被误读的澳大利亚财政转移支付制度

2012-03-20李万慧

地方财政研究 2012年7期

李万慧

（重庆社会科学院，重庆 433300）

澳大利亚的均等化财政转移支付以其考虑因素最全面、设计最复杂而著称于世，其所追求的完全均等化效果也被研究者所称许。然而，本文的研究表明，受统计口径、研究视角等多方面因素的制约，澳大利亚的财政转移支付制度存在很多被误读的地方。

一、财政转移支付结构：究竟是以一般性转移支付为主还是以专项转移支付为主

财政转移支付结构对于一国公共服务的提供有着重要的含意。财政支出结构与转移支付密切相关，财政转移支付结构相当程度上塑造了财政支出结构。Bob Searle和Jorge Martinez-Vazquez认为，“转移支付结构很大程度上是不同层级政府决策权的分配和既实现国家优先目标又实现地区优先目标的服务提供模式的塑造。”①Bob Searle and Jorge Martinez-Vazquez，“The Nature and Functions of Tied grants”，Fiscal Equalization，Jorge Martinez-Vazquez and Bob Searle edits，Springer Science and Business Media，LLC，2007，P409.“不同转移支付种类和不同类型条件的使用最终是一个补助和受补助政府之间的权力平衡问题”。②同上，P407。

在以往的研究中，澳大利亚的财政转移支付结构都被视作以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅助。以表1为例，目前澳大利亚联邦政府对州政府的转移支付有来自GST（货物和服务税，相当于增值税）的转移支付、国家竞争政策补助（NCP，用于执行国家竞争政策和相关改革）、延期GST补助（澳大利亚政府允许特定的小企业和非盈利组织按年缴纳GST，延期GST补助用于补偿由此所选成的税收延迟）和特殊目的转移支付（SPP，special purpose payment）。前四者通常被称为一般性转移支付。以此计算，2005年-2006年度澳大利亚联邦对州转移支付中，一般目的转移支付占比为58%，专项转移支付（特殊目的转移支付）占比为42%，该国财政转移支付是以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅助。

然而，以上统计数据是澳大利亚统计署的统计口径，而澳大利亚联邦政府则是另一种统计口径，二者的差别是如何对待GST补助。联邦政府认为GST应被视做州的税收，因为所有的税收收入都转移给了地方，这些税收仅仅是由联邦政府代征而已，州则负责偿还联邦政府代征的成本，因此对州的GST划拨不能视做联邦政府的转移支付。联邦政府也认为它将GST作为州的收入进行统计处理是合理的，因为GST税率和税基未经州政府的一致同意不得变动，这意味着它不是一种联邦税。澳大利亚国家统计署则将GST视为联邦税，认为联邦政府“对GST的设置和分配有着相当大的影响和自由，而单个的州对GST的设置和分配没有足够的影响和自由”，出于这一理由，国家统计署将联邦对州的GST分配视为一项转移支付补助。①OECD（2006），OECD Economic Surveys：Australia，Volume.2006/12-July 12，OECD Paris，p78.

由于GST补助的规模非常大，GST的统计处理口径对于财政转移支付结构有很大影响。如果按照联邦政府的统计处理，GST补助属于州政府之间的横向财政转移支付而不是联邦对州的纵向财政转移支付，澳大利亚财政转移支付结构是绝对的以专项转移支付为主（2005年—2006年为96.6%），其余的诸如国家竞争政策补助等一般目的转移支付几乎可以忽略不计——当然这取决于GST的统计处理。

二、均等化转移支付规模：究竟是大还是小

世界上绝大部分国家都由多级政府组成。除了纵向上中央政府和地方政府之间存在差异，即使地方政府之间，横向上也存在财政收入能力和财政支出的差异，过大的差异导致富裕地区能够提供较高水准的公共服务，而贫困地区甚至难以提供基本的公共服务设施，从而形成地区间的不公。为了减少富裕和贫穷地区之间的财政差异，需要通过转移支付加以弥补，这种转移支付被称为均等化转移支付。均等化转移支付是世界各国财政转移支付中的一种重要类型。均等化的本质是地区间财政收入的再分配，即财政资源从富裕地区向贫困地区的转移。

无条件的均等化转移支付②均等化转移支付包括无条件的均等化转移支付和有条件均等化转移支付。分为两类：总额均等化和净值均等化③Robin Boadway，“The Theory and Practice of Equalization”，CESifo Economic Studies，vol.50，1/2004，213.。总额均等化由资金来源于中央税收收入的中央对地方转移支付组成，净值均等化由自我融资的地区对地区的转移支付组成。原则上，从均等化的角度看，净值和总额转移支付是相同的：总额转移支付可以复制净值转移支付的均等化结果，但要做到这一点要求中央政府相对于它的自有支出需求要有一个更大份额的税收空间。

在澳大利亚，GST补助是该国财政转移支付体系中正式的均等化转移支付。以往的研究中，在将GST补助视作联邦对州财政转移支付（统计署口径）的情况下，GST补助额被视为总额均等化转移支付，即GST全部作为均等化转移支付额。以此口径计算，2005年-2006年度澳大利亚均等化转移支付占联邦对州财政转移支付的比例高达58%（37340/64357.2），也就是说，联邦对州财政转移支付中均等化转移支付占有最大的规模。然而，这种统计忽略了这样一个问题：如果将GST全部视为均等化转移支付，那无论是不富裕的北方自治领还是非常富裕的新南威尔士都有资格享受均等化转移支付，无从分辨究竟用于财政再分配的转移支付是多少。

因此，更恰当的衡量均等化财政转移支付规模的应当是净值均等化转移支付，即均等化转移支付中用于再分配的部分，也就是从富裕地区流向贫困地区的财政转移支付资金量。表2反映的就是澳大利亚GST补助中净用于再分配的部分，从中可以看出，新南威尔士州有20.8亿元的GST收入被再分配到了别的州，而在另一端，北方自治领则得到了来自于其它州的15亿元的再分配补助。以此计算，澳大利亚2005年—2006年度净用于地区间再分配的资金仅有45亿元，其中新南威尔士贡献了28亿元，维多利亚贡献了17亿元。因此，如果以净用于地区间财政收入再分配的资金作为均等化转移支付资金规模的话，那么2005年—2006年度澳大利亚均等化转移支付占联邦对州转移支付的比例仅为6.99%（45亿元/644亿元），而不再是58%，澳大利亚的均等化转移支付在整个财政转移支付中所占的规模微不足道。财政均等化转移支付注重于财政资金的再分配，以净用于再分配的财政资金来衡量财政转移支付规模更为科学，因此，过去所认为的澳大利亚均等化转移支付规模很大的观点有失偏颇。

三、转移支付均等化效果：究竟是强还是弱

如前文所言，财政均等化转移支付用于减少地区间财政差异。均等化效果或均等化程度取决于以什么作为评价标准。均等化效果既可以是均等化的结果——即以均等化后财政差异的大小来衡量，也可以是均等化的过程——即以均等化转移支付降低财政差异的程度来衡量。

澳大利亚均等化转移支付分配所依据的原则是横向财政均等化原则，其目标是为所有的澳大利亚人提供平等的待遇。遵照这一原则，澳大利亚的均等化转移支付追求各州都有能力提供无差别的公共服务，也就是说在财政均等化转移支付后，各州之间的财政差异完全消除，即地区间财政差异为0。澳大利亚可能是世界上唯一一个均等化转移支付致力于完全均等化的国家。正因为如此，通常认为澳大利亚的财政均等化效果非常强。

然而，如果以财政均等化降低财政差异的程度来衡量，未必能得出这一结论。

以澳大利亚和部分OECD国家的财政均等化效果加以对比说明。表3是OECD国家地区间财政差异和均等化效果的对比表，从中可以看出，均等化后，OECD国家最低财政收入能力（此处是指最低值与平均值的比值，下同）从平均57%提高到86%，最高财政收入能力（此处是指最大值与平均值的比值，下同）从平均155%降低到122%（意味着富裕地区的资金流向了贫困地区，从而实现了再分配），财政差异显著减少了。而澳大利亚的最低财政收入能力和最高财政收入能力均为100%，地区间财政差异完全被消除，这也是OECD国家中仅有的。由此来看，澳大利亚的均等化效果确实非常强。

然而，如果以均等化转移支付降低财政差异的幅度来衡量均等化转移支付的效果，那么，平均来说，均等化财政转移支付使OECD国家的最大财政收入能力降低了33.4个百分点，最低财政收入能力则提升了29.4个百分点。澳大利亚的最大财政收入能力则仅仅降低了3.8个百分点，比平均水平低25.6个百分点，是OECD国家中最低的；最低财政收入能力则提升了20.2个百分点，比平均水平低9.2个百分点，在表中所列的12个国家中仅居第7位，这也意味着澳大利亚的财政均等化效果大打折扣，远不如以往研究认为的那样强。

如果再看一下澳大利亚均等化转移支付之前的初始财政差异，更能加深对该国财政均等化效果的印象。澳大利亚有着OECD国家最小的财政差异（其最高财政收入能力仅为103.8%，最低财政收入能力高达79.8%），结果是在均等化后，尽管其最高财政收入能力下降幅度是OECD国家中最低的，却实现了完全均等化。也就是说，澳大利亚均等化的效果——完全的均等化——是与其所处的初始的财政差异本身就很小这一有利因素息息相关的。

长期以来，澳大利亚均等化转移支付以其考虑因素最全面、设计最复杂而著称于世。然而，澳大利亚耗费极大的精力去设计世界各国中最为综合、最为复杂的均等化转移支付，其目的也仅仅是为了消除一个极小的地区间财政差异，这种付出是否值得令人怀疑。