基于幸福导向的社会管理创新——以东莞为例

◎ 朱晓红

基于幸福导向的社会管理创新
——以东莞为例

◎ 朱晓红

建设幸福城市目标的提出为社会管理创新提供了努力的方向。东莞社会管理创新以提升民众幸福指数为目标，引导公民有序参与，构建公共服务多元供给模式，探索城乡社保一体化制度，培育社会组织，为确保公民社会权利提升民众幸福感提供了可能的路径，彰显了其具有的普遍的社会价值。

幸福导向 社会管理创新 东莞

改革开放和经济市场化的深入导致中国社会结构从“整体性的社会”转变为一个“多元化的社会”[1]，社会结构的剧动虽然有力地推动了经济社会的发展，但也带来了社会经济成分、组织形式、利益关系和分配方式日益多样化，经济社会发展中的各类失序、失衡问题引起了越来越普遍的社会关注。在此背景下，中国政府提出了“社会管理创新”的目标，强调整合社会管理资源，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，实现对社会的有效治理，提升民众幸福感。2011年东莞“十二五”规划发展总体要求中，明确提出“加快转型升级，建设幸福东莞”这一核心战略，实行以改善民生与保障福利为核心的社会管理体制的改革，这既是东莞政府适应全球化背景下公共治理变革方向的必然选择，在更普遍的意义上也提供了以社会管理创新建设幸福城市的实践样本。

一、幸福东莞目标的提出及其政策内涵

20世纪90年代以来，中国处于空前的城市化时代，由此引发的社会风险与问题日益凸显，中国社会呈现出越来越不稳定的态势。与此同时，民众对各类社会政策及社会服务的需求逐渐增加，建设幸福城市，共享幸福生活不仅是民众的强烈诉求，也是社会管理的目标。2011年东莞提出建设“幸福东莞”的目标为社会管理创新指明了目标与方向，具有重要的政策价值。

（一）幸福东莞目标的提出凸显了绿色崛起的发展战略与执政理念

幸福感理念的复兴是人类对自身生活进行反思的结果。2010年上海世博会后，“城市，让生活更美好”的理念遍及世界每一个角落，衡量一个城市和谐发展的标准不仅包括能否很好地满足人们的生存需求及自由发展空间，更重要的是城市建设与发展能否进一步体现市民的主体地位，能否不断增强并确保市民的归属感和幸福感。从这个标准来看，幸福东莞目标的提出改变了以往将GDP等反映经济发展的指标作为衡量城市发展核心指标的做法，其倡导的绿色GDP是实现城市发展形态的绿色转型，意味着从传统发展模式向科学发展模式转变，追求人与自然和谐共生以及经济、社会、生态协调发展，同时表明东莞未来的发展将以提升幸福指数为指针，实现包容性增长，[2]即倡导和谐增长、可持续增长，注重财富公平分配，向低收入人群倾斜，使所有人都从增长中获益。幸福东莞的目标彰显了阿玛蒂亚·森提出的“以自由看待发展的发展观”，[3]有利于社会发展、公共服务和精神文明建设，体现了实现绿色崛起的发展战略和执政理念。

（二）幸福东莞目标的提出为社会管理创新指明了方向

幸福是人类不懈追求的终极目标。2010年，美国普林斯顿大学出版社出版了哈佛大学前校长德里克·博克的新书《幸福政治学》，书中作者希望政府能把激发人们的热情、潜能和创造力作为政绩标准。许多国家也借鉴不丹王国的“幸福新政”，将幸福指数作为考察政府绩效和国家发展的重要指标。[4]但问题的关键在于如何将建设幸福城市这一目标转化为政策实践。幸福感的提升意味着一种新的治理社会的方式，萨科奇指出，“我们就必须改变我们的生活、消费和生产的方式，我们必须改变决定我们的社会组织和我们的公共政策的准则”。[5]而通过社会管理创新推动经济社会转型升级，增强经济社会发展的均衡性、协调性，有效改善公共服务的质量，不断创造社会财富和公平分配社会财富，这成为创造幸福城市的重要途径。社会管理创新的最终目标是提升民众的幸福指数，因此，社会管理创新需要密切关注改革和发展中各项重大政策对市民整体幸福感的影响、关注城市中不同利益群体幸福感的状况，发挥幸福指数的引导功能与评价功能，建立以幸福为导向分层分类的社会政策调节机制。

（三）幸福东莞目标的提出是社会政策调整的重要依据

20世纪90代中期以来发展起来的发展型社会政策集中反映了经济政策和社会政策二者的整合状态，在发展型社会政策看来，社会政策的对象是一种增进全体社会成员经济和社会能力的社会资源再分配机制，因此，社会政策不仅是社会发展的问题，对经济发展也有积极的作用。幸福指数是社会政策调整的重要依据，社会政策可以通过对客观福利状况的影响间接影响人们的幸福感。社会政策的模式决定了社会建设的模式，因此，幸福城市的建设必须首先必须实施发展型社会政策的思路，以公共需求转型为主线推进社会体制改革进行社会管理创新，通过建立与经济政策协调的、积极的社会政策体系，促进经济发展、社会进步、文化繁荣与环境保护，引导社会建设方式或体制的改变，保障公民社会权利，形成实现经济社会协调发展的体制机制。

二、基于幸福导向的东莞社会管理创新的实践探索

2009年1月，国务院通过《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)》，把“推进社会管理体制改革”列入了“再创体制机制新优势”部分中，赋予了广东探索建立一套适应新时期新要求社会管理体制机制的动力。在此背景下，东莞以建设幸福东莞为政策导向破解社会管理难题，深入推进社会管理创新，为探索新形势下社会管理创新工作积累了宝贵经验。

（一）创新社会有序参与机制共创幸福生活

引导公民有序参与到公共生活的管理，扩大公民参与的渠道，不仅是政府的责任，也是建设幸福城市的必由之路。东莞通过引导社会有序参与，不断创新政府社会管理和公共服务，实现政府善政和社会良治。一是推进政府决策中的公民参与。约翰·克莱顿·托马斯在《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》指出，“社会的变迁、治理模式的变革及其带来的其他规范性价值的转变，意味着公共管理者以及政府组织以外的领导者都必须面对一个不断强化的、必须履行的责任，那就是，在所有类型的公共决策过程中，必须让公民参与进来。”[6]公民参与政府重大决策的过程不仅能够促进政策的实施，也有助于形成政府与公众的良好合作的局面。2009年10月，东莞市政府下发了《东莞市重大行政决策程序规定》（征求意见稿）的公告，《规定》除了要求政府重大行政决策要通过本地主要报纸、广播电视等公布外，还提出决策拟制单位可以委托媒体进行民意调查或组织讨论，引导社会公众共同参与重大行政决策，提高政府公共决策的科学化和民主化。东莞早在2006年开始探索实施《东莞市财政支出绩效评价试行方案》，2011年出台《东莞市政府购买社会工作服务考核评估实施办法（试行）》的规定，修订印发《东莞市镇街领导班子落实科学发展观工作实绩年度分类考核方案》和《东莞市村(社区)两委会年度工作量化评比方法》，建立了以政府主导、以有限的量化指标为主要评判机制，将民主测评与民意测验纳入考核体系中的多主体、多层次、全方位的考核机制。

（二）创新公共服务多元供给机制提升幸福指数

由新公共管理运动引发的政府治理方式的重要变革之一，是政府的公共政策和公共行政将越来越依靠合同推进。随着公共服务市场化改革的深入推进，通过合同方式将原属政府直接提供的公共服务外包给私人部门或非政府组织正成为我国地方政府公共服务提供的一种新机制。东莞改变了过去由政府包办的模式，按照政府治理结构转型与公共服务市场化发展趋势的要求，探索公共服务多元供给模式。2011年2月，东莞出台了《东莞市政府购买社会工作服务实施办法(试行)》和《〈东莞市政府购买社会工作服务考核评估实施办法(试行)〉》，实行政府购买社工服务，同时，政府委托第三方评估机构具体实施评估，检验购买社会工作服务成果。合同制供给作为发达国家和地区公共服务改革的经验，虽然已经成为近年我国地方政府面对居民日益增长的公共服务需求与政府资源配置能力相对不足的矛盾时的改革策略，但合同制供给在实践中会存在由于市场有限的竞争而导致的逆向选择与道德风险等问题，产生机会主义行为。因此，需要政府从治理模式转型的战略高度推进合同制供给制度的完善，同时需要关注公民作为权利主体在制度设计中的作用。

（三）探索城乡社保一体化制度增进民众福祉

当前社会管理创新的重点和关键是探索适应城乡一体化发展的社会管理机制，其中，打破城乡分割的二元社会保障结构是社会管理创新面临的重大挑战。东莞采取“循序渐进、小步快走”的方式在国内率先全面实现了农村居民与城市居民三大保障(养老保险、医疗保险和最低生活保障) 城乡一体化。[7]首先是最低生活保障一体化。东莞把改善民生的各项低保政策纳入公共财政保障范围，2011年根据居民收入增长速度、经济增长速度、财政增长速度、物价上涨等影响因素，建立东莞市最低生活保障标准自然增长机制。目前东莞低保制度已经发展到以低保制度为核心，并包含医疗、住房、就业、子女教育等的综合性救助体系。其次是推进城乡基本医疗保险一体化。东莞自2000年打破职工户籍界限，将非本市户籍职工纳入医保体系；2004年打破农村居民城乡界限，建立统一的农村居民基本医疗保险制度；再到2008年，打破了就业与非就业界限，实现医保体系的城乡一体化运行；并于同年4月，正式合并职工基本医疗与农村居民基本医疗两个制度，建立社会基本医疗保险制度。第三是推进城乡基本养老保险一体化制度。东莞市从2010年1月1日起，在全市范围内实行农保、职保统筹发展，全面建立城乡一体社会养老保险制度。为推进城乡一体社会养老保险制度的实施，2010年市财政投入9.1亿元，推动农村居民与职工养老保险全面统筹，实现了更公平、更均等的社会养老保险保障，有力推进了东莞市基本公共服务均等化进程。

（四）培育社会组织增强幸福城市载体功能

深化社会领域改革，推进社会管理创新，促进公共治理结构转型已成为改革的主要任务，其实质是通过实现国家权力和社会权利、公共部门与私人部门的共生合作，促进社会公共利益的最大化。而社会组织的发展不仅是社会公共治理结构转型顺利实现的关键因素，也是有效增加社会沟通，合理进行利益和诉求整合的重要因素。东莞的社会组织活跃在科技教育、文化卫生、社会福利、行业管理等多个领域，已经成为东莞社会管理重要组成部分，推动东莞从全能政府到有限政府的转变。东莞在创新培育社会组织方面进行了积极的探索。2010年6月东莞市出台《关于进一步发展和规范社会组织的意见》，进一步发展和规范社会组织，同时，筹建社会组织服务中心，打造社会组织孵化基地，今后3年至5年，将重点培育和扶持行业协会商会、公益慈善类社会组织、民办非企业单位、社区社会组织和职业类社会团体等5类社会组织。此外，实行面向社区社会组织和公益慈善类社会组织实行登记和备案双轨制，为公共服务类社会组织逐步壮大提供了良好的起点。

三、东莞以幸福为导向推进社会管理创新的普遍价值

建设幸福城市不仅表明了政府执政理念的转向，也表明了政府对民众生活应当承担的责任，“让人民生活得更加幸福，更有尊严”成为政府义不容辞的责任，而社会管理创新则是通往幸福城市的重要路径。对于处于转型期的东莞来说，东莞社会管理创新的实践还有很长的探索过程，但这一实践至少在以下三个方面彰显出了其推进社会管理创新建设幸福城市所具有的普遍的社会价值。

（一）社会管理创新的核心价值在于确保公民社会权利

作为经济基础的市场制度转变必然带来社会转型，经济体制改革和对外开放带来资源分散化、利益多元化、需求多样化是市场化改革以后不断呈现的社会分化结果。合理的分化会使社会充满积极向上的活力，对推动社会发展具有正面的功能，是社会稳定的基础。而真正造成社会冲突和社会不稳定的，不是社会分化，而是社会不平等（social inequality）。[8]对现代政府而言，政府实施有效社会管理的一个主要目标就是逐步建立惠及全民的公共服务体系，减少社会不平等。东莞社会管理创新的实践表明，社会管理需要着眼于源头治理，建立起同社会主义市场经济制度相适应的公共服务和福利体制。近年来，东莞建构和实施了以权利为导向的社会政策体系，制定了有利于促进就业的财政政策，建立能够提供基本的经济福利和收入保障又能提供各类“个人导向”的具体服务的完善的社会保护体系，加快“碎片化”的社会保障制度的整合，推行的积分制入户政策促使社会政策和公共服务的服务面从户籍身份向常住人口拓展，体现了对公民权利的尊重。

（二）社会管理创新需要多元主体合作治理

国内最早提出善治理论的俞可平认为，善治就是使公共利益最大化的社会管理的过程，善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，[9]善治视角下的社会管理具有协同与互动的特征，政府组织、社会组织以及私营部门能够在不同程度上分担管理公共事务、提供公共物品的职责。积极的社会管理只有通过政府与社会的合作和共治才能实现，[10]东莞社会管理创新的关键在于在一定程度上把包括政府组织、企业、社会组织在内的多种组织的资源进行有效配置，积极探索政府、非政府组织与公众等多元主体相互合作的新型社会治理模式。东莞推进社会管理创新建设幸福城市的实践表明，社会管理创新的重要途径是发挥民众参与在社会管理和公共服务中的基础性作用，发挥政府的主导作用，培育与发展社会组织的参与机制，同时加强企业在社会管理创新中的作用，这不仅明确了政府组织、企业组织、社会组织在社会管理和公共服务体系中的地位，而且扩大了社区公共事务的供给主体范围，提高了公共物品的供给效率，有利于建立新型的社区建设管理格局，促进社会不同群体协调和对话，实现从社会管理从一元管理到政府与社会组织、私人部门等多元治理的转变。

（三）社会管理创新需要推进政治体制改革

如何在国家和社会之间寻找到恰当的平衡管理模式，构建政府和社会关系的新内涵是中国社会管理体制改革的探索方向。由于中国特殊的改革路径，政府治理的改革未来将越来越体现为社会治理体制改革，即政府培育公民社会力量，向社会转移职能和让渡空间，引导社会治理创新。作为一种区域性的探索试验，东莞社会管理创新的实践是基于本地经济社会结构特殊情况的一种地方性的自发探索，是基于经济社会双转型的迫切需求，也是一种改善政府与民众的关系，实现善治的探索。与此同时，这种社会管理的地方性实践是由当地政府与企业、社会组织、民众共同推动进行的，顺应了市场秩序扩展对社会管理体制变革的内在要求。它所要解决的恰恰是阻碍市场秩序扩展的障碍，形成建立在有限的政府、有边界的市场与自组织的社会三者之间相互制衡和良性互动基础之上的多元社会治理。当然，我们同时必须清楚地认识到，社会管理是我国政治体制改革的一部分，预示着政府从大政府变为小政府、从权力政府向责任政府的转变。如果政治体制改革不进行实质性的改革，要实现以幸福指数为导向的社会管理创新将面临艰巨任务。因此，政府自身的改革对推进社会管理创新至关重要。

总之，随着20世纪席卷全球的公共管理改革运动的推进，中国公共管理也发生了从政府管理到公共治理的转型，政府在社会管理中扮演着越来越重要的服务者、推动者、政策制定者与管理者的角色，政府与社会、公共部门与私人部门形成了互动协力的关系，实现了对社会的有效治理。幸福城市目标的提出表明了政府以民为本的施政导向，建设幸福城市，政府承担着义不容辞的责任，东莞推进社会管理创新建设幸福城市的实践表明社会管理创新不仅需要基层的经验创造，更需要顶层的制度设计，推进政府治理转型和社区自治的有机衔接，建立一个以民众幸福为导向的现代社会治理模式，推进社会公正，增进公众福祉。

[1]郎友兴,汪锦军,徐东涛.社会管理体制创新研究论纲[J].浙江社会科学,2011,(4):66-70,33.

[2]王红茹.什么是包容性增长[J].中国经济周刊,2010,(38).

[3](印度)阿玛蒂亚·森.以自由看待发展[M].北京:中国人民大学出版社,2002.

[4]曹文振.幸福政治学：从GNP到GNH[N].中国社会科学报,2011-05-31.

[5](美)约瑟夫·E·斯蒂格利茨(Joseph E.Stiglitz).对我们生活的误测——为什么GDP 增长不等于社会进步[M].北京:新华出版社,2011:前言.

[6](美)约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].北京:中国人民大学出版社,2005:5.

[7]陈天祥,饶先艳.“渐进式统一”城乡社会保障一体化模式——以东莞市为例[J].华中师范大学学

报：人文社会科学版,2010,(1):16-24.

[8]卢汉龙.社会管理创新中的社会政策[N].文汇报,2011-08-15.

[9]俞可平.中国公民社会的兴起及其对治理的意义[A].俞可平等.中国公民社会的兴起与治理的变迁[M].北京:社会科学文献出版社,2003.

[10]孙立平.走向积极的社会管理[J].社会学研究，2011,(4):22-32.

Happiness-oriented Social Management Innovation: A Case Study of Dongguan

Zhu Xiaohong

The goal of building a happiness-oriented city provides social management innovation with a new direction. Valuable explorations have been carried out on the social management innovation in order to build a happiness-oriented Dongguan, including encouraging civic involvement, offering multiple choices for the provision of public services, trying out ruralurban integration in terms of the social security system, and supporting social organizations. These alternatives are able to ensure civil rights and promote the happiness feelings of the citizens, thus revealing its universal social values.

happiness-oriented; social management innovation; Dongguan

D035.5

朱晓红,东莞理工学院政法学院副教授,管理学博士，研究方向为公共服务与地方治理。

（责任编辑：卢小文）