社会学视角的社会管理研究

2012-03-19谭明方

武汉科技大学学报（社会科学版） 2012年1期

谭明方

（中南财经政法大学哲学院，湖北武汉430073）

一、问题的提出

学界近年来关于“社会管理”的研究，主要涉及了社会管理的 “性质 ”[1－6]、“内容 ”[6－9]、“目的”[4－6，9－10]、我国社会管理中“存在的问题”[9－11]以及社会管理相关体制改革[9－12]等方面的内容，形成的研究成果对把握我国社会管理及相关体制改革有较大的启发性，但仍存在需要进一步思考的问题。当前研究中有学者认为社会管理是对“社会子系统”或者“社会部门，第三部门”的管理[4－5，9]。值得关注的是，用“社会子系统、社会部门、第三部门”等范畴来把握社会管理范畴，表明这些学者试图将关于社会管理的研究纳入相关理论的视野中加以把握，这是非常值得肯定且应积极关注的。社会管理研究亟待在相关理论的引导下形成规范化和科学化。但是，当前的研究中尚未就究竟如何运用相关理论对社会管理的性质和内容进行把握作出深入探讨。

本文从社会学视角讨论社会管理的性质与内容问题。首先从社会学理论角度对社会系统中“社会子系统”的性质与构成因素等内容进行分析。其次基于对社会子系统的理论分析讨论“社会管理”的性质，并说明社会管理的内容以及社会管理内容的重点与核心。本研究对探索社会学视角的社会建设和社会管理理论有学术价值和理论意义；对我国当前实践中如何加强社会管理、转变政府职能、进行社会体制改革，具有实际意义。

二、理论分析：社会系统与社会子系统

自20世纪50年代T·帕森斯用结构－功能理论对“社会系统”进行研究以来，社会学中形成了“四个基本要素分析”的社会系统研究框架。帕森斯在汲取以往主要社会学理论分别关注的特定关系的基础上，通过分析“两个单位行动”如何构成“社会系统”，认为任何“社会系统”都是由两个单位行动构成“经济、政治、社会、精神文化”四种关系的系统。四种关系是社会系统的“四个基本要素”，对社会系统的持续运行分别担负着特定的功能[13]。20世纪80年代以来，“四个基本要素分析”研究框架经由A·吉登斯的结构化理论、P·布迪厄的实践理论、J·哈贝马斯的沟通理论得以“传承”。吉登斯用“两种资源，两种规则”把握行动者之间关系结构化的内容[14]；布迪厄用“四种资本的运用”把握阶级成员之间在相应场域中构成支配－屈从关系的内容[15－16]；哈贝马斯用“私人行动、人格、社会、文化”四个内容把握“生活世界”和“系统”之间本质区别的内容[17－19]。

社会学“四个基本要素分析”框架，就是“用经济、政治、社会、精神文化四个基本要素的状况对社会系统运行的状况进行把握和作出解释”的研究框架。既然社会管理是对社会子系统的内容的管理，那么，什么是社会子系统？它在社会系统中的特定性质和内容是什么？这些问题是考察社会管理究竟管什么的理论前提。

（一）社会系统四个基本要素的“实质内容”

在用四个基本要素分析研究框架把握社会系统的状况时，不同学者考察要素“内容”的视角是有所不同的。帕森斯从“要素对社会整体担负的功能”的视角把握四个要素的内容；吉登斯从“行动者利用到的资源和规则”的视角把握四个要素的内容；布迪厄从“阶级成员运用特定资本维护结构中的既得利益”的视角把握四个要素的内容；哈贝马斯则从“沟通性”的视角把握四个要素的内容。基于把握要素内容的这种多元视角状况，有必要综合不同学者的视角，对四个基本要素的“实质内容”作出界定。

1.关于“经济要素的内容”

帕森斯认为是“各种经济资源参与到经济中的均衡性状况和各种经济主体获取到的收益的均衡性状况”[20]；吉登斯认为是“行动者利用到的配置性资源的状况”[14]；布迪厄认为是“人们运用其经济资本维护他们既得经济利益的状况”[15－16]；哈贝马斯认为是私人领域中“经济主体的行为中体现个人意图和体现公共意图的状况”[17－19]。归纳起来看，学者们对经济要素的考察中所关注的，实质是各种经济主体“获取到经济资源，投入到经济中并获得的经济利益”的状况。据此，经济要素的“实质内容”可概括为“各种经济资源实现的配置的适应性”。

2.关于“政治要素的内容”

帕森斯认为是“人们对于为共同活动确立的目标和目标达成结果的人格共识的状况”[20]；吉登斯则认为是“行动者各自利用到的权威性资源的状况”[14]；布迪厄认为是“人们运用社会资本构成的关系的状况”[15－16]；哈贝马斯认为是“关于共同生活的目标、手段和基本价值观是通过科层制确立的还是通过公共领域中人们真诚沟通确立的”[17－19]。归纳起来看，学者们对政治要素的考察中所关注的，实质是各种利益主体“在为共同活动确立目标和目标达成结果的过程中，运用权力和沟通能力使自己或本阶级期待的经济、社会目标被纳入到为共同生活确立的目标之中”的状况。据此，政治要素的“实质内容”可概括为“人们对于为共同生活确立的目标的人格共识性”。

3.关于“社会要素的内容”

帕森斯认为是“社会行为方式制度化、模式化的状况”[20]；吉登斯认为是“行动者各自利用到的规范性规则的状况”[14]；布迪厄认为是“人们运用文化资本构成的关系的状况”[15－16]；哈贝马斯认为是“人们基于科层制度发生社会行为，还是基于共同认可的规则真实发生社会行为的状况”[17－19]。归纳起来看，学者们对社会要素的考察中所关注的，实质是社会成员“日常社会行为方式中真实、平等地利用到规范性规则赋予的权利”的状况。据此，社会要素的“实质内容”可概括为“社会行为方式中真实权利的平等性”。

4.关于“精神文化要素的内容”

帕森斯认为是“基本社会价值观在社会成员中的共享状况”[20]；吉登斯认为“是人们利用到的解释性规则的状况”[14]；布迪厄认为是“人们运用符号资本构成的关系的状况”[15－16]；哈贝马斯认为是“人们关于‘正确的’社会价值观的认知共享状况”[17－19]。归纳起来看，学者们对精神文化要素的考察中所关注的，实质是社会成员“对共同生活的基本价值观所作的‘正确性解释’的一致性”状况。据此，精神文化要素的“实质内容”可概括为“正确的社会价值观的共享性”。

以上考察和分析意在说明，社会系统运行的状况是由其内部四个基本要素的“实质内容的状况”共同构成的。每个要素对社会系统担负功能的状况是由相应要素的实质内容的状况来体现的。

（二）社会子系统的性质及四个构成因素的“实质内容”

“社会子系统”是社会系统中的一个基本要素，其“实质内容”是“社会行为方式中真实权利的平等性”。帕森斯认为社会子系统担负着社会系统“整合社会行为”功能。换一角度说，社会子系统担负着“消减社会冲突，维护社会秩序”的功能。

为什么社会子系统担负着社会系统“整合社会行为”的功能呢？这与社会子系统的性质有关。

1.社会子系统（社会要素）的性质

与其他三个子系统中人们的活动分别围绕“经济资源、权力资源、思想文化资源”展开不同，社会子系统中人们的日常交往行动，主要是围绕“获取社会性公共资源”展开的。因此，社会子系统是在一定的经济发展水平和政治体制基础上，社会成员围绕社会性公共资源的供给与配置展开互动构成的相互关系的系统。

对绝大多数社会成员来说，社会性公共资源只能通过“公共供给”来获取而不能通过“市场供给”获取。如果社会成员主要通过“市场交易”获取社会性公共资源，必然导致不同社会成员因财富和权力的差异使所获取到的社会性公共资源呈现严重的不平等。只有通过国家财政或者社会性捐赠所形成的公共物品和服务来获取，才能使社会性公共资源较为均等地配置。

社会成员获取社会性公共资源的基本方式是“利用规则赋予的权利”。因此，各种社会成员获取到的社会性公共资源的状况，则取决于“规则赋予了社会成员怎样的权利”和“社会成员利用到规则赋予的权利的平等状况”。

因此，社会子系统担负其功能的状况，取决于各种社会成员利用到规则赋予的权利的平等性状况。当经济和政治造成人们在财富和权力方面的差异导致社会成员获取社会性公共资源中“真实利用到规则赋予的权利”出现严重不平等、难以通过规则赋予的权利获取到必需的社会性公共资源时，通过“社会冲突”来表达对于必需的社会性公共资源的基本权益，阻止社会不平等加深，则是社会成员仅有的选择。这就是为什么社会子系统需要“管理”的原因。

2.社会子系统内部四个构成因素及其“实质内容”

社会子系统内部为什么会出现社会成员利用规则赋予的权利不平等？社会子系统为什么会发生社会冲突？这与社会子系统内部的内容有关。

根据帕森斯的观点，社会子系统内部也同样包含“四个构成因素”，每个因素也相应担负着社会子系统运行的特定功能[20]。

（1）“社会性公共资源供给与配置”因素。它指社会性公共资源的“供给”及在各种社会成员之间“实现配置”的状况。它对社会子系统担负的功能是，使社会子系统中社会性公共资源形成一定的供给并在各种社会成员之间实现一定的配置，其“实质内容”是社会性公共资源“供给和实现配置的适应性”。这里的“适应性”包括两个方面的涵义：一是特定时空中经济发展的状况与社会性公共资源供给的状况之间的“适应性”。二是一定总量的社会性公共资源供给在不同的社会成员之间实现均等配置的“适应性”。一般来讲，经济发展的幅度与新增财富通过财政和社会捐赠转化为社会性公共资源的幅度之间越是保持适当同步增长关联性，表明两者之间“适应性越好”。

（2）“人格”因素。它指一定共同体中不同社会成员对于为社会性公共资源的供给和配置确立的目标和目标达成结果的内心共识的状况，其“实质内容”是社会成员对于所确立的目标和目标达成结果的“人格共识性”。它对社会子系统担负的功能是，为社会子系统中社会性公共资源如何供给如何配置“确立目标和手段”。一般来讲，共同体中不同的社会成员对于为社会性公共服务资源的供给与配置确立的目标的“人格共识性越高”，表明所确立的目标与各种社会成员内心期待获取到的社会性公共服务资源的动机与目标之间相吻合的程度越高，或者说，社会成员的动机和目标体现在所确立的目标和目标达成结果中的程度较高，也表明社会成员之间情感的融洽性较高。反之，则表明所确立的目标和目标达成的结果与各种社会成员内心的动机和目标的吻合性较差，社会成员之间情感上就越是相互隔离，甚至出现相互“敌视”的状况，而这种状况往往成为社会冲突发生的“情感根源”。

（3）“社会行为”因素。它指不同社会成员的社会行为方式中真实拥有规范性规则所赋予的获取社会性公共资源权利的状况，其“实质内容”是各种社会成员在按照规则赋予的权利获取社会性公共资源的过程中，“真实利用到规则赋予的权利的平等性”。它对社会子系统担负的功能是，整合各种社会成员获取社会性公共资源过程中的社会行为。一般来讲，各种社会成员“真实权利的平等性越高”，表明规则赋予各种社会成员的权利普遍真实发挥作用的状况越好，社会成员的社会行动之间的整合性状况越好。反之，表明部分社会成员利用到了某些权利，而另外的社会成员难以或者没有利用到规定中应有的权利。这种情况往往成为社会冲突得以发生的“行动根源”。

（4）“平等价值观”因素。它指各种社会成员对于社会性公共资源应该如何供给、如何配置的“正义性、公平性”作出的价值解释。它是社会成员之间“基本价值取向关系”的状况，其“实质内容”是各种社会成员的“正确的平等价值观的共享性”。它对社会子系统担负的功能是，维护社会成员获取社会性公共资源关系的价值模式。一般来说，社会成员对于社会性公共资源应该如何供给、如何配置的“正义性、公平性”作出的解释之间“价值观的共享性越高”，表明社会成员关于社会性公共服务资源应该如何供给如何实现配置的价值观念之间越一致，意味着社会成员之间的包容性越强。反之，意味着不同社会成员对“正义、公平”存在差异性较大的解释，而这往往是社会冲突发生的“思想根源”。

（三）社会子系统内部社会行为整合与社会冲突

社会子系统内部什么情况下会呈现社会行为整合？什么情况下会频发激烈的社会冲突呢？“社会行为整合性较高”和“社会冲突激烈”是社会子系统内部所有可能的取值状况的两端。社会行为整合性较高并不是没有任何社会冲突，而是社会冲突常常处在较为温和的状态，或者说，处在温和的社会冲突所折射的问题受到认真重视并积极解决的状态。因此，社会子系统内部也可以说是由“很温和的社会冲突”到“很激烈的社会冲突”两端构成的区间。

社会冲突的爆发，在社会子系统内部有一个从温和累积到最终爆发的过程。当然，并非所有温和的社会冲突都会爆发为激烈的社会冲突。只有那些在温和形式下被忽略或者被压制的社会冲突，才会累积并最终以激烈的形式爆发。

1.社会性公共资源供给与配置因素出现“供给与实现的配置适应性过低”的状况

表现是供给不足，配置失衡。应该说明的是，这种情况下，温和的社会冲突会出现，但不会有激烈的社会冲突。正如马克斯·韦伯认为的那样，这些事实上的社会不平等并不会立即引发社会冲突[21]。

2.与之相伴随的是，社会行为因素出现社会成员获取必需的社会性公共资源过程中“真实权利的平等性过低”的状况

表现是，社会成员获取社会性公共资源的权利较少，规则赋予的有限权利实际也难以落实，不同区域中社会成员利用到的权利差异较大等。这种情况下，激烈的社会冲突也不会明显发生。

3.温和的社会冲突如果被忽略或者被压制，接下来出现的则是人格因素中社会成员对统治阶层主导的为社会性公共资源供给与配置确立的目标和手段“人格共识性程度过低”的状况

表现是，社会成员从情感上对统治阶层做法的合法性产生质疑，即韦伯强调的被统治者对统治者的“统治合法性”产生质疑[21]。这种质疑会首先从对身边官员的做法的质疑逐步蔓延为对统治者阶层的质疑。

4.与之相应地是，平等价值观因素中出现社会成员“正确的平等价值观的共享性过低”的状况

表现是，社会成员对统治者甚至统治阶层持否定态度和价值评价。

当社会子系统内部3、4两个因素出现取值过低状况时，激烈的社会冲突则随时会因日常生活中几乎微不足道的“导火索事件”引发①韦伯在说明社会冲突爆发的条件时，还有最后一个条件，即“出现精英人物”。其实，从我国的情况看，最后一个条件并非冲突爆发的必要条件。在我国，社会冲突常常由“导火索事件”的当事人与周围环境中人们的情绪渲染氛围中引发。。

以上分析说明，社会子系统内部的四个因素都对社会行为整合性或者社会冲突的发生具有制约性。但社会冲突并不会直接因为一定程度的社会不平等而爆发。社会冲突，由社会成员获取到的社会性公共资源之间的不平等使得社会成员对于为社会性公共资源供给和配置确立的目标、手段“失去人格共识”、对这样的目标和手段“作出消极甚至否定的平等价值评价”的状况出现而必然爆发。

三、讨论1：社会管理的性质

（一）社会管理的涵义

通过理论分析可知，对“社会子系统”的管理，既不是对社会系统“四个基本要素”的管理，也不是对“除经济要素以外”其他三个要素的管理②长期以来，我国习惯于用“经济社会发展”来概括社会生活的全部内容。如果这种用法不作说明，在社会管理实践中极易导致误解。将社会生活全部内容区分为“经济、政治、社会、文化”四个方面，既是我国近年来已经确立的新发展认知，也是社会科学理论的常识，因而是当前讨论社会管理问题有必要达成的共识。，而是对社会子系统内部四个构成因素实质内容的状况的管理。

当前研究中，有学者认为社会管理是政府为维护社会秩序和促进社会平等，通过行政、法律等手段，对社会事务、社会组织、社会生活进行规范和协调的过程[8]；这样界定社会管理，涵盖了社会管理的“主体，目的，手段，对象，内容”等诸方面内涵[6，9]。这种对社会管理的界定有一定的启发性，但其中仍存在涵义不清的问题。

1.社会管理的“主体”不清

这种界定中将“政府”置于“管理主体”的位置，而将“社会组织“置于“被管理者”位置。这与相关研究中指出我国社会管理中存在“管理主体单一”问题必须进行体制改革的观点是矛盾的。

2.社会管理的“手段”不清

在社会管理主体应该“多元化”共识的背景下，社会组织、社会成员个人协同和参与社会管理的“手段”是值得认真讨论的问题。另外，社会管理中经济手段的运用也是不应忽略的问题，而上述界定中均未提及。

3.社会管理的“对象”不清

“社会事务”究竟指的什么，涵义不明确。它除了告诉人们社会管理不是对经济事务、政治事务的管理之外，没有就社会管理究竟“管什么”作出明确表述。

4.社会管理的“内容”不清

“对社会组织，社会生活进行规范和调节”，指的是规范和调节“社会组织”的行为呢？还是规范和调节国家、社会组织、社会成员个人的行为及其相互之间的关系呢？因此，当前对社会管理的界定中并未对这些问题给出明确的回应。

根据理论分析，笔者认为，“社会管理”应界定为“国家、社会组织、社会成员个人，为维护一定经济发展水平基础上的社会平等秩序，运用法律、经济、沟通等手段，针对社会性公共资源形成供给和实现配置的过程，对社会子系统四个构成因素实质内容的状况进行的协调与控制”。该定义包括以下内涵：

（1）关于社会管理的“主体”。社会管理是国家、社会组织、社会成员个人作为不同“管理主体”所从事的实践活动。实践中可能出现的情况是，国家可能实行完全管理，社会成员个人缺乏自己组织起来进行自主管理的条件；也可能在社会生活的宏观层面，国家是主要的管理主体，在社会生活的微观层面，社会成员自己的组织是主要的管理主体。三种管理主体究竟应该如何发挥各自的作用，是需要研究的问题①当前我国提出的“完善社会管理格局”方案是“党委领导，政府负责，社会协同，个人参与”模式。笔者认为，在涉及宏观层面社会生活中的管理，该模式是适当的，但在涉及微观社会生活的社会事务中，尤其是社区性居民自组织提供生活服务的社会事务中，是否还需要政府负责，就不一定了。在涉及微观社会生活的社会事务中，社会负责，个人参与，政府协同，是更可能和可行的模式。所以，微观社会管理可探索“党委领导，社会负责，个人参与，政府协同”的模式。。

（2）关于社会管理的“目的”。与对“经济、政治、精神文化”三个要素进行管理的目的不同，社会管理的目的，主要不是为了“经济的增长、政权的稳固”，而是“一定经济发展水平基础上的社会平等秩序”。实践中可能出现的情况是，或者是为了保经济增长，或者为了保权力稳固，强制性地维护统治阶层希望看到的社会秩序；也可能是通过社会性公共资源适当供给与合理配置促进社会平等来维护社会秩序。社会秩序究竟如何在一定经济发展水平基础上通过促进社会平等而得到维护，是需要研究的问题②社会管理的目的主要不是促进经济增长，但社会管理并不是不顾经济增长的现实水平提供的可能性和经济持续增长必需具备的条件。因此，社会管理维护的也绝不是抽象的“平等秩序”，而是基于经济发展水平的“社会平等秩序”。从这个意义上讲，社会管理与经济增长之间是相互关照的。社会管理的目的不能不作任何限定地表述为“维护社会秩序”，否则，会给一些地方和基层的官员对因自身社会管理失误导致的社会冲突行为进行暴力压制以口实。。

（3）关于社会管理的“手段”。社会管理中可以运用“法律、沟通、经济、行政”等多种手段。实践中可能出现的情况是，或者主要采用行政手段进行社会管理，其他手段缺乏；或者主要依靠经济手段进行社会管理，其他手段缺乏；或者综合运用相应的手段③国家将财政收入转化为社会性公共资源是国家的社会责任。社会管理中，需要用法律来固定国家、社会组织与社会成员个人的相应权责关系；国家要鼓励事业机构和企业参与社会性公共资源的供给项目，鼓励富裕人群参与慈善事业，社会管理中，需要运用招标、免税等经济手段来激励他们的公益行为；国家要了解社会各阶层成员对社会性公共资源供给与配置的意见和建议，社会组织和社会成员个人要表达对国家社会管理的意见，提出建议，社会管理中，需要运用沟通的手段；国家要求政府机构转变职能，社会管理中，需要运用行政手段来迫使各级政府机构在运行机制上向服务职能转变。。社会管理中对哪些内容的管理运用哪种主要手段，是需要研究的问题。

（4）关于社会管理的“对象”。社会管理是针对社会性公共资源形成供给和实现配置的过程进行调节与控制。实践中可能出现的情况是，或者在经济发展水平尚较低下时提供过多的社会性公共资源供给，导致经济难以持续发展；或者在经济取得较大发展之后忽视社会性公共资源供给的相应增长导致供给严重不足。社会性公共资源的供给与配置究竟应该如何与经济发展相互适应，是需要研究的问题。

（5）关于社会管理的“内容”。社会管理是对社会子系统内部四个构成因素的实质内容的状况进行协调与控制。实践中可能出现的情况是，主要关注社会性公共资源供给与配置因素存在的问题，而忽视对其他三个因素存在的问题的关注。社会性公共资源为什么会出现供给严重不足、配置严重失衡，是更加值得关注的问题。

（二）社会管理的实质

国家、社会组织、社会成员个人是社会管理的三种主体形式。社会管理的对象是社会性公共资源如何适当供给、如何合理配置的过程。显然，社会性公共资源究竟会如何形成供给，如何实现配置，完全取决于国家、社会组织、社会成员个人围绕社会性公共资源的供给与配置所构成的关系。

国家不仅主导着社会性公共资源的供给与配置，而且也控制着社会组织和社会成员个人参与社会管理的机会与权利。一定时空中国家主导所形成的社会性公共资源供给和配置状况，体现的是国家对财政在“用于壮大政权基础，维护政权稳定，树立政权威望”和“用于广大普通社会成员均等地获取到体现有尊严的日常生活所必需的公共物品”之间所做的取舍的状况。

因此可以说，对国家、社会组织、社会成员个人三种主体围绕一定时空中经济发展水平基础上社会性公共资源如何适当供给、如何合理配置问题构成的相互关系的调节和控制，是社会管理的实质。

四、讨论2：社会管理的内容

（一）关于“社会性公共资源供给与实现配置的适应性”的管理

这是对社会子系统中“社会性公共资源供给与配置因素”实质内容的管理。指对社会性公共资源“供给的适应性”和“配置的适应性”的管理。

1.对社会性公共资源“供给的适应性”的管理

这里“供给的适应性”管理，指对一定时空中经济发展条件下由各种途径形成的社会性公共资源“供给的比例及变动”状况的管理。既包括对国家财政转移支付中用于社会公共事务的“比例及变动状况、公开与透明状况”的管理；也包括对社会组织、公民个人募集捐赠形成的社会性公共资源的“比例及变动状况、公开与透明状况”的管理。

这方面管理的目的，是使社会性公共资源的供给与一定时空中经济的增长之间保持“发展协调性”。管理的目标，是使各种途径形成的社会性公共资源供给水平都能够随着经济的发展得以保持并适度提升。

2.对社会性公共资源“配置的适应性”的管理

这里“配置的适应性”管理，指对社会性公共资源总供给在各种社会事业发展中实现配置的“比例及变动状况”的管理。包括对社会性公共资源总供给在各种类型的社会事业发展中实现配置的“比例及变动状况”、“数据公开与透明状况”的管理。

“配置的适应性”管理的目的，是使社会性公共资源的配置结构与一定时空中经济的持续增长之间保持“发展协调性”。管理的目标，是使三类社会事业在各自的发展路径上都实现适度发展①当前研究中，有学者从“投入”的视角将社会事业区分为完全需要由国家财政投入的社会事业、部分由国家部分由市场形成投入的社会事业和完全可以由市场调节形成投入的社会事业，有较大的启发性，但对于作此区分的理由尚未深刻揭示。笔者在本文中进一步从“产出”视角将社会事业区分为三种类型，即其发展所形成的“产出”既有利于促进社会平等又能促进经济持续增长的社会事业；其发展所形成的“产出”主要在于消除社会过度不平等而不在于促进经济持续增长的社会事业；其发展所形成的“产出”既不明显促进社会平等也不明显促进经济持续增长的社会事业。作此区分，从另一个角度说明对相关社会事业的发展进行投入时的取舍标准。。

需要指出的是，对社会性公共资源“供给与配置的适应性”的管理，是关于社会行为整合性或者社会冲突性的“监测性管理”。它本身状况的变动，并不能直接表明社会冲突是否就会发生或者就不会发生，而是表明关于获取社会性公共资源的“物质利益的不平等”是在缩小还是在扩大②中国社会的不平等状况用西方学界的吉尼系数指标衡量，早就超过必定会发生严重社会冲突的状态。中国没有立即发生大规模社会和政治动荡，与中国的政治文化和精神文化的特征有极大关系，但这并不意味着关于社会性公共资源“供给与配置的适应性”状况的管理在中国社会管理中没有意义。相反，这种状况表明中国需要形成评价本国社会不平等状况的吉尼系数的取值。对社会性公共资源“供给与配置的适应性状况”的管理，就是对吉尼系数的中国式取值特征的管理。。社会管理中，如果发现四个因素中仅仅只是该因素出现了“适应性降低”的状况，那么通过直接调整社会性公共资源的供给和配置，就能够促进社会行为整合。

（二）关于“真实权利的平等性”的管理

这是对社会子系统中“社会行为因素”实质内容的管理。指关于社会成员对在获取社会性公共资源的社会行动过程中“利用到规则赋予的权利的状况”的管理。

1.对不同阶层社会成员利用到的规则赋予的权利的“差异性状况”的管理

相对于国家法律、政策等规则赋予社会成员有获取到社会性公共资源的权利而言，该管理指对不同社会成员在获取一定类型和份额的社会性公共资源过程中所利用到的规则赋予的权利的差异状况的管理。该管理的目的，是把握不同阶层的社会成员“利用到的规则赋予的权利”与“规则赋予的权利”之间的差距的差异性状况。管理的目标，是避免有的阶层这种差距较大，有的阶层这种差距则较小。尤其要使中下阶层社会成员中“利用到的规则赋予的权利”与“规则赋予的权利”之间的差距较小，以避免对中下阶层社会成员的社会性公共资源供给不足。

2.对相同阶层的社会成员利用到的规则赋予的权利的“平等性状况”的管理

该管理指对一定情景中社会性公共资源供给水平一定的条件下，相同身份的社会成员所利用到的规则赋予的权利之间的平等性状况的管理。该管理的目的，是把握相同身份的社会成员真实利用到的权利之间的差异性状况，避免对有限的社会性公共资源进行配置中出现配置失衡状况。

需要指出的是，对社会成员“真实权利的平等性”的管理，也属于社会行为整合性或者社会冲突性的“监测性管理”。它本身状况的变动，也并不能直接表明社会冲突是否就会发生或者就不会发生，而是表明关于获取社会性公共资源的“行为权利的不平等”是在缩小还是在扩大。社会管理中，如果发现四个因素中仅仅只是该因素出现了“真实权利降低”的状况，那么通过直接调整相应社会成员获取社会性公共资源的保障性规则，就能够促进社会行为整合。

（三）关于“目标、手段、结果的人格共识性”的管理

这是对社会子系统中“人格因素”实质内容的管理。指社会成员对为社会性公共资源如何供给和配置所确立的目标、规则、目标达成的结果的“人格共识性状况”的管理。该管理包含三个层次的内容。

1.对“确立的目标的人格共识性状况”的管理

一定经济发展条件下，将新增财富的多大幅度转化为社会性公共资源新的供给，将新增的社会性公共资源配置到哪些社会事务中，都需要“确立目标”。那么，“谁”确立目标，确立了“怎样的目标”，关系着社会性公共资源供给是否适当，配置是否均等的问题。关于社会成员对所确立的目标的人格共识状况进行管理，可以从源头避免社会性公共资源供给不当和配置失衡。

2.对“设立的规则的人格共识性状况”的管理

在为社会性公共资源确立目标过程中，国家、社会组织、社会成员个人分别有怎样的权利，以怎样的规则形式赋予这种权利。各种社会成员在获取社会性公共资源时分别有怎样的权利，以怎样的规则形式赋予社会成员相应的权利，是关系着所确立的目标的适当性，关系着社会成员所能获取到社会性公共资源的状况的问题。对设立的规则的人格共识性状况进行管理，同样也是从源头避免社会性公共资源供给不当和配置失衡。

3.对“目标达成的结果的人格共识性状况”的管理

在社会性公共资源形成了一定的供给和配置结果之后，这种结果与起初的预期状况存在怎样的差距，是否出现了供给不足或供给过度的状况，是否出现了配置仍有失衡的状况，需要通过对社会成员的“人格共识性状况”进行评价，从而发现出现的不当状况是确立的目标不当或者手段不当导致的，还是其他因素发生变化导致的。

需要特别指出的是，关于社会成员对为社会性公共资源确立的目标、手段、目标达成结果的人格共识性的管理，实际是关于“社会体制、社会管理格局”的管理。判断社会体制改革是否正确，社会管理格局是否完善，根本上是看这种体制或者管理格局下为社会性公共资源供给和配置确立的目标、设立的规则以及目标最终达成的结果，在广大普通社会成员的情感中是否具有较高的“人格共识性”。这种“人格共识性”状况的变动，表明政府与社会成员或者不同阶层社会成员之间情感上融洽或对立的变动状态。社会管理中，关于社会成员对为社会性公共资源如何供给和配置所确立的目标、规则、目标达成的结果的“人格共识性状况”的管理，是重点的、关键的内容。因此，社会管理中如果在利益不平等和行为权利不平等扩大基础上，发现这种人格共识性出现降低的状况尤其是呈现持续降低的状况，意味着社会行为的整合性较低，社会冲突行为因社会成员易情绪化而爆发的可能性极大。

（四）关于“平等价值观的共享性”的管理

这是对社会子系统中“精神文化因素”实质内容的管理。指对国家、社会组织、社会成员个人“正确的平等价值观共享状况”的管理。

1.对国家与社会各阶层成员关于“正确的平等所作解释”的管理

该管理指对国家、各阶层社会成员关于“正确的平等”所作的合正义性、合道德性解释状况进行的管理。该管理的目的，是把握包括国家在内的各种社会主体对一定经济发展水平基础上社会性公共资源应该如何形成供给，应该怎样在各阶层社会成员之间实现配置才是“正确的平等”的解释之间差异性的状况，或者说，是把握正确的平等价值观为全体社会成员“共享”的程度。

2.对国家与社会各阶层成员之间“形成共享正确的平等价值观过程”的管理

该管理指对国家、各阶层社会成员之间通过“沟通”机制促进反思，在“何为正确的平等”的解释方面逐步形成共同价值理念的过程和机制的管理。该管理的目的，是在全社会形成具有较高共享程度的“正确的平等价值观”。

需要特别强调的是，对社会性公共资源供给配置过程中各种社会成员“平等价值观的共享状况”的管理，是对社会平等的精神文化价值的管理。通俗地讲，是对社会性公共资源的供给与配置“究竟为了谁的利益”进行管理。社会管理中，对这种“平等价值观共享性状况”的管理是最核心的内容。因此，社会管理中如果发现社会成员之间在平等价值观方面共享性较低甚至出现持续降低的状况，意味着社会行为的整合性已经极低，激烈的社会冲突随时可能由日常生活中任何微不足道的“导火索事件”引发。

五、结论

本文主要对“什么是社会管理，社会管理的内容”进行研究，得出以下基本结论：

1.社会管理是以“社会性公共资源的适当供给与均等配置”为对象的管理

社会管理的作用固然是要促进社会行为整合。但是，社会行为整合并非通过对社会行为进行控制来实现，而是通过适当供给，均等地配置社会性公共资源来实现。因此，社会管理是通过促进社会成员在获取社会性公共资源过程中能够真实地利用到规则赋予的权利，均等地利用到必需的社会性公共资源来促进社会行为整合，维护社会秩序。

2.社会管理需要对“四个方面内容”进行管理

社会管理的出发点和落脚点是社会性公共资源的适当供给和均等配置。但是仅仅着眼于供给和配置本身是不可能解决供给不足、配置失衡问题的。造成社会性公共资源供给不足、配置失衡问题的原因，涉及社会性公共资源供给与配置确立目标和手段的问题、社会成员利用到规则赋予的权利的问题以及社会成员对何为正确的平等的价值解释问题。改革社会管理的相关体制，完善社会管理格局，本质上就是要管理好这三个方面的问题。

3.对“人格因素”和“精神文化因素”的管理是社会管理的重点与核心

社会管理四个方面内容中，关于社会成员对确立的目标、手段、达成的结果的“人格共识性”和对各种社会成员“正确的平等价值观共享性”两个方面的管理，是重点、核心的内容。理论上看，这两个方面内容的状况是直接表明激烈社会冲突是否会发生的原因。实践中看，这两个方面内容都涉及当前我国完善社会管理格局、社会体制改革的核心问题，即党委领导什么、政府负责什么的问题和社会协同什么、公民参与什么的问题。

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