简论南京政府初期湖北省的县长考试与录用

2012-03-19化贯军

武汉科技大学学报（社会科学版） 2012年1期

化贯军

（华中师范大学中国近代史研究所，湖北武汉430079）

考试系国家选拔人才的正途，为中外有识之士所公认。中国举行考试，渊源甚早，汉代就有皇帝用策问的形式来甄拔人才，这是后世绵延历代科举制度的滥觞。隋时公开竞争的科举制度正式诞生，历代相沿，迄至清末，考试典章，粲然完备。近代以降，变更科举，引进西方的文官考试制度，打破官场的觊觎奔竞之风。孙中山考察中外典章，创立五权宪法，将考试权与行政权分离。国民政府奠基南京，根据孙中山的治国理念，通过考试来甄拔官吏，县长考试便是其中之一。有关南京国民政府县长考试制度的运作情形，目前学界关注度不高。本文以1927年至1937年的湖北省县长考试为例，结合档案及相关史料，采用实证分析方法，考察南京国民政府县长考试制度运作情形及其失败原因。

一、考试及格：县长任职的标准之一

资格即标准，量资授官，循资升降，乃公务员进退的一般途径。“苟非有奇才异能，震惊侪俗之望，宁循循焉守资格而不变，既可免壅滞沉沦之叹，亦足息觊觎奔竞之私”[1]。入民国后，军阀割据，中央权威衰微，各省竞相自放县长，导致县长任用漫无限制，县缺成为大小军阀用来奖赏下属或送人的礼品。国民党执政后，对县长的选任渐加注意，几度颁布县长任用法规，确定县长资格，力图将县长任用纳入国家正轨。

1930年，湖北省政府制定《湖北省县长任用暂行规程》，列举合格县长人选资格为下列之一：曾在国民政府统治下县长考试及格者；现任或曾在国民政府统治下荐任文官二年以上，经甄别审查合格得有证书者；现任或曾在国民政府统治下最高级委任文官三年以上，经甄别审查合格得有证书者；对党国有勋劳或致力于革命七年以上，经中央执监委员二人以上证明，并曾任荐任文职一年以上者；在教育部认可之国内外大学法律政治经济各系毕业，且有专门之研究，并曾任荐任文职一年以上者[2]。这与训政时期公务员任用规定是相近的。由于所谓“剿匪”的需要，1932年6月，湖北和河南、安徽、江西、福建有所谓“匪区”县长任用标准，以年满三十岁、具有下列两项资格之一者为合格：曾任荐任文官二年以上，且富有军事知识经验者；或“剿匪”确有劳绩，并办理行政事务，具有成绩，经直接长官证明确实者[3]。这种注重军事知识经验的县长人选，是特殊环境下的措施，与一般省份自有不同。

1931年11月，湖北省政府民政厅将全省各县分为安全区或较安全区、“半匪”区、“全匪”区、邻县比邻区四种，以加强所谓“剿匪”。嗣后，湖北省对于县长任用作出如下规定：“匪区”县长任用有军事知识，或“剿匪”有功理政有绩者；安全区县长遵照国民政府颁布之《县长任用法》任用[4]。随着所谓“剿匪”形势的发展，1933年1月，豫鄂皖三省“剿匪”总司令部颁布《剿匪区内县长任用限制暂行办法》，规定如有县长缺出，应就考试预保两项人员中遴选任用[5]。3月，总部训令湖北省政府，对除考试及格以外的预保人员的资格，规定如下：得有教育部认可之国内外大学、独立学院或专门学校，研究政治法律经济社会各学科三年以上，得有证书，并曾任荐任职三年以上者；曾任县长二年以上，确著政绩、有公文书足资证明者；曾任荐任职五年以上，卓著成绩有公文书足资证明者；现任最高级委任职，有异常劳绩，受有升级奖励者；曾任委任职七年以上，成绩优异，于县政确有研究，有公文书足资证明者[6]。以上限制办法和训令，具有一定的可操作性，被湖北省政府遵行，据当时报告，截至1934年3月中旬，除湖北西部之鹤峰、五峰、咸丰、来凤、宜恩、利川等边区“岩邑”，县长暂不具规定资格外，余均遵循暂行办法，先后任免县长48人[7]。

尽管在文字上看，县长资格的限定前后宽严不一，但通过县长考试及格是任职资格之一。因此，各省1928年以后，根据中央法令和本省实际，相继举行县长考试，以使县长资格合乎规定。

二、县长考试情形

1928年间，北伐结束，训政伊始，苏、浙、赣、湘、鄂等省，为谋刷新政治、用人公开起见，曾先后举行县长考试，其所拟章则，殊不划一。10月，内政部公布《县长考试暂行条例》，规定国民在二十五岁以上，在国内外大学至少三年、或党务学校至少一年以上毕业者；或中等学校毕业而有三年行政经验者；或经文官、法官考试及格，都有资格应县长考试[8]，督促各省分别依法举行考试。

1929年8月，国民政府公布《考试法》；1930年1月，考试院正式成立，内政部即将县长考试等事项移交考试院办理。尔后，遂由国民政府颁布明令、内政部所颁之《县长考试暂行条例》于是年3月底废止。1933年2月，公布《修正考试法》，规定任命人员考试分为高等考试、普通考试和特种考试。高等考试主要是为甄拔专科以上学校毕业生，以荐任职资格分发任用之考试；普通考试是为甄拔中等以上学校毕业者，以委任职资格分发任用之考试。依《修正考试法》第四条规定：遇有特殊情形，得分别依实际需要举行各该类特种考试以资适应[9]。县长是亲民之官，除了教育程度以外还须重视其行政经验，其应试资格比高等及普通考试之纯凭教育程度者为高，因而县长考试属于特种考试。

在《县长考试暂行条例》废止后，直到1935年9月，国民政府才公布《县长考试条例》，规定县长考试每三年举行一次，分省举行，如有特殊情况，得联合两省举行，设典试委员会及试务处处理考试事宜。主要内容有：年龄在三十岁以上，有下列各款资格之一者，得应县长考试：①高等考试行政人员考试及格者；②曾经各省荐任职考试及格并由考试院复核及格者；③曾任县长一年以上有证明文件者；④有考试法第七条第一款或第二款资格，并曾任荐任职或与荐任职相当职务一年以上或委任职二年以上，有证明文件者；⑤曾任荐任职有证明文件者；⑥曾任荐任职二年以上有证明文件者；⑦曾任最高级委任职四年以上，有证明文件者。县长考试分为一、二、三试，第一试注重学理之应用，第二试注重本省实际问题及建设方案，一、二试为笔试；第三试注重应考人之经验及才识。同时规定了三试考试科目，第一试科目为：①党义（建国方略、建国大纲、三民主义及中国国民党第一次全国代表大会宣言）；②国文（论文及公牍）；③宪法（宪法未公布前，考中华民国训政时期约法）；④行政法规；⑤民法及刑法；⑥经济学及财政学。第二试科目为：①地方自治及地方行政；②地方财政；③本省实业；④本省教育。考试分数的计算：第一试平均分占50%，第二试平均分占30%，第三试平均分占20%，合计满60分者为合格[10]。鉴于各省合格县长人才不敷遴用，亟须储备优秀人才，以应实际需要。内政部会同考选委员会督促各省按照中央规定，分别筹备举行县长考试。1936年5月，考试院确定分省举行县长考试并排定了顺序，湖北省被安排在1937年举行县长考试。

那么，具体县长考试的实施情况及结果如何呢？就湖北而言，从1927年至1937年间主要举行了两次考试。现以第一次考试为例给予说明。1928年3月24日，两湖善后会议召开，28日第三次议事会通过两个审查案：一是两湖文官须以考试叙用，考试条例及考试机关交两省政府举办；二是军事长官不得擅自委用行政官吏，不得干涉或妨害省政府之用人行政[11－12]。湖北省政府于4月18日召开常会，议决通过《湖北省县长考试条例》及《湖北省佐治员考试条例》，10月举行县长考试，典试正副委员长由武汉政治分会派定张知本、谢远涵，监试正副委员长为胡宗铎、张华辅。与试者千余人，分三试进行，第一试为党义、论文；第二试为中国历代政治大要、世界政治经济大要、国民党政纲及法令、湖北省兴革问题；第三试以口试行之，标准分姓名、体格、仪表、言语、性情、学识、经验七种[13－14]。考试颇为严格，学生对号入座，试卷密封，监试人员随时查巡。典试委员有办公场所，随时处理突发事件。考生考试结束，阅卷在规定场所，计分完毕，批阅人员方可离开。经过初试、复试、口试，最后录取40人。然该次考试是按同年4月18日湖北省政府常会议决通过的《湖北省县长考试条例》办理的，取录人员应俟中央复核，后来经复核一律准予合格[15]。

湖北省县长考试及格者，其出路并不甚佳。1928年考取县长40人，五年后的调查发现，除3人亡故外，15人赋闲，9人离省，5人转就他业，1人判刑，只有7人在任[16]。1935年10月，在任县长70人，湖北省县长考试及格者4人，1930年考取县长者5人，预保核准者38人，专员兼任者11人，其余人不详[17]。1936年5月，在任县长70人，1928年考试及格者2人，高等考试及格呈准以县长任用者1人，中央党部从政工作考试及格分发湖北省以县长任用者1人，1930年考试训练及格者5人，预保核准者40人，行政督察专员兼任者11人，湖北省地方政务研究会会员以县长任用者1人[18]。实际录用人数如此之少，说明训政时期的县长考试远非出任县长的惟一途径。

总之，湖北省县长考试法规完备，实施严厉，然大多应试者纵使考试及格仍旧无法任用，不能不说是巨大的财力人力浪费，更是公务员制度无法有效正常运行的写照。

三、县长考试意义与存在问题

为了维护自身的统治，湖北省政府在推行现代公务员考试制度改革方面，做出了许多努力，在一定时间和范围内取得了初步成效，一定程度上纠正了长期以来地方文官管理混乱、无章可循的局面，其历史进步意义是极为明显的。第一，促进了用人的制度化。清末科举制度废除后，特别是民国初期，文官管理倒退，其时各省军阀割据，中央权威衰弱，各省竞相自放县长，县缺成了大小军阀用来奖赏下属或送人的礼品。南京国民政府成立后，湖北省政府实施包括考试、训练、奖惩等方面的人事举措，来规范县长的任职资格和程序，对官吏管理的法制化、制度化具有重要意义。第二，有利于形成一支职业化的县级行政长官。通过对官吏进行考选的程序化运作，可在一定程度上防止夤缘奔竞之风，提高基层行政人员的素质，湖北各县县长“虽励精图治卓著成绩者，不易多得，而太横暴太贪污”之流，“则亦未见矣”[19]。

政府举行多次考试，但是考取之人并不等于做官，大量的公务员是通过非考试渠道进入政府各部门的，从而为公务员队伍乃至政府的腐败提供了土壤。当时县长考试存在的问题主要有以下三个方面。

（1）所谓的“考小不考大”问题。1930年11月6日，国民政府下令：“嗣后任用官吏，凡简任官应有国民政府任命，荐任官应由主管机关荐请国民政府任命，委任官应由主管机关委任。”[20]对简任以上官吏则“以考试院之审查代替考试”。若以“荐任官以下官吏，不设例外，概以考试为唯一登庸之法”两相对照，“考下不考上，考小不考大”，至为显然[21]！国民政府时期，公务员分为特任、简任、荐任、委任四等，省政府主席、厅长、委员及县长属于简任官[22－23]。比照相关规定，上述官员均无须考试。其实，当时戴季陶是认识到这一弊端的，考试院成立不久，戴曾说：“考试铨叙制度的推行，要到怎样才算彻底呢？要做到考试院长有权可以撤换阻碍这种制度的部长或省主席才算理想，不然便不能说已经彻底分权。”可是直到在说这番话以后20年离开考试院，他的理想始终未曾实现[24]。

（2）就当时政治军事环境看，在所谓“剿共”时期，省府选用县政人员，重在军事知识和经验，于是直接靠考试获登庸的县长，自然不会多。且县长考试科目繁多，范围相当广泛，内容也注意到对本省本地的认识，不过，担任县长者，固须具备相当学识，然理论能否落到实际，还得看经验，县政府“麻雀虽小”，却“五脏俱全”，错综复杂的县政，倘若缺乏实际历练，实难以因应。湖北省对县长的委用，分“酌委”、“轮委”两项，“酌委”不拘泥于合格人员当中，随时遴选委任；“轮委”以考试、预保两项合格人员各列一轮，依次相间委用。这样一来，获得考试资格的人选，被任用的几率大为降低。

（3）中央对县长任用缺乏明确和有效的制度保障，除考试外更多的县长出自保荐。按国民政府有关规定，各省任用县长，先由民政厅长提出合格人选二至三名，再依法定手续转请任命。这实际上将县长的初选权委诸民政厅长之手，民政厅长大权在握，难免滥用职权。如1937年6月，湖北省举行县长检定，一般具有县长资格者，共200多人报名参加，其中曾任县长者，居大多数，经过体格检验、笔试、口试，结果取录31名，榜示揭晓，舆论哗然，50余名参加者联名呈控民政厅长孟广澎考试舞弊、违法渎职之罪于监察院、内政部，请求查办，一面向武昌地方法院起诉。原告所据理由：①笔试不公，有四人笔试不过30至35分，竟被暗改分数，混入及格之列，而真及格者反被摒弃。②口试不公，有二人一言不发，竟名列前茅，而“言论畅满”者，反不录取。③不以在任政绩为根据，如卢式谷，前任保康县长，省政府考核成绩，称为“全省能吏第一”，明令嘉奖；王嗣昌以所谓“剿匪”得力，曾由蒋委员长以“忠勇沉毅”电令嘉奖，然此二人，此次仅因三分钟之口试落选，是主事者纯以“关说者”势力之大小而定去取[25]。

总之，制度与运作之间是存在差距的，这既有制度本身的问题，又与当时的社会环境（政治结构、价值观念等）有关。制度可以通过修订以应时事，但社会环境的变动是有一定惯性的。南京国民政府前期湖北省的公务员考试制度作为一个案例，当然有它的特殊政治情况，但就县政发展而论，即使与一些沿海省份相较，也有其共同的一面。以湖北县长的若干分析，或许也可以看出训政时期各省地方人事及吏治的一些共同面貌。今天，中央与地方均积极推行人事制度改革，南京政府初期湖北省的情形有一定的参考价值。

[1] 沈兼士.改进中国吏治刍议[J].行政效率，1935，3（4）：385.

[2] 湖北省县长任用暂行规程[G]//湖北省政府民政厅.湖北省民政报告书，1930：4－5.

[3] “剿匪”声中五省行政改革[N].申报，1932－06－24.

[4] 夏斗寅出席省府会议[N].申报，1932－10－19.

[5] 剿匪区内县长任用暂行办法[J].政务周刊，1933（2）：1.

[6] 训令豫鄂皖三省政府限制预保其他合格人员为县长[J].政务周刊，1933（10）：2.

[7] 湖北省民政厅长孟广澎工作报告摘要[G]//国民政府军事委员会委员长南昌行营第二厅编辑室.各省高级行政人员奉召南昌集会记录，1934：1.

[8] 杨学为，朱仇美，张海鹏.中国考试制度史料选编[M].合肥：黄山书社，1992：810.

[9] 中国第二历史档案馆.国民党政府政治制度档案史料选编：上册[M].合肥：安徽教育出版社，1994：336.

[10] 县长考试条例[J].立法院公报，1935（73）：47－49.

[11] 两湖善后会议之第一日[N].申报，1928－04－03.

[12] 两湖善后会议之第三日[N].申报，1928－04－05.