城乡结合部城市化进程的难点及对策研究——以上海市X镇为例

◎ 张泽胜

城乡结合部城市化进程的难点及对策研究
——以上海市X镇为例

◎ 张泽胜

城乡结合部是农村向城市过渡的边缘地带，也是农村社会向城市社会转型的前沿地带。城乡结合部是其自身模仿、融入城市，以及城市扩散辐射效应嵌入的双向互动过程。本文以上海市X镇为例，探讨近年来城乡一体化过程中的难点及对策。

城乡结合部 城市化 对策研究

一、X镇城市化的基本概况

在近年来的城市化过程中，X镇以国家、市、区重大建设项目为契机，抢抓发展机遇，加速推进了城市化进程。X的城市化进程，既符合当前我国农村发展变化的新趋势，代表了农村发展的先进方向，也顺应了上海市城市发展的战略需求，为整个上海的城市化特别是大虹桥商务区的建设做出了积极贡献。

（一）城市化推进中涉及的重大项目建设

2003年，虹桥临空经济园区围绕园林式、高科技、总部型的一流精品园区“三年拆平，五年建成”的总体目标，全年共拆平土地1442.28亩，累计拆平形象进度达50.5%，为园区开发提前一年基本拆平奠定了基础。实现金钟路、协和路等7条规划道路和一批重大项目的建设，其中金钟路（淞虹路—广顺北路）和福泉路35千伏变电站年内竣工，北大青鸟软件园亦已竣工，还引进一批大型企业。全年引进企业268家，注册资金13.4亿元，落实税收3.37亿元；累计引进企业1502家，注册资金45.9亿元。

2006年市政重点项目地铁机务段建设，X镇提前两个月完成征地范围内土地拆平腾地任务,共征地547亩，动迁企业218家，动迁村民117户，拆除征地范围内各类建筑面积25万平方米；372亩安置用地中，动迁拆平 158家企业，18万平方米安置房开工。在整个地铁机务段建设项目工程中，实现了 “零强迁”、“零上访”、“零事故”。

2006年虹桥综合交通枢纽工程正式启动，该项目是国家级重大工程，涉及虹桥机场的改扩建、京沪高速铁路枢纽、城市公共交通枢纽等重大工程。该项目共涉及1400户村民动迁，涉及双泾、绥宁、X镇12个生产队撤队，其中仅虹桥机场扩建地（一、二期）就涉及征地570.8亩，安置劳动力477人，动迁村民156户，动迁企业300家，撤销2个生产队建制。

（二）X镇城市化进程的特征

常规的农村城市化，一般都是经济文化逐渐发展到一定程度之后，结合自身需要而实现由农村到城市的转变，是一个自然而然的过程。X镇的城市化进程更多的是在国家、市、区的重点项目的推动下完成的，是一个典型的被动城市化。被动城市化过程中主要的任务包括立项、征地、动迁、农民房安置建设、农村劳动力安置、撤销建制等六个方面。

二、城市化推进过程中几项难点工作

城市化过程是一个利益增进的过程，对于区域经济社会的发展和整个居民生活水平的提升具有极其重要的促进作用；与此同时，城市化也是一个利益再分配的过程，在城市化推进过程中会形成不同的利益相关群体，他们各自的利益诉求不同，这就决定了城市化推进工作会遇到种种的困难与矛盾。具体来讲，在城市化推进过程中，一般会遇到以下四种类型的难点工作：

（一）动迁难

城市化过程中，最容易引起社会矛盾的工作就是房屋动迁，同时房屋动迁工作也是事关重大建设项目能不能按计划顺利完成的重大问题。在房屋动迁方面，主要面对两个方面的难点工作：

一是私房动迁难。村民私房动迁是其家庭利益重新分配的过程，关系到整个家庭的和睦，也关系到整个动迁工作的进展。由于各个动迁家庭情况不一，在动迁时，原来家庭较为团结和睦的，动迁过程就比较顺利，其对动迁工作的影响就比较小；而如果家庭成员平时之间存在矛盾、不太和睦团结的，在动迁时家庭矛盾就会凸现出来，从而影响到动迁进度。此外，在各动迁基地或多或少存在的“动迁油子”，尽管人数较少，但对于动迁推进的影响是巨大的，不仅增加了政府动迁的成本，同时，也形成了新的不稳定因素，给整个地区的稳定局面带来影响。

二是企业动迁难。X镇的城市化进程，前后跨度已经三十年，动迁历史比较长远，使得部分动迁企业对于动迁政策比较熟悉，容易钻动迁政策的空子，加上动迁企业构成十分复杂，使得企业的动迁工作进展遇到很大困难。典型的困难就是部分动迁企业“坐地起价、漫天要价”，并且通过各种手段影响正常的动迁程序，严重影响动迁进程，使得动迁成本和难度急剧提高。同时，村、队干部在与企业动迁谈判过程中也承受了巨大的压力，一方面部分动迁企业对于村、队干部上门工作采取“不理不睬”的态度，使村、队干无法与其正常地进行沟通、协商，使得动迁谈判十分困难，拖延了整个动迁过程，村队干部面临着整个建设项目建设单位限期要求交地的压力；另一方面由于不能与动迁企业早日达成动迁协议，影响了整个撤队撤村工作的进展，损害了村集体及村民的利益，使得部分村民产生了不满情绪，影响了社会面的稳定。

（二）撤销建制难

撤销建制工作主要涉及撤销村、队建制，该项工作贯穿于X镇整个城市化进程中，尤其是虹桥综合交通枢纽工程，涉及环西3个村12个生产队要撤销队建制，如此大的撤队规模，在X镇历史上也属首次。经过几十年的发展，X镇农村集体经济发展水平相对落后的局面已发生了彻底改观。一批大型企业的入驻，给村、队集体经济注入了活力，使得村队集体资产存量不断增加，壮大了村队集体企业规模，也使得村民分享到了集体经济带来的实惠。同时，也应该看到村队集体经济发展壮大，也提高了村民对于撤销建制后所获取集体资产分配额的期望值，使得撤销建制工作面临着巨大的工作压力。

众所周知，撤销建制工作是一项政策性极强、规范操作要求极高、涉及村民切身利益的重要工作。在撤销建制工作过程中，由于村与村之间、生产队与生产队之间集体资产总量及集体人口数量存在差异，因此各生产队、各村撤销建制后的资产分配也就存在一定差距。这在客观上造成了队与队之间、村与村之间人均集体资产分配额存在着差异。但是由于在撤销建制过程中涉及村民的切身利益，村民为了多拿些集体资产分配额，就会去比较各自的分配额，存在着普遍的攀比心理，加大了撤销建制工作的难度。一旦在镇、村、队各个层面处置上稍有不慎，极易引起面上的不稳定，引发大面积的群众集访，给地区稳定带来巨大压力。

（三）征地劳动力签约安置难

在城市化推进过程中，劳动力的就业问题始终是一项极其重要的工作。实事求是地讲，造成征地劳动力签约安置难的原因是多方面的，概括起来可以归结为以下两个方面的原因：

一是征地劳动力前后工作环境的落差大。征地劳动力原在村、队大多从事后勤、仓库保管等工作，工作时间比较宽松，任务较轻，待遇也较高，年均收入在4-7万之间。与此同时，由于村、队集体企业是雇主，加上征地劳动力与村、队集体企业自然形成的比较稳固的雇佣关系，使得征地劳动力对于自身的工作环境、职责、技能和待遇水平已形成了一定认同感和归属感，这就使得其征地前的工作具有稳定的长期回报。但是，征地后劳动力安置走市场化就业道路，征地劳动力需要凭借自身的素质和工作能力在社会上竞聘上岗。受自身条件限制和社会岗位要求较高等因素的影响，征地劳动力在就业方面一直比较困难。能够顺利实现就业的一般只局限于一些要求较低、劳动环境较差、时间较长、劳动强度较高的岗位。此外，这些岗位的工资水平也较低，普遍仅在1200元/月左右且劳动关系不稳定。征地劳动力面对征地前后工作环境的巨大落差，大部分征地劳动力选择了放弃就业，闲散在家，成为潜在的社会不稳定隐患。

二是现有的劳动力就业培训体系还不能适应征地劳动力的需求。在调研中，发现很多征地劳动力还是有着强烈就业意愿的，其对市场化就业的认同度也在逐年提高，他们往往希望政府或是征地单位能够提供适合市场需求的实用就业技能培训，从而使得其更顺利地走上新的工作岗位。而现有的就业培训体系还不能满足这部分人的需求，比如现有就业培训中实用技能培训比较薄弱，实习场所较少，培训劳动力实际操作环节少，这些都在客观上使得征地劳动力不愿意参与现有的培训体系，间接地造成了征地劳动力就业安置难。

（四）由村民转变为市民难

X镇的城市化是一个被动城市化的过程，因此，往往是一种不彻底的城市化，这是相对于村民转为市民而言的。X镇的城市化是一种就地或就近的城市化方式，当地的居民还可以部分保留他们的居住生活空间和传统生活方式；与此同时，X镇的城市化是一种整体的城市化，当地居民仍可以相对完整地保留他们既有的乡村社区结构和社会联系网络。因此，尽管X镇的居民在工作方式、生活环境、社会身份等方面完成了巨大转变，但他们仍然保留着相当多的乡村生活方式和乡村社会特征。与异地城市化对入城农民的全方位彻底改造相比，被动城市化可以说是一种不彻底的城市化。村落作为一种生活制度和社会关系网络，其终结过程要比作为职业身分的农民更加延迟和艰难。这一社会心理文化因素的存在必然使得村民变市民困难重重。

三、推进城郊结合部城市化进程的政策建议

（一）解决企业动迁难的政策建议

城市建设过程中最难的工作是动迁，这其中企业的动迁最为棘手，情况也极为复杂，涉及的利益主体较多，如何做好企业动迁一直是我们工作中重点考虑的问题。企业能不能顺利动迁不仅关乎重大建设项目的进展，也关系到撤销建制能不能顺利完成，更涉及村民的最直接、最现实、最切身的利益。可以说做好企业动迁工作关系到工作的全局。但是由于现有的法律法规对企业动迁的相关规定比较少，涉及的法律问题比较复杂，使得与企业的谈判十分复杂，过程常常是反反复复，影响到了全局工作的开展。因此，我们建议尽快制定企业动迁的相关法律法规，使其动迁过程更加规范、透明，这对于全局工作来说意义重大。此外，还需要我们用好用足现有的法律法规，依法依情地实施企业动迁。

（二）解决大龄安置劳动力就业难的政策建议

就业是民生之本，就业问题始终是群众最关心、最直接的利益问题。就业问题不仅关乎群众的生活有没有保障，也关乎其能不能顺利融入社会，获得一定的社会地位。客观地说，安置农民获得了一定数额的就业安置费、集体资产分成费、一定套数的安置房，这对于维持他们的生活在短期看应该不成问题。但是我们也要看到，被征地农民征地后的生活成本在增加，原有的单位组织依靠没有了，如果不能顺利就业，对社会稳定和他们自身的发展来说是一个问题。最大的就业问题就是大龄安置劳动力，这部分人由于还没有到达退休年龄，不能领取养老金，而其就业技能和文化水平又限制了其就业能力，如何促使其尽快就业始终是党委、政府优先考虑的重要问题。一是这部分人年龄大，学习能力不足；二是其忧患意识还比较单薄，找不准自己的职业道路。因此，需要采取有效措施促使其就业，为其顺利融入城市社区打好基础，也为社会稳定打牢基础。

解决这部分人的就业需要加强两个方面的工作：一是激发其就业动机，增强其忧患意识。这需要做好思想宣传引导工作，使其树立正确的就业观念，使其意识到就业不仅仅是生活来源问题，就业更是尽快融入社会的重要途径。二是努力提高其职业素质，拓宽其就业渠道。通过职业技能培训增强其就业素质，可以考虑培训奖励机制，对参加培训的大龄安置劳动力其通过就业培训后给予就业奖励金，并且培训必须是免费的；政府部门还需要努力增加工作岗位，拓展就业门路，可以通过政策优惠鼓励企事业单位雇佣大龄安置劳动力，增强其就业竞争力。

（三）促进农民转化市民的建议

城市化绝不仅仅是物质的城市化，更有社会心理和社会生活方式的城市化。撤销建制绝不是城市化的最后工作，还有帮助农民尽快转变为市民的繁杂细致的工作要做。应当看到，当前很多居民虽然住进了宽敞明亮的城市住房，但是其行为方式却是乡村生活的，很多并不适合城市生活。这对于农民来说是一个痛苦的转变，但也是必须面对的转变过程。这个转变需要政府做好引导工作，比如对于缴纳物业费用需要加强宣传，同时更需要坚持循序渐进原则，通过细致的群众工作，通过民众喜闻乐见的形式做好宣传引导工作，而不能搞一刀切，激化潜在的矛盾，影响社会稳定的大局。

（四）对村队干部群体的几点看法

村队干部在加快推进城市化工作做了大量艰苦细致的工作，是一个特别能吃苦、特别能奉献的群体。撤销建制后这个群体也转变成了普通的市民，其原有的身份变化了，但是其工作能力和社会资源却没有减少，其与百姓联系密切的特征却没有变。如何妥善安置这部分人对于全局性的稳定性工作至关重要。实事求是地讲，在X镇的城市化地区，社会稳定工作仍是重中之重的硬任务，这就需要一部分既熟悉群众工作又具备群众工作能力的人，无疑村队干部可以承担这部分工作。因此，如何妥善安置这部分人是一个十分重要的工作，需要统筹考虑，需要提早规划、需要慎重决策。建议党委、政府可以考虑用适当的安置方式留住这部分人才，为以后的社会稳定打牢基层工作队伍基础。

[1]林贻泉.城市拆迁难点及对策——以宁波为例[J] .三江论坛,2009,(1).

[2]陈伟.城市拆迁改造对初级群体的影响[J]. 河海大学学报（社会科学版）,2007,(3).

[3]于志明.转变发展方式，加快推进上海城乡一体化[J] .上海农村经济,2009,(3).

[4]章光日,顾朝林.快速城市化进程中的被动城市化问题研究[J]. 城市规划,2006,(5).

[5]朱冬梅,高敏.城乡一体化拆迁中不同利益主体行为的经济学分析[J]，经济问题，2009,(2).

[6]刘笑团,周维禄.城市拆迁中的利益冲突及解决途径[J].西南农业大学学报（社会科学版）,2006,(2).

作者简介：张泽胜，华东理工大学社会保障学硕士，现就职于西藏藏族自治区财政厅社会保障处。

（责任编辑：卢小文）

The Difficulties and Countermeasures of the Urbanization Process in the Ruralurban Fringe: Take X Town in Shanghai as an Example

Zhang Zesheng

The rural-urban fringe is on the verge of the rural-urban transition as well as the frontier for the rural area’s transformation towards an urban society. The rural-urban fringe is indeed a two-way process. The paper explores the case of X Town in Shanghai and discusses the difficulties and countermeasures in dealing with the rural-urban integration process in recent years.

rural-urban fringe; urbanization; countermeasure analysis

F292