄州”的成功经验探索

○ 邓超英

市区一体、民生为先：“幸福黄州”的成功经验探索

○ 邓超英

近年来，幸福县域建设在全国各地如火如荼地开展，并且取得了不错的成效，积累了许多宝贵的经验。就黄州区而言，黄州的幸福城市建设之所以不断上新台阶，并且得到媒体的关注、老百姓的认同，究其原因主要是区委区政府始终坚持以科学发展跨越式发展为统领，切实按照市委、市政府实施的市区一体化和城区东扩两大战略进行了谋篇布局。在发展理念上坚持民生为先，把建设幸福黄州作为谋划、部署和推进各项工作的出发点、着力点和落脚点；在价值目标追求上旨在使全区人民过上富足、安康、自在、愉悦的生活，让群众的幸福指数得到不断提升。因此黄州的成效与经验可圈可点。笔者借此篇幅，主要从发展战略谋划、做大做强四大支柱产业、构筑城乡公共服务体系等主要方面进行简单评述。

一、准确把握区域定位，高起点谋划发展战略

黄州自1996年建区以来，区委、区政府按照“拓展城市空间，增强辐射能力，塑造山水景观，美化人居环境、凸现文化底蕴、提升城市品位”的思路，走市区一体发展之路，坚持规划先行，大力实施沿江开放开发战略，编制完成全区土地利用总体规划、禹王高新区控制性详细规划、黄冈化工园总体规划。按照市委、市政府“转变发展方式，优化发展布局，拓展发展空间，高昂市区龙头”的战略部署，对接市委、市政府的“一区两带”发展战略，黄州实行因地制宜、合理分工、各展所长、优势互补、共同发展原则，近几年先后提出了“弯道超越，冲刺全省区域经济发展第一方阵”、“加快融入武汉城市圈，争当沿江开放开发排头兵”等发展思路；2010年又作出区域经济发展“一区两廊”的布局，即以长江沿线老城区为中心，以江北公路、黄上公路沿线为走廊，重组所涵盖的4个乡镇、4个街道办事处和火车站经济开发区、禹王高新区的生产要素，聚合优势资源，推进经济与社会、城镇和农村、工业和三产业、资源与生态建设协调发展，经济实力显著提升。

2011年5月，针对中心城市首位度不高、带动乏力，一直制约工业化进程的实际，黄冈市委、市政府作出了关于推进市区一体开发的意见，绘就未来5年市区一体化路线图。自市区一体开发启动以来，按照“六统一”的要求进展顺利，启动了总投资超过20亿元的基础设施建设工程，分四批落户23个项目，总投资达228亿元。目前市区一体模式呈现出蓬勃的生机活力。城市建设管理日新月异，近几年来市区完成投资30多亿元，编制实施了土地利用总体规划、城市总体规划和控制性详规，城东新区规划以及一批重大的专项规划。不仅市区要同城一体、共同发展，在共建的理念上，黄州进一步拓展升华，推进区乡共建共享、乡镇共建共享，发展城区与外地其他县市共建共享。以推进城乡一体化发展为指导，该区着力探索城乡规划、集镇建设、经济发展等一体化模式。在全市率先推进农村居民房屋拆迁集中公寓式还建小区4个；基本实现全区安全饮水、通村公路、农村用电、广播电视、农家书屋、农村低保、就业培训、村级阵地、村级卫生室、电信宽带等10个方面的村村通、全覆盖。2011年，该区城市化率达到60.4%，高于全国13.4个百分点，居全省纳入考核的县市区前列。

2012年5月，黄冈市在黄州区召开三级干部会议，明确提出坚持市区一体，合力打造市域发展中心城的要求，这是黄州在全市的新定位，对黄州区的特定要求是，从建设经济中心、城市中心以及文化中心三个方面下功夫打造市域发展的中心城。为此，黄州区按照“三分六统”的原则(即分级、分类、分项和统一空间布局、基础设施、产业基地、商贸网点、公共服务以及生态保护)，全面编制全域黄州规划。区委、区政府将着力争取市委、市政府支持，尽快启动和统筹编制全域黄州建设规划，城建、农办等区直部门以及各乡镇街道、各村组按照富有前瞻性、系统性、科学性的原则，积极部署、参与和编制发展规划，做到集镇和中心村建设规划全覆盖。黄州区正以更高的站位和更宽广的胸怀，强化样板、标杆、示范意识，齐心协力，同舟共济，为建设市域经济中心城而努力。

二、多措并举跨越发展，夯实幸福黄州的物质基础

县（市）是我国经济、社会、政治、文化等功能比较完备的行政区划单元，在全面建设小康社会的进程中，在贯彻落实科学发展观的实践中，是统筹发展的最直接、最有效操作平台。2011年全国县域经济科学发展交流年会与会专家分析指出，当前我国县域发展进入科学发展新时期。科学发展观赋予县域发展新的历史性内涵，这就是，县域发展要坚持以人为本，坚持统筹兼顾，实现共同富裕、居民幸福。现在的情况是：有的县强但民不富；有的富强但不绿色；有的绿色但不富强；有的富强和绿色但居民满意度不高。建设幸福县域是执政党、政府和人民的共同期待。推动县域科学发展，建设幸福县域，需要同时做好“强、富、绿、福”四门功课：第一，县域经济要发展壮大，这是县域统筹发展的物质基础；第二，县域经济发展要做到“强县”和“富民”一致，即老百姓能够分享经济发展的成果；第三，不能以牺牲环境为代价发展经济，县域经济发展要在激烈的工业化和城镇化的竞争中保持“绿色”；第四，县域发展的最终目标是提高县域居民满意度和幸福水平，提高大多数人的幸福感。

黄州区紧紧围绕建设首善黄州的目标，大力实施“一港三区”发展战略，做大做实做强投资、工业、现代服务业和现代农业四大支柱，统筹推进城乡一体开发，统筹推进经济社会文化生态协调发展，着力打造富强黄州、宜居黄州、产业黄州、文化黄州、创新黄州、文明黄州，为全面建设小康社会奠定坚实基础。黄州区“以工业化为核心，以招商引资为抓手，以工业园区为平台”，向节能高效的优势产业、新兴产业、新型能源和现代农业要增量、求效益，调优了产业结构，推进了工业转型升级。黄州在发展过程中，走“展外强内”跨越发展之路。坚持应急与谋远相结合，“展外”和“强内”相结合，破解“版图小、企业少、资金缺、资源乏”难题，为区域经济跨越发展拓展空间。“展外”，就是借武汉城市圈内科教、基础产业、农副产品、劳动力资源以及市场为我所用，变黄州工业园为武汉区域内工业园，争取了域外发展空间。“强内”，就是坚持大办园区、办大园区，办产业园区、特色园区，支撑企业集中发展、产业集群发展。近年来，先后启动了沿江经济带、黄冈化工园、禹王高新区、南湖工业区等4个园区，仅城区产业园就由3个发展到7个，建设面积由10多平方公里拓展到近60平方公里，成为工业经济发展的重要载体和投资“洼地”。118家规模以上工业企业相继入驻，形成纺织服装、医药化工、船舶制造、高新技术、再生资源综合利用等5个产业集群，其中纺织服装、船舶制造进入全省重点产业集群系列，扬起黄州工业经济强劲发展之帆。经过持续的跨越发展，经济实力明显增强，为建设幸福黄州奠定了坚实的物质基础。“十一五”以来，全区生产总值年均增长16%，规模以上工业增加值增长42.8%，全口径财政收入增长27.1%，一般预算收入增长24.8%，全区生产总值、工业增加值、固定资产投资、利用外资、财政收入、地方一般预算收入等12项主要经济指标，平均比1996年翻了4番，连续五年获全市县域经济发展先进区；生产总值、全社会固定资产投资、全口径财政收入、地方一般预算收入等指标在全市排位前移，城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入保持全市第一。

三、加大投入改善民生，让发展成果转化为幸福感

“民生”这个词，最早在《左传·宣公十二年》中解释为“民生在勤，勤则不匮”，在《尚书·五子之歌》里解释为“民惟邦本，本固邦宁”，在《辞海》里解释为“人民的生计”，这些解释都告诫我们要“以人为本”。中国共产党在各个历史时期，都对民生问题高度关注，都对群众充满感情。

建设幸福黄州，民生是关键。使城乡群众学有所教、劳有所得、老有所养、病有所医、住有所居、鳏寡孤独皆有所养，这是幸福黄州的基本内涵和基础标准。黄州区始终把改善民生放在建设幸福黄州的中心位置，努力做到发展为了人民，发展依靠人民，用人民共享更多发展成果激发建设幸福黄州的热忱。

（一）健全居民增收体系

采取促进就业增收、自主创业增收、推进要素增收、落实政策征收等途径，提升城乡群众收入水平。2011年，全区城镇居民人均可支配收入16920元，比上年增长14.9%；农民人均纯收入7468元，增长19.3%，双双位于全市首位。2011年，全区城镇新增就业6089人；城镇下岗失业人员再就业2418人；就业困难人员就业1053人；组织农村富余劳动力转移就业4568人；培训各类劳动力7982人。城镇登记失业率连续几年控制在4%以内。全区发放小额担保贷款103人计610万元，帮扶220人成功创业，带动就业1223 人；对“4050”、“4555”就业困难人员和“零就业”家庭进行就业援助，政府出资购买公益性岗位就业1093人。全面落实农机购置补贴、良种补贴、农资补助、家电下乡等惠民惠民政策，按“一卡通”的方式，把党和政府的温暖送到群众手中。2011年完成农机购机补贴500万元，补贴农机具2226台(套)，拉动农民投入900余万元。对城区符合享受就业优惠政策的下岗失业人员通过各种渠道自主创业、自谋职业、灵活就业的落实各种税费减免122人次15.3万元。

（二）健全基础教育体系

以实施全省首批义务教育均衡发展改革试验区建设为契机，全面加强校舍建设，完善教学设施，提升基础教育水平，全区适龄儿童入学率和初中阶段入学率均达100%，平均受教育年限达到11年。小学、初中在校生辍学率分别控制省定标准以内。建立以区为主管理体制。教职工工资、医疗保险、住房公积金和学校办公费、三项经费、学生公用经费、校安配套资金、教育基建资金及其它专项资金，全部实行区级统筹，便于更好地整合资源，集约利用资源。按照由点到面的方式，共投入4700多万元进行中小学标准化建设，完成73个项目，改造校舍面积7.8万平方米，完成17所中小学的标准化建设。投入660多万元，建成“班班通”教室137间，标准理化生实验室36间，配置课桌椅6200多套，以及电脑、图书、体音美器材等。投入300万元进行校安工程建设。

（三）健全医疗卫生体系

以医药卫生体制改革总揽医疗卫生工作，卫生事业长足发展。全区区级医疗机构发展到7家、公共卫生服务机构6家，基层医疗卫生机构9家，村卫生室106家，社区卫生服务站18家，民营医疗机构及个体诊所72家，医疗卫生网络健全。五年来完成医疗卫生建设投入1.46亿元，超过前20年的总和。推行乡镇卫生院和村卫生室“六统一两独立”的一体化管理。2011年，全区城镇居民参加医疗保险和新农合参合比率分别达到98%。新农合政策范围内住院费用报销比例提高到85%（乡镇卫生院），封顶线由3万元提高到5万元。实现所有乡镇卫生院、社区卫生服务中心和村卫生室门诊统筹并实现就医“一卡通”和即时结算。2011年在全区5家乡镇卫生院、4家社区卫生服务中心、9个社区卫生服务站和106个村卫生室全部配备和使用基本药物，并实行零差率销售，区级财政投入配套资金559.68万元，为群众减少药费负担524.22万元。在各乡镇卫生院和各社区卫生服务中心建立了公共卫生科，人均基本公共卫生服务经费标准提高到25元，区财政按规定落实本级承担资金199万元。

（四）建立社会保障体系

一是建立社会保险体系。黄州区于2008年建立被征地农民养老保险制度，2011年被列为全国城乡居民社会养老保险试点县市区，全区社会保险综合参险率达到98%。相继建立城、乡居民最低生活保障制度，基本实现家庭生活困难人员应保尽保。2011年共救助大病困难群众1583人，解决救助资金320万元。2007年以来投入1800万元，新建、改扩建城乡福利院10所，新增床位480张。全区1526名农村孤老全部实行“五保”，其中分散供养1146人，集中供养380人，分别按每年1800元和2100元的标准落实供养资金。市区一体共建安居小区，主要采取经济适用房、廉租房以及发放住房补贴等方式，解决城镇住房困难人员实际问题。2011年，全区城镇居民人均住房建筑面积51.3平方米，农民人均住房面积达到43.83平方米，城镇居民恩格尔系数33.04%，农村居民恩格尔系数38.9%。

（五）健全生态保护体系

对域内园区和产业项目全部进行环境影响评价，经评审达标后方可启动建设，黄冈化工园率先在全省通过环评审批，所有在建和建成项目均达到环评要求。以废旧橡胶、废旧钢铁、废旧家具处理为重点，获批建设武汉城市圈再生资源综合利用示范区。推进林业重点项目、低产林改造项目建设，加强“四旁”绿化，建设林环水绕、水韵黄州的美好图景。全区林地面积发展到3713公顷，有林地面积达到2688公顷，绿化率位居城市市区前列。目前，黄州正迈向天清气朗、绿意盎然、欣欣向荣的生态之区、绿色之区、魅力之区、宜居宜业之区。

（作者系湖北省委党校教授）

（责任编辑 崔光胜）

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