有效政府角色的理论溯源与现实塑造

董亚男

（吉林大学 应用技术学院，吉林 长春130012）

有效政府角色的理论溯源与现实塑造

董亚男

（吉林大学 应用技术学院，吉林 长春130012）

有效政府并非是政府与生俱来的角色，而是自由主义与干预主义思潮由争辩走向融合的衍生物。理论逻辑上，有效政府是公权之域、市场之域、社会之域相互构建实现动态均衡的理性选择；现实逻辑上，有效政府迎合了转型期我国政府角色发展的客观趋势。现实中的有效政府并非简单地冠以应然的角色期待即可实现，从应然到实然必将有待于一个根植于本土化特质基础上的角色塑造过程。

有效政府；自由主义；干预主义；有效性；角色塑造

作为公共权力机构核心的国家行政机关，政府以其公共管理主体的法定资格成为当代政治系统运行的最基本工具，其存在对于社会发展、谋求人民福祉是一个不可或缺的角色，政府角色即对政府职能范围与身份地位的“人格化”表述方式。政府角色的发展深受自由主义和干预主义两种思潮的影响，有效政府正是在两种思潮的更迭中逐渐生成的。有效政府的功能命题确切地诠释了政府存在与运行的正当性，其角色定位具有特定阶段的合理性与必然性。

一、从争辩到融合：肇源于自由主义与干预主义之辩的有效政府生成

政府角色伴随着行政生态环境的变化而演变，并反作用于社会实践。不同社会背景下的学者们关于政府角色的理解和表述主要遵循自由主义和干预主义思潮的交替演进脉络而展开，有效政府正是在这样的思潮更迭中逐渐作为人们的理性选择而被最终定格的。因此，有效政府并非是政府与生俱来的角色定位，而是经历了一个由自由放任到全面干预、再到有限干预、最后到有效干预的政府角色转化过程。

古典自由主义随着工业革命和资本主义制度的确立应运而生，作为一种支持个人先于国家存在的政治哲学，其主旨是建立以个人幸福为目的和根植于自由政治价值基础上的政府。古典自由主义者主张市场社会与政治国家分立，并以强有力的市民社会制衡国家权力，倡导通过发挥市场完美的自动均衡能力让经济生活自行其是，政府仅出于国家或公共安全防范、司法、社会服务等义务而以“守夜人”的角色存在。世界性经济危机验证了古典自由主义的薄弱性，并为凯恩斯主义的形成与发展提供了历史动因。凯恩斯主义以市场失灵理论为基础指出，仅依靠市场自发力量无法消除资本主义危机，唯有依赖于“看得见的手”即政府的全面干预、控制甚至直接从事社会经济活动，资本主义方可摆脱困境，由此铸就了政府角色的“管制型”胚膜。战后资本主义国家陷入了滞胀困境，而此时的政府亦身处过度扩张的困顿，凯恩斯主义无法自圆其说，于是传承了古典自由主义衣钵的新自由主义思潮涌起。新自由主义在传承古典自由主义所宣扬的自由普遍性基础上，对政府自由放任角色进行了修正，将“小政府、大社会”作为政府角色观之精要，倡导尊重市场和社会的自身发展逻辑，只有当市场、社会自行运转出现问题时，政府方可依法行政。新自由主义较古典自由主义的改进之处在于突出“有限型”政府角色。新凯恩斯主义是在与新自由主义思潮争辩的基础上，继承了原凯恩斯主义的基本信条，并吸纳和融合了一定的新自由主义原则发展而成的。新凯恩斯主义拒斥政府全面干预的趋向，将政府干预置于市场经济、政治国家、市民社会三大子系统中进行有效性分析，倡导政府以“必要的、稳定的、有效果的干预方式”来协调市场活动主体的行为，主张在政府与市民社会之间形成合作互动关系。新凯恩斯主义不仅肯定了政府的有限性，而且引申出了政府治理的“有效型”模式。

在古典自由主义在经济危机中遭遇失败、凯恩斯主义在滞胀困顿中偃旗息鼓、新自由主义对于解决现实问题效微力乏之后，人们开始客观、冷静地检视自由主义与干预主义正反两方面的实践历程，并最终意识到了一个本质性问题，即“究竟什么样的政府是有效的”。从行政生态理论的观点来阐释，有效政府“就是要使政府不断地适应生态环境发展变化的要求，不断满足社会不同的需要，提高政府管理的效率和效益”［1］。对于有效政府的价值追求在新凯恩斯主义理论核心及其政策主张当中已经初步得到体现，并由此唤起了人们对于有效政府的期冀。

二、从理论逻辑到现实逻辑：我国有效政府之角色定位的合理性与必然性

良好的政府必然要以有效性作为其政治基础，正如亨廷顿所言，各国之间的政治分歧最重要的不在于政府的形式，而在于政府的有效性。通过追溯自由主义与干预主义的思想发展脉络可见，政府角色始终围绕着不同历史背景下政府与市场、政府与社会之间的关系这一主轴展开的，有效政府角色与其说是价值规范的产物，不如说是政治、经济、社会多领域相互建构的结果。

在理论逻辑上，有效政府是保持政府与市场、社会三方动态均衡的理性选择。现代市场经济理论揭示，自由主义所推崇的市场自由是以完全竞争市场为前提条件的，在现实世界中难以找到完全竞争市场，非完全竞争市场难免遭遇失灵，即便完全竞争市场也存在市场与生俱有的缺陷。既然私人领域无法完全依赖自发力量摆脱市场失灵、达到公域之治，政府介入就成为了解决市场失灵的逻辑延伸。政府是与市场直接协调的公器，凭借其政治权威与统治地位弥补市场不足。然而，政府虽然在理论上被预设为具有公共精神和完全理性的国家机构，但实践当中政府并非永远脱离经济理性人的自利性追求，且因其官僚制行政组织本身存在诸多缺憾，无法完全避免政府失灵问题，由此否定了政府垄断公域的可能性。因此，在肯定市场自由和政府干预不可或缺的同时，还需要发挥市民社会的自治功能，以实现社会力量对政府的互补或替代作用。诚然，市场、政府、社会三者并非是非此即彼的单方取舍关系，而是依据现实状况的程度选择问题，由此形成了市场调节、政府干预和社会协同之间和谐共生的逻辑推论。“理想的政府影响及干预的程度范围不能由一成不变的原则来决定”［2］，由于不同国家市场经济和市民社会的发展水平不均衡，关于市场之域的自由度、公权之域的干预度、社会之域的自治度究竟界定在哪一均衡点上不能一概而论，政府角色定位的关键就在于寻求适应本国国情的有效市场、有效政府和有效社会之最佳结合点。

在现实逻辑上，有效政府迎合了转型期我国政府角色发展的客观趋势。政府角色是存在于特定时空下动态发展的事物，牵涉到特定的历史因素与结构因素等，政府角色定位须以正视我国客观现实为先决条件。从社会发展背景来看，改革开放后尤其是社会主义市场经济体制建立以后，“国家对社会控制的范围在缩小；国家对社会控制的力度在减弱”［3］，但这并不意味着市场化进程可以完全简化为单纯依赖自生自发秩序的演进理性主义取向。与发达国家由自然经济直接过渡到市场经济情况不同，我国社会转型深化期的复杂和艰难程度决定了改革的建构理性主义取向，即坚持政府在转型期的“初级行动团体”地位。在社会转型过程中，政府经历了持续性和适应性的职能定位及行为模式调整，塑造出三个时期的典型政府角色。第一个时期是从改革开放初到社会主义市场经济建立前，表现为全能政府的施政轨迹。由于当时改革未触及计划体制本身的内核，市场主体成长空间有限，社会权力与国家权力之间的张力并未形成，政府仍然没有脱离全能政府的本质。第二个时期是从社会主义市场经济体制建立到党的十六大之前，表现为有限政府的轮廓形成。市场主体的自由、独立精神作为与市场经济相呼应的力量，冲击着原有的政治体制及行政权力无所限制的格局，行政管理体制逐渐向职能明晰、有限介入、权力分散的管理体制转变，政府由全能向有限过渡。第三个时期是从党的十六大至今，表现为有效政府的意蕴初显。新一届政府在秉承有限政府理念的基础上，提出建设节约型政府、服务型政府、法制型政府的目标。这三种表述要求政府提高资源配置效率，以社会需求为导向有针对性地提供优质高效的公共服务，并在法律框架内运行行政权力，契合了新时期社会发展对政府“有限且有效”的价值要求，其主旨在于构建一个适应社会变迁的有效政府。虽然有效政府尚未成为严格意义上的新范本，但其所蕴涵的品质正在逐渐被实践。有效政府的角色定位更加确切地诠释了特定社会发展阶段政府存在与运行的正当性。

三、从角色定位到角色转换：转型期我国有效政府的角色塑造

政治共同体当中公民的幸福指数很大程度取决于政府的有效性，建立一个有效的政府是人类的美好夙愿。“政府治理的工具理性与价值理性，要求在政府运行的一切主要和次要环节都必须遵循有效性的要求，形成以效率为主导的一种政府理念、政府形态和政府过程。”［4］尽管有效政府的功能命题符合我国特定的社会历史背景和现实条件，当前时期政府角色也萌生了有效政府的意涵。然而，现实中的政府改革不是简单地冠以或嫁接某种应然的角色期待即可实现的，从应然到实然将有待于以有效性为导向对政府的职能范围、本体能力、行政方式和制度安排等进行转换的复杂角色塑造过程。

明晰职能范围——有效政府的基本前提。职能处于政府管理范式的核心层，是政府活动的基本任务与内在逻辑，职能范围直接决定着政府应有功能能否有效发挥。在经济领域，由“微观干预”转向“监管调控”。“现代经济社会也是政治社会，没有政治体系为其提供的游戏规则和经济生活的框架，经济体系根本无法运行。”［5］在经济转型的特殊时期，政府要为后发外源型市场经济创造基础条件。“从传统国有经济的困境里退出；从权力经济的风险里退出；从与民争利的市场领域里退出；从成功的投资项目里退出”［6］，在此基础上，厘清政府与市场之间的关系，从根本上改变政府微观化、趋利化的干预行为，将经济领域事务纳入市场监管范畴与宏观发展轨道。在社会领域，由“管理制约”回归到“服务行政”，“归根结底就是要有服务的意识、服务的制度、服务的手段和服务的本领”［7］。政府应恪守“公民本位”的服务性行政本质，实现由管制型行政主体到服务型行政主体的嬗变，在社会领域强化事关民生的公共服务和社会管理职能，逐渐实现公共服务均等化，维护社会公平正义。

重构政府能力——有效政府的本体准备。政府能力是履行职能的基础，为保证政府能够有效地履行应尽本份，需要从政府本身出发来提升其自身的能力。以观念为先导，塑造符合有效政府行政精神的伦理价值观。正确的伦理价值取向能够为政府有效运转提供深层次的精神动力。政府的建立源自于公民的公意达成和公意授权，这就为预先设定了政府蕴涵的民主性、公共性、公平性等范例标准和行为品性，有效政府必然首先秉承一般意义上的政府伦理操守。此外，有效政府还应以高效性、适应性、前瞻性等作为其特定的伦理底蕴。以效能为追求，优化政府的组织机构设置。政府组织机构是担负政府功能运行的实体，其整体能力直接影响有效政府的实现程度。从整体来看，保持政府组织机构规模的适度性，在抑止政府规模的非理性膨胀的同时，机构改革要顺应当前政府职能转变需要。从横向来看，通过大部制机构整合实现政府宏观调控、社会管理和公共服务职能的有机统一。从纵向来看，通过合理划分中央和地方各自的管理范围和职责权限，减少行政层级，优化垂直管理体制，提高各级政府的运作效能。以各环节为基础，提升公务员的整体素质。有效政府必然的高素质的政府，公务员所具备的素质水平是影响政府有效与否的关键因素。因此，从管理上健全选拔录用机制、新陈代谢机制、竞争激励机制、分类培训机制、权益保障机制和监督约束机制，优化公务员整体结构，提高公务员的专业化水平和综合素质，保障行政效能。

创新行政管理方式——有效政府的内在必然。行政管理方式是行政管理的形式和方法，有效政府所倡导的高效化理念对行政管理方式提出了新要求。根据有效政府的政务信息化要求，应以现代信息手段改革行政管理方式。政府要健全信息发布机制，建立信息交流平台。在财政管理领域、公共服务领域和社会管理领域推行政务信息化，推进公开行政、民主行政，从而破解传统行政过程中的“程序迷宫”、“规则迷宫”，使合作治理成为可能。根据有效政府的回应性要求，应以双向的、合作式的回应行政取代传统单向的、命令式的集权行政。政府治理范式转换的本质，就在于寻求更具效能与回应能力的新型治理模式。有效政府必然以高效回应广泛民意为基础，以协商、讨论、合作等非强制手段了解民意并及时有效地回应公众的诉求，在政府与公众之间形成双向度的合作治理关系。根据有效政府的合法性要求，应促进行政执法方式的法治化。有效政府是以合法性作为法理基础的，其权力来源与运行程序需要得到法律的确认。法治行政不仅要求政府在权力行使和行政程序上符合法律规范，更要求在实质上符合法律原则及其抽象的法律精神。

完善制度安排——有效政府的运行基础。任何政府模式的理想化构想与设计，都不能忽略对行政行为的制度化规范和约束。作为掌握公共权力资源与规模经济资源的政治组织，政府的权力重心体现在财政权、审批权、决策权等方面，有效政府的制度设计应主要围绕“财政、审批、决策、权力制约”等重要环节展开。确立规范的公共财政制度是有效政府的根基。公共财政本质是对政府的财务收支进行限制的制度安排。有效政府必须确立完善的公共财政制度，应从完善分税制、优化财政支出结构、规范转移支付制度及监管制度、建立财政监督机制等方面，促进公共财政的制度化运行，提升政府的财政效能。深入改革行政审批制度是有效政府的标示。行政审批制度的改革进程直接决定着政府的干预方式和行政效率，有效的政府必然要审批有度、程序开放、高效快捷、规范有方。健全科学民主的行政决策制度是有效政府的核心。有效政府的行政决策必须兼具科学化和民主化双重性质，行政决策的科学性体现在决策专业化、信息化与程序化三方面；行政决策的民主化体现在以充分民意为基础，最大限度地维护和增进公共利益。强化行政权力的制约监督制度是有效政府的规导。为确保政府权力运行的规范性，应构建集效能考核、行政问责、行政监督等机制为一体的制约监督系统，将行政权力的运行过程置于政府内部、外部政治系统及社会的约束之下，防止政府权力的缺失和滥用，避免行政效率的虚化。

社会合作——有效政府的必要补充。现代社会公共事务的庞杂性降低了政府单方行动的有效性，有效政府依赖于通过政府与社会、公共机构与私人机构的互动与合作共同管理社会公共事务，从而达到良好的公域之治。“‘党委领导、政府负责、社会协同、公众参与’的社会管理格局将成为未来一段时间内我国社会管理的基本体制”［8］，现代社会权力文明的首要标志在于政府必须具有足够的包容力，将原来由政府直接管制的部分社会空间释放出来，为公众践行公共精神提供机会和场域，从而形成政府主导的多元主体治理格局。诚然，一个具有良好治理能力的市民社会，能够反向提升政府的效能，确保有效政府的角色操守。

［1］张忠祥．从有限政府到有效政府：价值·过程·结果［J］．南京社会科学，2001（3）：22．

［2］［美］斯蒂格利茨．政府为什么干预经济［M］．郑秉文，译．北京：中国物资出版社，1998：226．

［3］Dennis C．Mueller．Public ChoiceⅡ［M］．Cambridge University Press，1989：1－2．

［4］刘刚，于超．构建我国有效政府模式的几点思考［J］．北方经济，2006（3）：59．

［5］［澳］欧文·E·休斯．公共管理导论［M］．彭和平，等，译．北京：中国人民大学出版社，2007：105．

［6］廖魁星．“十二五”时期的政府角色新定位［J］．中共山西省委党校学报，2010（6）：43．

［7］王洪杰，田克勤．执政理念转变视角下的政府服务精神培育［J］．东北师大学报：哲学社会科学版，2010（4）：7．

［8］周航，赵连章．社会组织发展与社会管理创新［J］．东北师大学报：哲学社会科学版，2011（6）：215．

Theory Analysis and Reality Creation of the Effective Government

DONG Ya－nan
（College of Application Technology，Jilin University，Changchun 130012，China）

Effective government is not an inherent role of the government，but the derivatives of liberalism and interventionist from arguing toward integration．From the perspective of theoretical logic，effective government is a rational choice that the public domain，the market domain and the society domain build one another to achieve dynamic equilibrium．From the perspective of the real logic，effective government meets the objective development trend of the government role in China during the society transition．Effective government can be realized by simply dubbing role expectations ought to be．From ought to be to positive，there will be a process of role creation rooted in the localization characteristics．

Effective government；Liberalism；Interventionist；Effectiveness；Role creation

D035－01

］A

］1001－6201（2012）05－0008－04

2012－03－04

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（11JZD030）；教育部人文社会科学研究青年基金项目（11YJC810007）；吉林省社会科学基金一般项目（2011B027）。

董亚男（1977－），女，辽宁铁岭人，吉林大学政治学博士后科研流动站博士后，吉林大学应用技术学院讲师，管理学博士。

［责任编辑：秦卫波］