论法院的诉讼预防功能——以社会管理创新为背景

杨锦炎

（北京市社会科学院 社会治安综合治理研究所，北京 100101）

论法院的诉讼预防功能
——以社会管理创新为背景

杨锦炎

（北京市社会科学院 社会治安综合治理研究所，北京 100101）

法院推动社会管理创新的一个重要途径就是法院职能的延伸，而诉讼预防功能的发挥应该是其重要的组成部分。诉讼预防功能包括了纠纷发生之前的社会矛盾源头治理，以及诉讼前的纠纷分流途径。诉讼预防功能的发挥具有现实和理论意义，但应该以司法的中立性和服务审判职能为界限。

社会管理创新；法院诉讼预防；实现途径和界限

法院推进社会管理创新是当前我国法院面临的一个新课题。法院做好本职工作就是推进社会管理创新的重要体现。法院自身的审判管理，也是社会管理的重要组成部分。因此，法院推进社会管理创新，必须立足于其审判职能，充分做好审判执行工作，切实维护司法公正。在此基础上，法院发挥司法的能动作用，适当拓展其职能，对推进社会管理创新也具有积极意义。本文拟从法院的诉讼预防功能出发，探讨法院推动社会管理创新的另一途径。

一 法院推动社会管理创新的实践与诉讼预防功能

很多研究者将法院的功能界定为解决纠纷，在解决纠纷功能的基础上，衍生出了权利保护、权力制约以及公共政策形成等功能①。但是，近年来，随着社会管理创新实践的不断深入，不少地方的法院工作，逐渐向诉讼外延伸，有些法院推出了“诉前调解”，有些法院重视基层，在村（社区）进行矛盾排查、司法宣传、法律咨询、指导调解等。例如，在江苏徐州市，两级法院已经在全市范围内设立巡回审判点378个，驻村（社区）联系法官589人，选聘司法协理员2 220人，成立司法服务站266个，编织“以巡回审判点（司法服务站）为枢纽、以驻村（社区）联系法官为基础、以司法协理员为触角”的预防和化解涉诉矛盾纠纷组织网络[1]。再比如，2011年3月30日起施行了《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，法院为人民调解协议提供司法确认。再如，浙江、江苏和上海等地的各级法院都着手建立了针对企业借贷、劳务工资、房屋拆迁以及群体性纠纷的预警防范机制，制定了司法应急处置预案。

法院的这些实践，应该如何解释？为什么法院可以将其工作向诉讼外延伸？又为什么要处理这些事务？许多人从司法权的属性出发，认为法院的主要功能就是解决纠纷，通过解决纠纷保护权利和制约权力，如果“离开对权利的司法救济和对权力的司法审查这两点，司法权的介入就可能在很大程度上是奢侈和多余的”[2]，因此，法院工作的诉外延伸，可以说是多余的、奢侈的，甚至是“折腾”的。然而，法院职能向诉外延伸，已经是当前我国大部分法院工作的常态，甚至有些工作已经高度制度化（比如诉前调解、调解协议的司法确认），其合理之处，并不能统统冠以“瞎折腾”而一棍子打死。即使在国外，也存在法院职能延伸的做法。例如美国的一些法院推行法官授权调解，有些法院为小额诉讼的当事人提供完全免费的调解服务等[3]。对法院职能延伸的武断否定，反映出以司法属性分析为基础的“纠纷解决论”无法解释当前我国司法现实问题的理论困境。

而更多来自实务界的说法，则认为这是法院纠纷预防功能的体现。法院要服务大局，减少社会矛盾，不但要积极解决纠纷，更应当“从源头入手预防矛盾纠纷的发生”，实现“标本兼治”[4]。“纠纷预防论”的说法，有一定道理，可以解释为什么法院要深入基层，进行普法宣传、提供法律咨询、开展司法调研、提出司法建议等。这些工作，都是为了提高人们的法律意识，促使其积极防范法律风险，减少纠纷的发生。然而，“纠纷预防论”并不能解释，为什么法院要积极支援社区调解，进行调解协议的司法确认，赋予仲裁裁决强制执行力。这些措施都是作用于已经发生但未起诉到法院之前的纠纷处理过程的。法院为什么要给诉讼外的纠纷解决途径提供司法支援？肯定不是为了预防纠纷，因为纠纷已经发生了。

总之，“纠纷解决论”并不能解释法院为什么要开展大量的与纠纷解决无关的职能延伸工作，“纠纷预防论”又不能解释为什么法院要对纠纷产生后、起诉到法院之前的纠纷给以各种处理途径（ADR）的司法援助。

笔者认为，法院之所以这么做，是在发挥其诉讼预防功能。所谓诉讼预防功能是指法院为了预防或减少诉讼而在诉讼程序之外实施的社会矛盾源头治理和矛盾纠纷分流措施。诉讼预防与纠纷预防不同，诉讼预防包括了纠纷预防和纠纷分流。纠纷预防是在纠纷发生之前所采取的系列减少纠纷发生可能性的措施，一般称之为社会矛盾源头治理。纠纷分流是指纠纷发生之后、起诉到法院之前所进行的和解、调解、仲裁等一系列诉讼外纠纷化解措施，一般称为非诉讼纠纷解决机制。诉讼预防是立足于法院的视角，从减少诉讼的目的出发所采取的系列措施。

二 法院诉讼预防功能的必要性

诉讼预防功能是法院面对“诉讼爆炸”的必然选择。当前我国处于发展的战略机遇期和社会矛盾凸显期，一方面是利益冲突严重，社会矛盾多发，另一方面是人们的权利意识、维权意识日益增强。而与此相对的是，调解、仲裁等民间纠纷解决机制的衰落，大量纠纷无法得到有效化解。由此而导致“诉讼爆炸”，大量矛盾纠纷涌进法院，法院事实上“垄断”了纠纷的解决，造成“案多人少”的矛盾日益突出。法院面对现实的挑战，当然要加强审判职能，增加人力物力，尽可能地多化解纠纷，但“法院的被动审案，只能解决个案，不能解决问题根源，能够治标，却不能治本”[4]。因此，法院要从源头入手预防矛盾纠纷，同时在纠纷分流上有所作为，这应当是系统应对“诉讼爆炸”挑战的较为科学、合理的做法。可以说，法院发挥诉讼预防功能，是社会矛盾倒逼的结果，是法院积极应对现实挑战，“有为才有位”，回应社会需求的必然选择。

法院诉讼预防功能是司法社会化理论的实践体现。司法社会化是20世纪以来，世界法治国家掀起的一次司法改革浪潮。其主题是从福利国家理念出发，围绕如何更好地保障社会成员“接近正义”的权利。司法社会化主要包括两大方面内容：一方面是通过诉讼程序的多元化和便利化，增加社会成员利用司法的机会；另一方面是将正义和法院（司法）区分开，全新诠释和理解正义的含义，除了司法途径，其它方式的纠纷解决，也同样能实现正义。司法社会化强调正义的多元性以及民众实现正义的可能性。

司法社会化浪潮带来了司法理念的革新，使人们重新认识法院的功能。“不能把法院在解决纠纷中所做的贡献完全等同于根据判决来解决纠纷。法院的主要贡献是为私人的、公共的场所中所产生的交涉和秩序，提供规范的和程序的背景”。“要从理论上将法院视为纠纷解决者转变为将它作为一种能够间接控制纠纷（及非纠纷）的全部线索的复杂体”[5]。可见，法院除了发挥纠纷解决功能之外，其间接控制纠纷的功能也得到了重视。法院的诉讼预防功能，体现了间接控制纠纷的作用，是司法社会化的一个重要体现。

实际上，法院可以通过司法裁判，彰显法律的权威，使潜在的纠纷当事人了解法律规则，平息不满，从而防止纠纷的发生，或者避免诉讼的提起。法院也可以通过诉讼外的纠纷解决方式，将纠纷分流，从而实现多元化的、具体的、切合当事人实际的正义。法院还可以将其影响扩展到纠纷发生之前，从矛盾源头上起作用，减少矛盾纠纷的发生，直接从根源上减少非正义。

诉讼预防功能也是法院社会责任担当的体现。法院是公权力机关，具有公权力的“公共性”，肩负着其社会责任。而我国法院更强调司法的人民性，秉承司法为民的理念，坚持法院的能动性，因而法院应当通过其职能活动的开展，增进社会公益，推进社会的良性循环，促进社会的和谐。法院诉讼预防功能，实际上是基于法院的社会责任与中国的特殊国情而产生的。作为一个正在从计划经济向市场经济转型的国家，作为一个从人治、政策之治走向法治的社会[6]，无论是普通民众、企事业单位，还是政府部门，都处于法治化进程之中，其法治意识仍然落后，法治水平有待提高。在这种状态下，法院作为依法裁判、解决纠纷的机关，充分发挥其知法懂法的优势，积极参与社会纠纷的预防，积极推进社会矛盾的多元化解，发挥其诉讼预防功能，不仅是减少其自身诉讼压力的需要，也是其社会责任之所在。

三 法院诉讼预防功能的实现途径

纠纷一旦被起诉到法院，则该纠纷就成为诉讼，法院依法对该诉讼案件进行裁判。法院审理案件的过程中，可以发挥审判职能的优势，实现诉讼的预防。此外，法院还可以通过职能向前延伸和向后延伸来实现诉讼预防。法院职能向诉前延伸，是通过纠纷分流的方式，减少诉讼；还可以再向前延伸，介入到纠纷发生之前，进行社会矛盾源头治理。法院职能向诉讼之后延伸，是发挥已决案件的社会影响力，引导和规范社会行为，影响纠纷当事人的纠纷处理，甚至影响潜在纠纷当事人的行为，减少纠纷发生。因此，实现法院的诉讼预防功能，可以有三个主要途径。

首先，立足审判职能，发挥法院权力制约功能，规范公权力的运行，减少社会矛盾。“当前我国社会矛盾纠纷不断增加的主要原因是公权力行使不规范，表现为社会政策和法律制度滞后、政府违法决策处置突发事件不当、行政执法不规范、法律实施不良、行政不作为、信息不公开等，预防化解社会矛盾纠纷的根本出路在于规范公权力行使，包括明确权力边界，规范立法权力，健全程序规则，规范决策和执法行为”[7]。法院在行使其审判职能的过程中，要积极发挥其权力制约功能，减少公权力的滥用和不规范现象的发生，从而减少社会矛盾。例如，法院通过行政诉讼案件的审判，对行政机关的具体行政行为以及部分抽象行政行为进行审查，从而监督、制约行政权力的运行。再如，法院在审理刑事案件的过程中，对公安机关、检察机关的侦查、起诉行为进行审查和监督，实现对警察权和检察权的监督制约，避免权力的滥用。

其次，将法院职能向诉前延伸，实现纠纷处理的分流，参与社会矛盾的源头治理。在纠纷发生以后，法院通过对诉讼外纠纷解决机制的支持，实现纠纷的分流，从而减少纠纷流向法院，达到预防诉讼的目的。纠纷分流的核心是建立多元化纠纷解决机制，实现法院与多元化纠纷解决机制的有机结合。从法院的角度讲，主要是提高法院对“自治性纠纷解决”②（谈判、和解、调解、仲裁等）的司法协助。这种协助可以是法律知识背景的协助，比如为调解等纠纷解决机制提供法律咨询和纠纷化解技能的指导；也可以是司法权威的输出，例如法官提供具体案件的咨询意见，为人民调解提供咨询和影响力等；还可以是法律效力的支援，例如法院对调解协议予以司法确认，赋予其强制执行力，直接执行仲裁裁决等。此外，法院还可以积极参加社会矛盾的源头治理。法院通过深入社区，开展法律宣传、法律咨询，提高民众的法律意识；通过开展司法调研，把握社会矛盾的基本走向，提高风险防范意识，提高社会风险预警水平，及早发现风险，采取措施减少矛盾，从而从源头上减少社会矛盾的发生。

最后，法院通过已有裁判的向后延伸，发挥诉讼预防作用。法院通过个案裁判，发现法律漏洞，以司法裁判的方式确立规则，促进公共政策的形成。通过对个案中典型案例的总结提升，使其上升为指导性案例，发挥个案的指导意义。此外，法院还可以通过司法建议的方式，提醒有关机关和个人注意审判中发现的社会风险，采取积极措施预防矛盾风险。法院通过这些措施，不仅可以为已经发生的纠纷提供纠纷解决的指引和参照，还可以规范社会行为，作用于潜在的纠纷当事人，改变其行为选择，从而在根源上预防社会矛盾和纠纷。

四 法院诉讼预防功能的界限

法院的本职工作是诉讼案件的裁判，这是法院职能的核心。法院的功能的延伸，应该具有一定的界限。因而，其诉讼预防功能的发挥，如果走得太远，极可能形成一个超级“能动”的司法，最终不利于司法的发展。

诉讼预防功能必须以服务法院的审判职能为核心。诉讼预防功能是防御性的功能，是为了更好地行使审判职能而服务的。法院的职能与功能是不同的，审判职能是法院职权的根本，其直接功能是纠纷解决，诉讼预防功能是法院的间接功能，以服务于审判职能为根本目的。

诉讼预防功能的发挥，必须坚持司法的中立性。司法权的中立性是指司法权必须与其他公权力、公民权利之间保持中立的立场，除追求公正之外，没有自身的利益诉求。而不管是否有纠纷发生，司法权对社会的介入，都应该保持中立立场。中立性是司法权的本质特征，是司法权的生命所在。公正性和权威性是司法权的追求，但说到底，都要建立在司法中立的基础之上。如果司法权不中立，则无法保障公正，也就无法确立其自身权威。而司法的独立性、程序性、被动性，都是为了保证司法中立性而设置的保障措施。无论主动司法或被动司法，本质上并没有根本区别，关键是它是否能保障中立。司法权的程序性则是通过程序所提供的空间，为司法权保持其中立性提供良好的程序环境。司法的独立性也是为了保障司法中立而设置的，因为如果司法不独立，则司法受制于人，最终难以中立。司法权是整个社会的中立方，可以介入任何纠纷，只要它这种介入是中立的，就是有必要的。司法权介入社会的利益纷争，其目标其实既不是为了保护权利，也不是为了制约权力，而是站在中立者的角度，无论是争议方是代表着权力还是代表着权利，谁有事实和法律依据，司法就维护谁的权益。司法权对社会的介入，不应该仅仅局限于纠纷解决领域，司法职能的延伸，只要没有违背司法的中立性，仍然是可以的。因此，中立性是法院诉讼预防功能发挥的一个重要界限，一旦逾越了中立性，则这种诉讼预防就是没有必要的。例如，法院可以深入企业进行法制宣传和社会矛盾预防，这并没有违背司法的中立性，但是一旦法院与企业搞“联建”，则违背了中立性，是不可取的。因为，任何社会主体都可能是潜在的当事人，一旦这种与法院“联建”的主体，成为了法院审判案件中的当事人，这种“联建”关系就会影响法院的中立性，进而影响司法的公正。

诉讼预防功能的发挥，还应该受到不同法院审级的约束，在不同级别的法院中，诉讼预防功能发挥的途径应有不同侧重。对于基层法院，由于其与社会接触更加密切，应更加重视法院职能的诉前延伸，通过对社会的参与来预防诉讼；而对于高级法院，更加注重普遍性规则的形成，因而应该更注重职能的诉后延伸，提升个案的典型性，发挥个案裁判规范性意义。

注释：

①参见左卫民《法院制度功能之比较研究》，载《现代法学》2001年第1期第39-45页；陈瑞华《司法权的性质》，载《法学研究》2000年第5期第35-42页。

②参见范愉《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第205页。

[1] 张伟刚,慈延年,杨梅花.江苏徐州法院创建矛盾纠纷预防化解组织网络，司法触角遍及古彭大地[N].人民法院报，2011-12-22.

[2] 陈瑞华.司法权的性质[J].法学研究，2000（5）:35-42.

[3] 范愉.纠纷解决的理论与实践[M].北京：清华大学出版社，2007：194.

[4] 将多元纠纷解决机制拓展到纠纷的预防——北京市石景山区人民法院探索建立商事纠纷预防机制的报告[EB/OL].[2012-05-08]. http://oldfyb2009.chinacourt.org/public/detail.php?id=130961.

[5] M·盖朗塔.纠纷处理与诉讼外的替代政策—接近正义运动的第三波[M]//[意]莫诺·卡佩莱蒂,编.福利国家与接近正义.刘俊祥,等,译，北京：法律出版社，2000：126；140.

[6] 蔡定剑,刘丹.从政策社会到法治社会[J].中外法学，1999（2）:7-12.

[7] 马怀德.预防化解社会矛盾的治本之策：规范公权力[J].中国法学，2012（2）:45-53.

（责任编辑：刘英玲）

On Litigation-Prevention Function of the Court --Perspective of Social Management Innovation

YANG Jin-yan
（Comprehensive Management of Social Security Institute，Beijing Academy of Social Sciences,Beijing 100101,China）

An important way for the court to promote social management innovation is the enlargement of its function and the function of litigation-prevention is an important part of it.The function of litigation-prevention includes controlling and managing social conflicts before disputes happen and dispute guidance before litigation.Litigation-prevention function,though meaningful in both reality and theory,should be subjected to judicial neutrality and the court’s function of serving judgment.

social management innovation;litigation-prevention of the court;realization way and limit

D926.2

A

1674-9014（2012）04-0063-04

2012-05-16

基金课题：北京市社会科学院院级课题“法院参与社会管理创新研究”（113057）。

杨锦炎，男，广西桂平人，北京市社会科学院助理研究员，中国社会科学院法学研究所与最高人民法院中国应用法学研究所联合培养在站博士后，研究方向为诉讼法学和司法制度。