我们到底需要什么样的公共服务——基于可行能力的视角<br/>

我们到底需要什么样的公共服务——基于可行能力的视角

2012-03-20康锋莉张艺馨

地方财政研究 2012年7期

康锋莉张艺馨

（广东外语外贸大学，广州 510006）

一、引言

提升基本公共服务水平、推进城乡基本公共服务均等化、使全体人民共享经济发展的成果已成为政府和社会的共同选择。那么，当前社会，人们到底追求什么样的公共服务？这一问题既包含了人们对希望消费到的公共服务维度的实质选择，又包含了不同主体对公共服务消费的公平权利的界定。以往研究都将公共服务的供给看成是一个纯粹的财政资源分配问题。事实上，政府提供公共服务的根本目标就是通过提升居民的可行能力来促进人的全面发展（迟福林，2008）。显然，能够促进可行能力的公共服务，与政府实际投入的财政资源的总量并不直接相关。也就是说，公共服务既包括有形的，比如教育、医疗、基础设施等；又包括无形的，比如政治民主、政府信用等。更重要的，无形与有形的公共服务之间并不是孤立存在的，民主不仅是一个社会公民追求的权利，更重要的，它是保障教育、医疗等财政资源在公民之间公平分配、按需分配的一种制度保障。本文通过理解公共服务与可行能力的关系来明确当前社会我们到底需要什么样的公共服务，以期对公共服务均等化的实现路径、公共服务评价等研究以及政策实施提供一种有益的视角。

二、以往对公共服务的研究

（一）公共服务的内容和相关指标体系构建

国外文献并不严格区分公共服务与公共产品，更普遍的称为公共产品。国内关于公共服务指标体系的构建比较有代表性的是陈昌盛（2008）。他根据需求的层次性将公共服务分为三个层次：第一层次包括基础教育、公共卫生与社会保障；第二层次为公共安全、基础设施与环境保护；第三层次为一般公共服务、科学技术与文化娱乐。由于中国城乡、地区之间的公共服务水平极不均衡，均等化就是学界研究的一个重点。安体富（2008）基于地区差别的量化视角构建了公共服务均等化指标，从社会保障指数、公共安全指数、公共卫生指数、基础教育指数、基础设施指数、环境保护指数与科学技术指数七个方面构建地区公共服务指数来评价公共服务的均等化程度。

（二）公共服务的供给能力与需求

政府提供公共服务能力的不同影响了居民消费的公共服务数量与质量。安体富、贾晓俊（2010）考察了外国基层政府公共服务能力，发现发展中国家基层政府在公共服务的供给中地位较低，基层政府财政收入的自给率低，对上级政府转移支付的依赖程度较大并且税收收入结构不合理。张立荣、李晓园（2010）建构了县级政府公共服务能力的结构模型，认为县级政府公共服务能力主要由规划能力、资源汲取能力、资源配置能力、执行能力和危机管理能力构成，并通过问卷调查研究各能力对公共服务的影响力。吕炜、王伟同（2008）发现中国经济转轨时期的体制制约了政府的效率，并导致了政府行为的偏差以及公共服务的缺失。这一判断也得到吕炜、王伟同（2010）实证研究的证实。

公共服务的均衡并不能通过单纯指标体系构建、提升政府能力来形成，公共服务的需求对均衡的形成也具有关键作用。吕炜、王伟同（2008）基于公共需求与政府能力的视角探讨了公共服务均等化的实现路径，祁毓（2010）也进行了类似的研究。周青等（2008）通过问卷调查研究了取消农业税后农村公共服务的需求。如果没有合适的需求表达机制，公共服务的需求信息也不能有效传递。

（三）公共服务的效果评价

关于公共服务效果评价的研究也体现了学界对公共服务选择的判断，通过效果评价进一步提高公共服务的供给质量。陈昌盛等（2007）和陈诗一等（2008）分别对中国公共服务支出总体效率进行了客观测评。王伟同（2010）通过构造公共服务提供的内生系统发现中国公共服务不同服务项目间产出效果差异较大，产出对投入决策反馈影响在长期内显著，但短期内影响偏弱。王伟同（2011）基于1978年—2008年中国省级数据运用随机效应Tobit面板数据模型实证分析了中国公共服务效率的影响机制。范柏乃、朱华（2005）明确界定了地方政府绩效的概念，从行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态环境6个领域，遴选了66个指标构成了地方政府绩效的理论评价体系。杨缅昆（2007）通过构建公共管理效益指数来评价政府绩效，在此基础上，杨缅昆（2010）提出以社会成员的综合福利作为评价域，并围绕这一评价域构建出包括状态指标体系和公共管理效益指数在内的政府公共管理绩效评价研究框架。

以往研究对理解公共服务提供了重要的帮助，但是总体来看仍然存在以下不足：第一，对公共服务的研究过度关注政府供给。如果不强调公共服务的需求，单纯从政府角度进行公共服务的供给以及均等化的路线设计，可能会导致只有投入而产出质量不高的困境。第二，无论是公共服务的指标体系构建、供给能力的考量以及评价对象，都体现了以往研究重有形公共服务（基础设施、教育、医疗），而轻无形公共服务（政治民主、政府信用等）的特征。政府供给公共服务的两个核心是：为了促进人的全面发展以及全体人民共享经济发展的成果。融合了经济学、社会学、伦理学的可行能力（Capability）理论通过多维度的能力选择，既重视人的全面发展，又通过不同可行能力之间的相互作用强调经济发展的成果应该以及如何被全体人民共享。通过分析可行能力对传统福利经济学的发展，本文讨论了几种核心的可行能力并提出提升这些可行能力的公共服务政策。

三、可行能力理论与传统福利经济学的政策作用比较

可行能力概念最早由1998年诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚·森在1979年的唐纳演讲中提出，是指一个人或社会实现有价值生活的实质自由——诸如避免饥饿与营养不良、较长的寿命以及能够识字算数、享受政治参与、过体面生活等。早期，关于可行能力的研究大多是由Sen进行的规范研究，Atkinson（1999）与 Alkire（2005）等进一步指出可行能力方法（capability approach）对福利经济学的贡献：传统福利经济学认为福利可以通过收入或物品来体现，但是在可行能力理论看来，物品和服务仅仅是提升人们可行能力进而实现功能性活动的工具，它们本身并不代表福利，一个人（社会）获得的所有功能性活动才是福利（见图1）。物品和服务要转化为可行能力与功能性活动，还有赖于三个转化因子：个人的、社会的与环境的转化因子。更为重要的，政府一方面可以通过具体政策（比如转移支付）丰富居民所消费的物品和服务的内容，另一方面通过影响三个转化因子，可以疏通物品和服务转化为可行能力的障碍。可行能力方法尤其强调形成制度、环境、传统的公共政策作用。

为进一步说明公共服务政策在传统福利经济学与可行能力理论中的不同作用以及由此产生的对功能性活动与效用的不同影响，本文在Kuklys and Robeyns（2004）的基础上进一步比较了传统福利经济学与可行能力理论的效用以及由此产生的公共政策差异。

传统的福利经济学假设的效用函数为：

式中：x为商品向量，mi表示第i个人的收入，p为价格向量，u为个人的连续效用函数，满足并且，间接效用函数为vi=v（p，mi），由此得出政策作用，θ为执行的政策。

如何将个人的效用函数加总为整个社会的福利函数？不同的社会福利函数有不同的政策含义。比如罗尔斯主义的社会福利函数（Rawlsian SWF）为：

式中：u表示第i个人具有的效用。

阿特金森的社会福利函数（Atkinson’s SWF）为：

将人分为穷人和富人，其间接效用函数分别为vq，vr，a 表示不平等的参数，a 越大，表示社会越厌恶不平等，也就越重视穷人的效用表示的权重也就越大。可以看出，罗尔斯主义与阿特金森的社会福利函数所暗示的政策含义都是通过政府增加穷人的收入来使得他们获得更多的商品与服务，进而增加其效用。不同的是前者已经赋予社会厌恶不平等更大的权重。

与此相对应地，阿玛蒂亚·森的可行能力更强调个人的异质性以及物品与服务产生的结果，其个人效用函数为：

式中：x与xg分别表示个人通过市场与公共服务获得的商品，o表示这些商品产生的结果函数，其间接效用函数为：

式中：p，pg分别表示通过市场和公共服务获得商品与服务的价格，zj表示个人、社会与环境的转换因子，j=1，2，3，φi（zj）表示转换因子形成可行能力的函数，choicei表示第i个人的行为选择。由此，可以得出政策作用显而易见，可行能力理论的政策作用包含的信息基础更丰富，政策也更注重个人、社会与环境的转换因子以及个人的行为选择产生的功能性活动结果。

四、我国居民的可行能力分析

到底哪些可行能力是人们愿意追求的呢？比较有代表性的是Sen（1999）的观点。他认为一个人完整的可行能力体现为五种，即政治自由、经济条件、社会机会、透明性保证与防御性保障；其中政治自由指的是人们拥有的确定应该由什么人执政而且按什么原则来执政的机会，也包括监督并批评当局的自由。这些自由包括人们在民主政体下所拥有的最广义的政治权益，诸如保持异见、批评当局的机会，以及投票权和参与挑选立法人员和行政人员的权利。经济条件是指个人分别享有的为了消费、生产和交换的目的而运用经济资源的机会。这些机会最终会决定一个人所具有的经济权益，具体包括可运用的经济资源、交换条件，比如相对价格和市场运作。社会机会是指一个人拥有的教育、医疗保健以及其他方面比如养老的机会。透明性保证是在国家形成之际就应具备的条件和保证。按照契约论的观点，国家是根据纳税人的契约订立而形成，因此，政府预算与信用等不仅对纳税人负责，而且纳税人有权利拥有政府关于预算、信用等公开、透明性的信息，以保证在信息公开和明晰的条件下自由的交易。即使在一个人人都拥有前面四种可行能力的社会中，还有一部分人可能因为自然灾害、宏观经济的波动或物质条件起了对他们不利的变化，而无法实现基本的功能性活动。因此，需要有防御性保障提供社会安全网，以增进这部分人的可行能力，比如自然灾害救济、失业救济、法定的贫困者收入补助以及饥荒救济等等。

以上这几个方面的可行能力相互影响、相互强化。其中首要的就是政治民主与其他可行能力之间的相互作用。与专制集权相比，民主社会的政治权利和政治影响更公平地分散。民主社会中，在一定的经济发展水平基础上，对经济条件、社会机会与防御性保障的具体理解严重地依赖于公开的辩论和讨论，而保障公开的辩论和讨论则要求坚持基本的政治自由权利和公民权利的均等化。民主社会更倾向于提供非排他性的公共产品与公共服务，而专制集权社会更偏好那些能给特定集团带来收益的支出。跨国数据的经验研究表明，民主机制下会提供比专制制度下多一倍的环境保护、道路建设，多四分之一到一半的饮用水、公共卫生与教育方面的财政支出（Deacon，2009）。在政治民主和经济条件、社会机会与防护性保障的关系中，政治民主与教育的关系尤其值得关注。民主是固有权利均等的体现，尤其是公民间均等的受教育权。正如美国著名教育哲学家杜威所言：“教育一般而言是作为一种社会需要，尤其是作为一种民主需要”。因此，政治民主必须进入经济领域，而不仅仅是政治领域。由于种族、宗教信仰等问题对儿童教育权的剥夺以及教育资源的不平等分配一直是发达国家与发展中国家共同面临的问题。比如，直到2000年左右，南非的种族隔离制度还使得教育仅仅是白人的特权。同时，学校教育质量的提高明显依赖民主的可持续性。反过来，教育对于民主的影响也是显著的。例如，教育可以提升公民政治参与的有效性，基本的识字能力对投票以及获取信息是必要的。即使在美国，也有相当一部分有资格的被选举者无法正确、有效行使投票权。事实上，教育不仅意味着人们能够读写，掌握更核心的知识有助于他们理解他们所处的环境、状况以及更好的交流，教育能提供给学生关于地方政府与国家制度的真实信息。此外，教育还有助于不同民族的相互融合，有助于种族隔离的消除。

除了政治民主以外，政府提供的透明性保证与经济条件、社会机会、防御性保障也有密切关系。政府透明性保证是满足人们对公开性的需要：在保证信息公开和明晰的条件下自由地交易。其中，政府对自由交易中信用的保证与财政的透明程度最为重要。信用保证对于防止腐败、财务渎职和私下交易所起的工具性作用是一目了然的，后者则严重影响了一个人运用经济资源以及获得更多社会机会的能力。一般来说，市场化程度越高的体制，政府的信用保证度更高。更高的财政透明度通过政府与公众信息交流的公开性、及时性和充分性，促使政府对公众提供公共服务的方式、数量和质量发生根本性转变，从而提高政府的回应力，增强政府的合法性，增加公共服务政策的效率（王满仓，赵守国，2005）。比如信息披露制度能够对财政支出的使用、收入的来源、预算决定的过程等有影响（上海财经大学公共政策研究中心，2009）。另外，财政透明度的要求也带来了社会公共治理的多元化价值体系，在多元的利益主体间求得利益的协调和均衡。反过来，一个民主社会中，分散决策的经济个体通过自由交易运用经济资源获取的收入越多，对市场化与财政透明性的需求也就越高。

Sen（1999）的可行能力标准侧重政策设计；Nussbaum（1997）的标准则强调了哲学语境下的基本可行能力。Nussbaum（1997）详细列出了人们珍视的10种可行能力：寿命、身体健康、身体完整性、感觉、想象与思维、情绪、现实理性、与他人相处的相容性、与自然相处的和谐性、娱乐的能力、控制环境的能力。但是关于可行能力的选择，学术界并未形成共识，正如Kuklys&Robeyns（2004）所说，基于不同的研究目的可以选择不同维度的可行能力，只要符合一定的原则就可以。不同的时期、不同的社会，人们追求的可行能力有所差异，当前我国基本公共服务的不足本质上反映了居民可行能力的缺失，集中体现在政治民主、经济条件、社会机会、政府透明度与防御性保障的可行能力还远不尽人意。由于政府财力的约束，当前公共服务的供给思路是在某一段时期只提供一种或几种公共服务，并形成先后次序：基础设施、住房、社会救助、医疗、教育等领域。这一思路存在两个问题：（1）孤立、零敲碎打式地提供公共服务，忽视了公共政策的相互影响作用。可行能力之间具有相互影响、相互强化的作用，它们通过共同实现一个人所需要的功能性活动来促进人的全面发展。因此，促进这些可行能力的公共服务之间也具有相互影响、相互强化的作用。（2）认为公共服务政策就是财政问题。五个维度的可行能力固然与政府财力有关，但是，并不是财力丰腴就会带来更高的可行能力。很多公共服务并不需要很多的财力支持，比如政治民主、政府透明性保证。政府公开应该公开的信息，包括财政预算信息、政府资金使用等等并不会给财政带来直接的影响，相反，政治越民主、政府信息越透明的地区与社会，财政资金的使用越高效，越能发挥四两拨千斤的作用。

五、提升可行能力的公共服务政策设计

第一，根据前面的分析，提供公共服务的思路应当是“全覆盖”、综合、均等地提供给城乡居民“一揽子”可行能力（工具性自由），通过它们的耦合效应，共同实现一个人全面的功能性活动。

第二，重视无形公共服务的需求，尤其地，要赋予城乡居民均等的政治民主权利与获得透明性保证的权利，即政治民主和透明性保证先行或至少不落后于其他公共服务。拥有与其他人均等的社会机会、经济条件与防御性保障对于提升一个人的可行能力固然重要，但是，如果没有其他方面可行能力的协同作用，这个人在未来仍然可能因为其他可行能力的供给不足而陷入可行能力贫困。比如，各级政府即使在现期提供了城乡均等的教育和医疗机会，但是如果没有政治民主、透明性保证的作用，拥有较少市场资源的居民在未来也无法保证能够获得与居民均等的教育和医疗机会，在财政资源相对较少的时期和地区更为明显；不仅如此，教育、医疗等社会安排的实施效果在很大程度上也依赖于政治民主和透明性保证。城乡居民对经济条件、社会机会与防护性保障的需要的紧迫性加强了政治民主、政府透明性保证的迫切性。

第三，实现城乡公共服务均等化的目的就是实现城乡居民的可行能力均等，因此，对拥有更少权利与资源的农村地区，应当提供更多的、系统化的公共服务。当前对农村地区提供的公共服务从时间维度上来看比以前更多，但从空间维度上来看，与城市居民享用的公共服务仍然有很大的差距。同时在提供某一种公共服务时，不能仅仅关注财政投入，比如财政部门往往关注对农村偏远地区的财政资金投入（建校舍、购买课桌等的资金），但是忽视了学龄儿童如果要实现识字算数、较好阅读的可行能力，还必须有一定的教师队伍、甚至在有些地区，这种能力还需要基础设施建设的支持，比如桥梁、道路的建设与维护。

第四，重视居民对公共政策的参与。在以往公共服务的供给过程中，往往重视上级官员以及专家的观点，而忽视了对可行能力需求的普通公众。这一做法的直接后果就是设计的政策要么实施起来交易成本很高，要么效果很差，浪费了财政资源。事实上，公众有效参与公共政策的制定能够影响公共服务政策的方向。公共政策中的有效参与贯穿于公共政策的制定、公共政策的执行和公共政策的评价与反馈的全过程。政府应当通过“透明度保证”保障公众的有效参与需要拓宽参与渠道，保障信息公开，通过“政治民主”营造公众参与的良好社会氛围，并且不断提高公民的参与能力。

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