对政府投资的医疗卫生单位资产管理探讨

2012-03-19欧日勤

卫生软科学 2012年7期

欧日勤

(广西壮族自治区卫生厅，广西南宁 530021)

政府投资的医疗卫生单位是公益性事业单位，为社会提供纯公共品或准公共品，其资产管理相对其他事业单位，更为复杂。尽管医疗卫生单位建立了比较完整的资产管理制度，但相对于盈利的企业资产管理而言，由于受医疗服务市场失灵、政府失灵、缺乏外部约束、内部激励机制不健全等因素的影响，资产管理效果不够理想，主要表现为：资产管理制度目标导向不明晰；医疗卫生单位缺乏主动加强资产管理的动力；会计核算及资产的日常管理薄弱，重资金轻资产现象较普遍。

本文从医疗卫生单位资产管理目标、运行机制的设计、主要政策措施3个层面探讨提高资产管理效率的问题。

1 资产管理目标

单位资产可以创造收益，但因其性质是非经营性的，即不应以营利为目标。因此，对医疗卫生单位资产管理工作的评价不能以其所创造的资金收益多少为指标，如果医院靠高收费取得了高收益，就违背了政府提供公共服务的初衷。

医疗卫生单位提高资产管理效率的目标是保持其公益性。根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）总体要求，现阶段医疗卫生单位资产管理应以实现“建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务”为目标，在医疗卫生资源总体规划前提下，合理配置和使用资产，充分发挥资产效益，防止资产流失。

2 资产运行机制设计

现代经济学认为：供给总是有限的，而需求从一定意义上讲是无限的。医疗卫生单位资产管理需要解决问题是：如何在消除了市场力量、缺乏降低成本激励的情况下，设计出一套既能体现公益性目标要求，又能够解决公共资源稀缺与群众不断增长的服务需求的矛盾，使资产管理发挥更大的社会效益的运行机制。

2.1 设计原则

医疗卫生单位资产运行机制设计需要处理好政府和市场、公平和效率、激励和约束的关系，在效率与公益性之间寻求一种平衡，把医疗服务效率、医疗服务质量、医疗服务价格统一到公立医院以及公立医院二级管理和公立医院人力资源绩效考核体系中并构建回应公益性受益人利益的自我激励约束机制[1]，促使其建立起与政府公益目标相一致的约束激励机制。

2.2 主要内容

资产管理效率提高，从供方角度考虑，至少应体现在两个方面：一是提高医疗卫生服务质量水平；二是注重开展医疗活动所消耗社会资源的合理性。由于医疗活动的复杂性，对各医疗机构资源耗费是否合理，不能单纯以资产投入多少或资金使用情况简单进行比较。因此，建立相互制约的资产管理运行机制，是一定程度上纠正市场失灵、政府失灵比较可行的管理思路之一，其包含以下几个方面：

2.2.1 建立医疗卫生单位资产管理效率评价的外部约束机制

患者在各医疗单位接受医疗服务实际支出总费用以及治疗质量评价指标，可作为医疗卫生单位资产管理成本约束指标。例如：可以要求各医院（或医疗保障机构）建立医疗卫生单位开展常见疾病、多发、慢性疾病患者治愈后实际发生总费用监测系统，解决大多数患者对医院诊疗过程信息不对称问题。通过向社会公众公布所有医疗卫生单位开展常见疾病、多发、慢性疾病治疗各病种（可统一参照DRGs分组）的治疗人数、患者平均治愈支付费用、历史最高支付费用、最低支付费用、两周内复诊等情况，引导大多数患者理性选择医疗机构，从一定程度上纠正市场失灵的影响，间接遏制医疗卫生单位资产不合理使用情况。

2.2.2 创新会计核算体系，建立成本核算制度

无论是采用收付实现制、还是采用权责发生制会计核算，均要求支持医疗机构建立成本核算制度，将医疗单位占有及使用资产按服务对象进行成本归集并核算到所提供服务中，为医疗卫生单位建立内部成本核算，实行内部考核提供支持，确保资产管理目标落实到人。

2.2.3 建立监督机制

确保医疗卫生单位所提供信息内容完整、真实、公开、透明，可以采取第三方审计、社会公众监督、媒体监督等方式，确保监测考核指标客观、真实、完整。

2.2.4 创新激励机制

通过创新医疗卫生单位财政补助制度，实行绩效工资管理、付费方式改革。例如开展单病种限价付费等多种激励措施，使资产使用效率好的医疗卫生单位的职工能得到较多的报酬。

3 主要政策措施

3.1 建立监管体系，明确管理职责

建立监管体系，合理界定政府与医疗卫生单位职责范围，确保管理效果。政府部门主要职责侧重于宏观管理，主要是建立体制纠正市场失灵；实施卫生资源规划配置，解决卫生资源配置公平性问题，保证公益目标实现。医疗卫生单位主要侧重微观管理，主要是解决效率、内部激励约束机制建立等问题。宏观上，可按照纵向“国家统一所有，政府分级监管，单位占有使用”的管理体制和横向“财政部门—主管部门—行政事业单位”3个层次的监管体系，进一步明确政府部门和单位的管理职责。卫生行政管理部门按行政事业资产管理体制改革的要求，对国有资产使用情况实行监管，建立医疗卫生单位资产管理绩效考核制度；微观上，明确医疗卫生单位资产管理主体责任，推进其建立会计核算体系，确保资产安全使用、高效运营。

3.2 以实施新的财务、会计制度为契机，建立资产成本核算体系

实现资金最大效益的目标，就要讲成本。目前财政部、卫生部制定的新医院财务会计制度和基层医疗卫生机构财务会计制度已经实施，对城市医院资产核算除采用权责进行成本核算外，应逐步实现按科室成本、项目成本、病种成本、诊次和床日成本核算；对基层医疗卫生单位资产管理也要探讨在收付实现制情况下的成本核算办法。

3.3 完善资产配置、使用、处置管理

在资产配置环节，要在遵循区域卫生资源配置规划，对需方，界定政府提供医疗卫生服务的范围；对供方，通过制定卫生资源配置标准，结合资产存量管理与增量配置管理，实现资产的优化配置。在具体执行过程中，加强资产配置与预算管理和政府采购相结合，逐步实现医疗卫生单位资产购置预算纳入部门预算管理。

在资产使用环节中，继续完善资产使用管理制度，特别是建立健全资产购置、验收、保管使用等内部控制制度，提高资产使用效率、保障资产安全完整，做到家底清楚，账、卡、实相符，防止国有资产流失，改变“重购置、轻管理”的现状。

在资产处置环节中，进一步规范资产的处置行为，对卫生事业单位国有资产处置范围、审批程序、处置原则，处置方式和收入管理等，按照公开、公平、公正的原则，实行“阳光操作”，提高资产处置的透明度，把好审批关，让医疗卫生单位在国有资产处置过程中，严格按规定履行申报审批手续，对资产处置的变价收入和残值收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理，收入直接缴入国库或财政专户。