社会组织创新研究述评

◎ 谭日辉

社会组织创新研究述评

◎ 谭日辉

公民社会部门的出现是20世纪最重要的社会创新，是一场深刻的“全球结社革命”。社会组织研究国外源远流长，著述丰硕，影响深远；国内在社会管理体制创新的推动下，社会组织创新日渐吸引眼球。整体来看，研究的学科、研究的领域、研究的成员在不断增多，研究趋势渐从社会组织管理创新的思想观念、创新路径、管理体制、困境与出路等方面，逐渐转向推进社会管理创新的政治和社会层面，以期促进各种认同的和谐共生关系的形成。

社会组织 社会管理 创新

一、引言

“社会组织”在国际上通常被称为“志愿者组织”或者“非营利组织”（NPO）、“第三部门”、“公民社会”、“非政府组织”等。我国官方正式使用“社会组织”这一概念始于十六届六中全会，党的十七大报告予以确认。之前一直采用社会团体、民间组织等称谓。胡锦涛总书记提出：“要加强和创新社会管理，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力”。这赋予了社会组织参与社会管理以新的历史使命，明晰了如何发挥社会组织作用，如何创新社会管理的新蓝图。在“十二五”规划纲要中,“加强社会组织建设”也被专门列为一章。可见，未来一段时间，社会组织建设将成为我国社会管理创新的重要内容。

对于社会组织的研究，国内外学术界已有不少成果。基于当前社会发展的现实需要，本文将就已有研究进行梳理，厘清社会组织研究的框架，力图为进一步研究社会管理创新提供一个可资借鉴的基点。

二、国外关于社会组织的研究

国外对社会组织的研究起步较早。近代以来，西方思想界许多著名学者关注到社会组织的相关问题并留下许多经典之作，其中代表性的人物主要有：托克维尔、哈贝马斯、帕特南和萨拉蒙。

托克维尔认为，结社权是人类的基本权利，结社自由是民主制度的基石，结社能有效表达民意、影响政策、制衡暴政等[1]。托克维尔的观点深刻影响了近代以来思想家们关于国家与社会关系的思考和研究，将结社与公民社会的思想推进到了一个前所未有的高度[2]。

哈贝马斯强调具有组织、社团与运动三种形式的公民社会是公共领域的载体。他关于公共领域和公民社会的大量论述，将公民社会问题引入到思想界的主流进程中，掀起了思想理论界广泛的争论。而这一过程又正好迎合了20世纪后半叶世界范围内非营利组织如火如荼的发展潮涌，使得哈贝马斯和他所倡导的公共领域及其公民社会的诸多观点，成为影响非营利组织实践发展的重要思想力量[3]。

帕特南认为，民主政治在不同的社会文化基础上有不同的制度绩效，制度绩效差异的根源不在于经济发展水平，而在于公民社会的发育程度及其基于长期历史积淀形成的“公民共同体”的结构和特质，在于基于普遍结社、互惠规范和公民参与网络的社会资本的历史差异，以及由此形成的集体行动的逻辑和路径依赖。他发现，“社会信任、互惠规范、公民参与网络和成功的合作，所有这些都在互相支持，互相强化。有效的合作性制度，需要人际沟通技巧与信任，但这些技巧和信任本身也是由组织性合作灌输和强化。公民参与的规范和网络有助于经济繁荣，反过来，经济繁荣又加强了这些规范和网络”[4]。

莱斯特·萨拉蒙提出了第三方管理和志愿失灵理论，他所著的《全球公民社会》成为非政府组织研究方面的代表作。他认为，美国联邦政府习惯依靠大量的第三方机构来实施政府功能，本身存在“第三方管理”模式；志愿部门作为人类服务的提供者会因为其自身的缺陷而产生“志愿失灵”，而政府应被视为“志愿失灵”之后的衍生性制度[5]。他的另一个突出贡献是提出了“全球社团革命”的著名论断。他在20世纪90年代中期就明确提出：人类正置身于一场全球性的“社团革命”之中，这场革命对20世纪后期人类社会进步的影响深远，如同民族国家的兴起对于19世纪后期人类社会的影响一样重要[6]。在这一基础上，萨拉蒙及其研究团队自20世纪90年代初开始，在全球范围内对40多个国家的非营利组织的发展情况作系统的国际比较，出版了一大批有影响的研究成果，其中《全球公民社会：非营利部门视界》（1999）和《全球公民社会：非营利部门国际指数》（2004）是其最有代表性的集大成之作。

除了上述四位重要代表人物之外，围绕社会组织及公民社会问题，世界各国的其他许多优秀学者从各个不同学科的角度开展了大量卓有成效的研究，提出了很多精辟、深刻的见解，为社会组织及公民社会问题的理论研究作出了不可磨没的贡献。如美国经济学家伯顿·维斯布罗德从政府失灵的角度出发，分析了政府在提供公共物品方面的局限性，提出了社会组织应介入公共物品提供以弥补政府失灵的观点[7]。亨利·汉斯曼从合约失灵理论出发研究了社会组织的特性，提出了“不分配约束”这一重要概念，认为这是社会组织区别于营利性组织最重要的特征，因为市场中的信息不对称鼓励生产者坑害消费者从而导致“合约失灵”，而社会组织则由于存在不分配约束抑制了可能的机会主义行为，成为消费者在信息不对称条件下监督生产者的一种有效的制度安排[8]。英国经济学家麦克尔·爱德华兹在公民社会的研究方面成果卓著，他的《公民社会》一书堪称近年来这一领域的重要成果。他系统梳理了关于公民社会的三大流派，即结社生活学派、美好生活学派和公共领域学派的相关理论，提出了“三体合一”的整合思路及积极的行动主张[9]。

总之，国外众多知名学者关于社会组织丰富的社会思想，以及随着社会发展进步与时俱进的社会组织创新研究成果，均为我们研究中国的社会组织创新提供了一个参考框架。

三、国内关于社会组织创新的研究

改革开放30多年来，围绕社会组织及公民社会问题，我国学者作了积极探索和卓有成效的研究，但总体来说，我国社会组织的发展尚处于长期宏观鼓励与近期微观约束、现实空间广阔与制度空间狭小的尴尬局面。

（一）关于社会组织思想观念创新的研究

思想观念是行动的先导；社会组织要创新，首要的是思想观念要创新，因为创新是社会进步的不竭动力。刘华安认为，创新思维首先必须面对的一个敏感话题就是非政府组织作为国家和市场之外的第三方力量对社会经济与政治生活可能产生的影响[10]。

李汉林等认为，组织和制度的变迁与创新，不仅仅是组织本身的系统变化，改革一种制度，也不是依靠单纯的制度移植或更替就可以一蹴而就，在分析组织和制度变迁与创新的社会过程时，思想上应做到：首先，制度的变迁首先是保护带的调整，以保证制度的内核处于一种相对稳定的状态，从而使一种制度在渐进的状态下逐步地实现变迁的社会过程；第二，把嵌入性看作为组织和制度变迁的结构性环境；第三，承认路径依赖是组织和制度变迁中一个不可避免的行为惯性；第四，强调意识形态及其连带的价值体系在制度变迁社会化过程中的重要地位和作用[11]。

陈社英指出了创新非政府组织政策研究的思路：首先，非政府组织作为一种宝贵的社会资源体系，其发掘和使用要切合中国的社会需要；其次，如何对非政府组织进行支持？第三，如何对待国外捐赠？第四，作为精神文明建设的一部分，如何进一步提倡务实的志愿者精神，为非政府组织的有效运作提供充足的社会人力资源？第五，如何借助非政府组织的力量和渠道，开展重大社会问题及非政府组织本身作用的研究？第六，如何看待非政府组织与政府及企业界可能发生的分歧与冲突[12]？

由此可见，在社会组织创新实践中，思想观念的创新是需要率先突破的问题。

（二）关于社会组织管理创新路径的研究

社会组织在实际发展中，观念创新是行动的先声，路径选择是观念创新后的实际所指，是一个怎么创新的问题。关于路径创新的代表性观点如：王名、朱晓红认为，我国社会组织在发展过程中涌现了许多具有创新意义的制度形式和组织形式，基金会和民办非企业单位是其中有代表性的两种形式。它们的创新路径各有特色，但显示了同样的逻辑，即社会企业运作模式的生成，其中包括市场因素的积极引入、社会力量的广泛参与、效率与公正的双重追求等诸多方面的探索，从而表现为新的运作模式、新的组织形式、新的组织理念和新的战略目标，进而成功地实现了社会组织的制度创新与组织创新，从而推动了整个社会创新[13]。

汪火根认为，对我国社会管理的历史经验表明，由于社会组织的缺失，社会力量始终难以参与社会管理。改革开放后，原有社会管理体制难以为继，创新社会管理提上日程。通过培育社会组织来增强社会力量，是承接政府职能转移、实现政府与多元化社会力量对接、创新社会管理的有效路径[14]。

蓝煜昕从中央与地方这一空间维度审视了地方政府创新实践及其对我国社会组织管理体制改革的推动作用。他认为，地方创新有力地推动了中央层次的社会组织管理体制改革进程，具体而言有三种路径，即改革预期包围、改革意志传递和改革备选政策供给[15]。

冯钢认为，社会转型期经济的快速发展及其带来的社会稳定问题，是国家与社会共同面临的挑战，健康有序地培育社会组织，是应对这一挑战的关键环节。他认为“社会复合主体”是杭州市创新社会管理实践的新尝试，在维护社会稳定、创造社会和谐方面，“社会复合主体”通过“四界联动”（党政界、知识界、行业界和媒体界）的创新路径，在现有条件下构建了社会建设和管理的新主体，尝试着在“复合主体”中培育社会团结的理念，在社会自我管理的方向上迈出了可喜的一步[16]。

事实上，路径选择在很大程度上类似于政策思路研究，是观念创新的具体化，是社会组织创新理论在实践上的深化和升华。

（三）关于社会组织困境与出路的研究

我国的社会组织在实际发展过程中，虽然发展空间广阔，但由于制度空间狭小，在实际运作的过程中，社会组织的发展和壮大总面临着重重障碍，因此，顺利逾越这些制度上的或现实中的困境对于组织的成长壮大就显得尤其重要。这也是目前关于社会组织创新研究的重点领域。代表性的观点如：曾红颖认为，当前社会组织参与社会管理面临的主要困境在于：社会组织定性与定位不清；社会组织自我生存与发展空间有限；社会组织管理制度不健全；社会组织参与社会管理最大的障碍是社会信用缺失。因此，应尽快明确社会组织与政府、社会管理、社会发展关系；创造有利于社会组织发展的制度环境；动员政府与事业单位人员到社会组织挂职，提升社会组织领域的人力资源质量；在工商经济领域加强行业自律和品牌实力建设；在社会福利、公益慈善和社区服务领域加大财政支持力度；积极摸索推进国际组织发展[17]。

严振书认为，进入21世纪以来，我国社会组织在获得珍贵发展机遇的同时，也面临着严峻的挑战，需要转变观念，强化政府对社会组织的培育和扶持；逐步建立和完善社会组织法制体系，推进管理体制改革；着力提高社会组织的自身素质，创立良好的公共服务形象；抓好人才培养与引进和构建稳定的资金来源渠道，增强发展后劲，以此来促进社会组织的健康发展[18]。

廖鸿、石国亮认为，要推动社会组织改革发展，应从战略高度把握和认识社会组织的价值；健全法律法规体系；调整登记管理制度，建立综合监管体系，落实行业指导；构建党和政府对社会组织引导型管理政策体系；建立现代社会组织制度，健全社会组织治理结构；做好境外非政府组织的管理和我国社会组织的对外交往工作；加强登记管理机关建设，建议成立国家层面的社会组织管理工作协调领导机构[19]。之后，廖鸿、田维亚、石国亮等在对广东、湖南、江苏、上海等省市社会组织进行调研后指出，社会组织在社会管理创新中发挥了积极作用，但问题也不少，需要我们采取法律、经济、行政等综合措施加以解决。从战略层面看，应当未雨绸缪，研究社会组织的长远发展问题，包括社会组织长远设计、领导力量统筹以及社会组织立法[20]。

夏建中通过对中美社会组织发展的历史和现状分析后，认为我国社区社会组织发展存在的主要困境在于：第一，法规不到位、不配套，注册不规范；第二，组织管理不规范，治理结构不完善，监管制度不健全；第三，经费紧张、缺少活动场所；第四，发展不平衡；第五，社区社会组织缺乏专业人才和社会工作方法的介入；第六，组织缺乏独立性。同时他认为，创新社区社会组织的出路在于：首先，政府主管部门应转变观念，修改有关法规中不能适应社会发展的内容；其次，加大投入扶持，同时开辟多种资源渠道；再次，加强社区社会组织自身能力建设；第四，完善社区社会组织的治理结构，提升社会公信力；最后，大力发展公益慈善类的社区社会组织[21]。

高成运站在社会组织管理者的角度，指出精细化管理是转型期加强社会组织管理的必然选择，也是未来社会组织管理的方向。要把精细化管理贯彻落实到社会组织的管理实践中去，必须要有政策创制作保障。要从重点社会组织——“枢纽型”社会组织入手，要抓住分类管理这个关键，要从根本上转变管理观念。顶层设计管的是长远，管的是根本。有了顶层设计，社会组织发展与管理中碰到的一些盘根错节的问题，特别是一些深层次的难题才会迎刃而解。做好社会组织管理的“顶层设计”，要把握好三个关键环节：一是政府监管的制度设计；二是自律监管的制度设计；三是社会监管的制度设计[22]。

钮学兴认为，要积极探索社会组织管理“党建带动、政府推动、三社联动”的互动机制，进而达到创新驱动。作为社会组织管理创新机制，党建带动是前提，政府推动是保障，三社联动是基础，这三个方面构成社会管理的重要方式和重点内容，相互依存、相互作用、相得益彰[23]。

刘春湘等认为，在当前社区公共服务需求日趋多样化和精细化的背景下，有限的公共服务供给与社区居民日益增长的需要之间的矛盾越来越突出，社会组织参与社区公共服务成为必然。社会组织在社区公共服务中扮演着服务提供、价值倡导、资源整合、沟通平台的角色，但同时也面临着合法性、信任和资源缺失、能力不足等问题。因此，他认为应从政府、社区和社会组织三个层次同时着手，以推动社会组织参与社区公共服务[24]。

陈昳茹认为，尽管非政府组织发展是大势所趋，但非政府组织在我国的发展仍然面临着资金来源不稳定、政府“双重管制”、人才匮乏、管理成本过高，机制不够透明、自身腐败导致的公信力下降以及缺乏文化氛围等诸多困境。她认为，要突破这些发展瓶颈就必须注重公民精神的培养；取消政府对非政府组织的不合理限制；加大政府对非政府组织的资金支持力度；吸引和培养人才以及自觉接受社会监督[25]。

文军从社会角色的角度展开对社会组织的研究，认为当前我国社会组织的发展遭遇到的一个很大的瓶颈是，一方面政府和公众对社会组织的培育寄予了很大的期待，或者说社会组织承担的角色期待很高；另一方面，从社会组织的角色实践来看，社会组织在现实中的发展面临着许多制约性的因素，其中最为主要的是社会组织的自身能动性有待发挥，行动力也多有不足，由此导致社会组织的角色功能难以实现。走出我国社会组织的角色困境主要是要在政府和社会公众对于社会组织的理想期待与社会组织自身的角色实践之间保持平衡，进而实现社会组织的良性发展。因此，我国社会组织的出路首先在于政府和社会公众应当积极调整对社会组织的角色定位，其次是社会组织应当努力提高自身的行动力，以适应政府和公众对于社会组织的角色期待[26]。

综上所述，关于社会组织创新的困境与出路已引起众多学者和实际工作者的关注，开出了各种各样的“处方”。事实上，在我国的政策创新传统中，地方政府的试点改革往往会成为中央政府制度创新的先声，并为中央政府的政策创新奠定基础[27]。

（四）关于社会组织管理体制创新的研究

社会组织创新的发展，无论是思想观念的创新，现实路径的创新，以及面对发展困境的对策创新，归结到一点，还是取决于体制的创新。因而，关于体制创新的研究成果也异常丰富。代表性的观点如：俞可平认为，政府当前的登记管理制度是一种典型的计划经济条件下的思维模式。政府担心放低门槛会造成非政府组织泛滥，给管理造成很大的困难。而随着改革的不断深化和社会转型的推进，各式各样的非政府组织已经大量涌现，而且随着社会治理结构的变革，政府控制已经不再是简单的门槛限制就能起作用的，有效的管理涉及制度约束、社会规范和组织自律等更深的层次[28]。

康晓光、韩恒通过考察国家对多种社会组织的实际控制,提出了“分类控制体系”，并认为分类控制体系是一种新的国家与社会关系的“理想类型”[29]。

刘鹏认为，2004年以来，我国地方政府在对社会组织的管理方面发生了一些新的变化，就改革实践而言，当代我国政府在社会组织管理体制方面正逐步从分类控制转向嵌入型监管，地方政府在对社会组织的吸纳能力、对社会组织管理重点的分化、对社会组织管理制度化水平、对社会组织管理手段多元化四个方面的监管水平有了明显提升。嵌入型监管的模式能够更好地描述和解释当代我国政府对社会组织管理的现状[30]。应该说，这个论断是在借鉴原有的“行政吸纳政治”概念的基础上，对“分类控制”解释的进一步完善和发展，对现阶段我国国家—社会关系的多样性具有很强的解释力度，并在学术界引发了热烈讨论[31]。在“分类控制”和“行政吸纳社会”模式提出后的几年时间里，我国的国家与社会关系发生了新的变化，政府也正在逐步探索对社会组织管理的新思路和新模式。

王名、孙伟林认为，改革开放以来，与我国社会组织的蓬勃发展相适应，我国社会组织的管理体制经历并正在经历着重大的制度创新。这个主要表现为强制性制度变迁的历史过程，背后存在三种不同的战略思路：一为发展型战略，二为控制型战略，三为规范型战略。三大战略形成了三种不同的力量，彼此互动和博弈，推动着整个社会组织管理体制的发展演进。随着法治国家的建设和社会管理创新的实践，这三种力量既相互促进又相互消融，共同推动着我国社会组织管理体制朝着有利于社会组织积极作用发挥、有利于整个社会和谐的方向发展[32]。

王名认为，当前行业协会和社区社会组织无论在规范性文件创制还是在地方实践上均有不少创新。行业协会对于双重管理体制的改革出现了三类不同的创新管理模式：第一类是由“双重管理”到“新双重管理”；第二类是由“双重管理”到“三重管理”；第三类是由“双重管理”到“单重管理”。社区社会组织领域管理体制的创新主要体现为对现有《社团登记管理条例》的变通，降低了注册条件、广泛使用备案制度。备案制度的创新之举为公益类社区社会组织的活动提供了合法性，同时加强了对原本游离于体制之外的社会组织的规范管理[33]。但备案制度未在实质上改变双重管理体制，同时社区社会组织的活动被限定在地理单位内，业主委员会等社区利益诉求群体却被排除在备案制度范围之外。一些地方政府，如北京开始探索更为全面的创新，但从实际情况来看，社会组织及相关管理机关均对双重管理体制提出了改革需求，不过改革与创新的实效还有待实践检验。

社会管理体制创新是社会组织创新的重要外力支撑。因此，积极探索社会组织领域的管理体制创新将有利于推动社会组织的理论创新和实践创新。

（五）社会组织管理质量评估的研究

我国社会组织的发展异常迅速，数量的快速发展由于制度等因素的滞后，并没有带来质量的提高，反而出现了一系列的问题，诸如公信力下降等硬伤严重制约着社会组织的发展，因此，关于社会组织质量的评估开始浮出水面，标志性事件是《社会组织评估管理办法》（2010年12月27日颁布，2011年3月1日起施行）的颁布施行。但目前研究社会组织管理质量评估的成果尚不多见，代表性的观点主要集中在评估的手段和评估指标体系方面。如刘惠苑、叶萍认为，我国社会组织管理质量评估属于“内部评估”，其不足表现在评估主体、评估手段、评估程序及标准等方面。创新社会组织管理路径，社会组织管理质量评价应积极实践“第三方评估”模式，从意识转变、法律保障、信息公开入手作积极尝试[34]。

叶萍认为，国内社会组织绩效评估存在评估认识不到位、评估缺乏独立性、评估指标体系复杂、志愿者绩效难以衡量等难点，对此，可构建“使命—维度—基本指标—观测点”的指标模型结构，并构建了由组织基础维度、内部治理维度、外部运营维度、财务运作维度四类维度组成的绩效评估体系[35]。

众所周知，社会组织评估能有效提高社会的组织公信力，化解目前社会组织公信力不够的困境。但在实践中，社会组织评估工作却踌躇不前，诸如对社会组织评估工作认识不足、组织评估机构不健全、评估数量少而种类有限、评估经费无保障等等，都严重制约着社会组织管理质量评估的深入发展，是一个需要进一步研究和落实的问题。

四、结语

综观国内外关于社会组织研究的成果，我们明显看到：国外对社会组织的研究有着源远流长的历史脉络，众多社会思想家对社会组织的政治、经济、社会作用进行了深入分析，并结合社会组织发展的实际，创新了社会组织研究的成果，走在国际社会组织研究的前列。反观国内对社会组织的研究，自改革开放以来，社会组织的研究成果开始出现，目前随着社会管理创新的推进，关于社会组织创新已成为社会各界关注的焦点，研究已经广泛展开，取得了较为丰硕的研究成果。并且参与研究的学科不断从政治学、经济学逐渐向社会学等学科推进，研究的成员从政府社会管理者居多的趋势、逐渐向各领域的学者拓展，研究趋势开始从社会组织管理创新的思想观念、社会组织管理创新的路径、社会组织管理体制创新的政策建议等方面，逐渐转向政治和社会层面如何创新社会管理，如何对社会组织进行监督和评估，以促进各种认同的和谐共生关系的形成。但不管是国外研究还是国内研究，社会组织要成功面对机遇与挑战并存的社会现实，都必须做到“要主动调适，不要被动接受”。因此，本文的研究可以看成是对这一主题的跟进与参与。

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Research Review on Social Organization Innovation

Tan Rihui

The emergence of civil society sector is the most important social innovation of the 20th century and a profound global association revolution. Social organizations abroad have a long history with literature of far-reaching impacts. Driven by innovation in the social management system, domestic social organizations innovation has become increasingly eye-catching. The number of subjects, field of research and research fellows are growing; Research trends gradually turn from innovative ideas and concepts of social organization and management, the path of innovation, management system, the plight and the way out, to advancing the political and social dimensions of social management innovation.

society organization; social management; innovation

C912

谭日辉，北京市社会科学院、中国人民大学在站博士后，长沙师范高等专科学校科研处副处长，副教授，研究方向为城市社会学、社会发展与社会政策等。

（责任编辑：陈丁力）