行政法案例的合法性与正当性分析方法——以“唐福珍自焚案”为例

李 垒

（浙江大学 光华法学院，浙江 杭州310008）

一、引言

合法性的案例分析方法是一种以司法为本位的分析方法，即从法官的立场分析案件中系争双方的权利义务关系、案件事实如何认定、法律如何适用、责任如何承担等问题，这种方法在本质上服务于权利的救济和纠纷的解决［1］。然而，这种分析方法只是静态地对个案中的法律问题进行蜻蜓点水式的评析，并未动态地深入剖析个案背后折射出的深层次问题及其制度面向。合法性分析只是就案件本身存在的法律问题进行分析，对于该案之所以发生的深层次原因却未能触及。本文意图透过“唐福珍自焚”案，突破传统的单层次案例分析模式，尝试在合法性案例分析的基础上嵌入正当性的案例分析方法，即超越案件本身对案情背后制度层面这一根本问题进行深入的剖析和拷问，以探究案件之所以发生的深层次原因，进而达到透过现象认识本质的目的。

二、案情简介

为响应村招商引资政策，1996年8月，唐福珍前夫胡昌明与成都市金牛区天回镇金华村村委会签订了建房用地协议，双方约定：胡昌明在金华村投资兴建厂房，从事服装加工业务以促进当地村民就业，同时享受村土地优惠政策。金华村村委会负责办理相关建房用地手续。其间，金华村村委会曾向金牛区国土局申办企业用地手续，因局内领导班子面临调整未能给与办理；2004年8月4日，金牛区规划局经过实地察看，认定胡昌明的厂房建筑位于红线以内，并加注公章，但允许其补办手续。2005年金华村村委会再次向金牛区国土局申办企业用地手续，相关部门以修建市政道路，即将进行动工搬迁为由再次拒绝办理。

2007年8月，为推进成都市污水处理配套工程建设，有关部门决定实施拆迁，而唐、胡的房屋正处于规划红线以内。金牛区相关部门通知胡昌明必须自行拆除其违建厂房。2007年10月，金牛区城管执法局向胡下达《限期拆除违法建设决定书》，胡对限期拆除决定不服，于2007年12月提起行政复议。2008年2月，成都市城管执法局作出复议：维持金牛区城管执法局限期拆除违法建设的决定。此后，胡未在法定期限内寻求救济，并拒绝拆除其所建房屋。

2009年4月10日，金牛区城管执法局对胡的厂房强制拆除，遇当事人阻挠被迫停止。11月13日，金牛区城管执法局再次实施强制拆除，唐福珍以自焚方式予以阻止，后因医治无效死亡。12月3日，成都市金牛区政府对事件作出处理：认定唐、胡所建房屋系违章建筑，应予拆除；金牛区城管执法局拆除唐、胡违章建筑系合法行为；因有关部门领导处置不力，决定对金牛区城管执法局局长钟昌林予以停职并接受调查；同时认定：胡、唐及其亲属的行为构成妨害公务罪，行政机关对其采取强制措施系合法行为。

三、合法性考量

作为传统行政法案例分析方法，合法性分析的特点是以司法救济为中心，对已发生的案件争议作事后合法性的判断。这种分析方法注重具体的个案分析，并就个案争议谈论合法性问题，以探求案件事实与法律之间的契合程度。其目的在于监督公权力的合法行使，为个案中的权利人提供合法有效的救济。当然，通过这种方法对某些同类的典型案件进行梳理，在某种程度上也可以帮助我们发现某一部门法中存在的共性问题，同时有助于将该问题的研究推向具体化［2］。就本案而论，合法性分析的争点主要表现在拆迁的主体、依据、程序、争议事实的性质以及适用的法律等几个方面。

（一）实施强制措施的主体不合法

本案中，金牛区城管执法局以唐、胡及其亲属暴力抗拒拆迁涉嫌妨害公务为由，对受害人采取刑事拘留、监视居住等限制人身自由的强制措施，在主体上构成违法。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第三条规定：“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责。审判由人民法院负责。除法律特别规定的以外，其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，必须严格遵守本法和其他法律的有关规定。”其第四条规定：“国家安全机关依照法律规定，办理危害国家安全的刑事案件，行使与公安机关相同的职权。”其第五十条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关根据案件情况，对犯罪嫌疑人、被告人可以拘传、取保候审或者监视居住。”可见，除公安机关、检察机关、法院和国家安全机关外，任何机关、团体和个人都无权对公民采取限制人身自由的强制措施。本案中，金牛区城管执法局既非公安机关，也非司法机关，无权对被受害人采取刑事拘留、监视居住等限制人身自由的强制措施。

（二）实施拆迁的依据无效

本案中，实施拆迁的依据在程序上严重违法。根据《中华人民共和国城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《城市房屋拆迁管理条例》）第六条规定：“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。”可见，拆迁方若实施拆迁，必须获得房屋拆迁管理部门颁发的房屋拆迁许可证。本案中，拆迁方在实施拆迁时纵使已有拆迁许可证，仍然构成违法。因为作为房屋拆迁依据的拆迁许可证在程序上存在严重的瑕疵。众所周知，行政主体颁发房屋拆迁许可证的行为属于行政许可行为，根据我国《行政许可法》第四十六条的规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”其第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。”其第四十八条第二款规定：“行政机关应当根据听证记录，作出行政许可决定。”就本案而言，对于攸关公民生存利益的房屋拆迁明显关涉到相对人的重大利益，因此，行政主体在许可之前理应举行由相对人、利害关系人参加的听证。举行听证应当是行政主体的一项法定义务，也是其作出拆迁许可的依据。

纵观本案，作为行政主体的房屋拆迁管理部门在作出拆迁许可的过程中不仅没有举行过听证，也未告知利害关系人唐、胡享有要求听证的权利，由此可以推知：房屋拆迁管理部门作出的拆迁许可证根本未依听证记录作出，在程序上存在重大瑕疵。因此，本案中作为实施拆迁依据的拆迁许可证是无效的。

（三）实施强制拆迁的程序不合法

依照相关法律规定，拆迁方若实施房屋拆迁，必须对被拆迁方合理补偿之后，方能实施。对此，我国宪法第13条、物权法第42条均作了明确规定。根据建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十八条第一款规定：“房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁前，应当邀请有关管理部门、拆迁当事人代表以及具有社会公信力的代表等，对行政强制拆迁的依据、程序、补偿安置标准的测算依据等内容，进行听证。房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁，必须经领导班子集体讨论决定后，方可向政府提出行政强制拆迁申请。未经行政裁决，不得实施行政强制拆迁。”其第十九条规定：“拆迁人未按裁决意见向被拆迁人提供拆迁补偿资金或者符合国家质量安全标准的安置用房、周转用房的，不得实施强制拆迁。”国务院办公厅《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》也明确规定，拆迁资金以及被拆迁人安置不落实的坚决不准实施拆迁，确保被拆迁人的合法权益。对涉及拆迁的，在规划审批前应以适当形式予以公示，充分听取被拆迁人等利害关系人的意见。由此可见，在实施强制拆迁之前，拆迁方必须充分听取利害关系人的意见，经政府作出同意行政强制拆迁的裁决，同时向被拆迁人提供拆迁补偿资金或符合国家质量安全标准的安置用房、周转用房的情况下方能实施强制拆迁。本案中，金牛区城管执法局在未认真听取相对人意见、未经金牛区政府作出同意强制拆迁的行政裁决以及未对被拆迁人唐、胡提供补偿的情况下，实施强制拆迁，违反了法定程序。

（四）违章建筑的定性有误

本案中，相对人唐福珍、胡昌明（以下简称相对人）起初所建厂房被金牛区政府定性为违章建筑，值得怀疑。违章建筑如何认定？认定违章建筑的合法主体是谁？这些都是房屋拆迁案件中经常争议的焦点。不可否认，本案中相对人当初所建房屋自始自终未办理相关的建房用地审批手续，也未办理规划许可证，但是，并不能由此认定该房屋一定属违章建筑。

就本案而言，认定房屋是否属违章建筑，应当分别依房屋初建时和房屋拆迁时而有所不同。根据《村庄和集镇规划建设管理城市房屋拆迁管理条例》第三十七条、《四川省村镇规划建设管理城市房屋拆迁管理条例》第四十四条以及《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，违章建筑是指在村庄、集镇规划区内，未按规划审批程序批准或违反规划的规定进行建设，严重影响村庄、集镇规划的建筑或者在城市规划区内未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定建设，严重影响城市规划的建筑。违章建筑的认定属于房屋所在地县级人民政府建设行政主管部门的职权范围，判断某一建筑是否属于违章建筑，必须由房屋所在地县级人民政府规划行政主管部门出具证明。从以上规定可知，只有严重影响村镇规划或城市规划的建筑才能定性为违章建筑。

本案中，有权认定相对人的房屋系违章建筑的行政主体应是金牛区人民政府建设行政主管部门，金牛区城管执法局在本案中是无权认定违章建筑的，也无权向相对人下达《限期拆除违法建设决定书》。依据本案案情，为解决本村村民就业问题，胡昌明1996年回村投资建房，并受到当地政府的充分肯定，完全符合当时的村政策。相对人之所以未办理建房用地手续，主要是因主管部门内部原因或当时的客观情况造成的，相对人对此并不存在主观过错。可见，相对人起初所建厂房并未违反村镇规划。即便未办理合法手续在程序上存有瑕疵，也并不影响房屋实体上的合法性。依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，相对人完全可以通过补办手续的方式，消除其程序上的瑕疵，使其恢复合法状态。对此，国务院办公厅《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》中也作了强调：对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。由此得出结论：相对人1996年初建的房屋虽然存在程序上的瑕疵，但并非违章建筑。

至2007年8月，成都市为推进污水处理配套工程建设，决定实施拆迁，而相对人的房屋恰恰位于红线以内。此时，相对人的房屋由于严重违反变更后的城市规划必须予以拆除，但并不能由此得出相对人1996年初建的房屋为违章建筑的结论。这与2007年城市规划变更后相对人新增建的房屋（如果有的话）违法状态之间存在根本区别。前者虽存在程序瑕疵，但实质上属于合法建筑，即使已不再符合变更后的城市规划必须予以拆除，也应给予合理的补偿。后者则自始自终因严重违反变更后的城市规划，在本质上构成违法，属于违章建筑。即使予以拆除，也无权获得补偿。

本案中，金牛区政府认定相对人1996年初建的房屋系违章建筑，实质上是在用2007年之后的城市规划来约束规划变更之前的行为，这显然违背了法不溯及既往原则。

（五）适用的法律本身违反上位法，自始无效

目前，我国房屋拆迁及其争议解决的主要法律依据是国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》，但这一条例本身却从根本上违反了上位法的规定。

众所周知，房屋拆迁涉及到对私人房屋所有权的征收，私人房屋所有权属于非国有财产的范畴。根据我国《立法法》第8条的规定：“下列事项只能制定法律：……（六）对非国有财产的征收；……”也就是说，对私人房屋这一非国有财产的征收，只能由法律规定，其它任何规范性文件包括国务院制定的行政法规均不得规定，否则违反立法法。因此，作为行政法规的《城市房屋拆迁管理条例》本身无权对我国房屋拆迁的事项作出规定。当然，对于房屋拆迁这一涉及非国有财产征收的事项，也并非绝对不能由国务院制定的行政法规加以规定，对此，我国《立法法》第九条已有所规定。关键问题是：全国人大及其常委会是否已经授权国务院对此事项制定行政法规。我国《城市房地产管理法》第六条似乎对此已作了肯定的回答，但是，通过各个法律实施时间先后的比较，我们不难发现这一结论存在重大疑问。我国《城市房屋拆迁管理条例》是由国务院2001年6月13日发布，2001年11月1日起施行，而《城市房地产管理法》是在2007年8月30日才作出修正，并授权国务院制定行政法规对房屋拆迁补偿事项予以具体规定的，由此推知：《城市房屋拆迁管理条例》实际施行之日并没有得到全国人大及其常委会的授权。也就是说，《城市房屋拆迁管理条例》从生效实施之日起就是违法的，从根本上违反了《立法法》的规定。即使2007年8月30日修正的《城市房地产管理法》第六条对此作出了授权，也并不能由此认定《城市房屋拆迁管理条例》在2007年8月30日之后就由无效转化为有效。因为国务院在2007年8月30日获得法律授权后，并没有根据授权制定一部新的法规，并赋予其法律效力，而是继续沿用以前无效的《城市房屋拆迁管理条例》，此时可以推断国务院并没有制定授权法。因为授权法若要发生法律效力，不仅需要法律的正式授权，而且必须经过正式的发布程序。显然，《城市房屋拆迁管理条例》在2007年8月30日法律授权之后并没有经过这样一道正式程序，那么，我们完全有理由相信《城市房屋拆迁管理条例》并不因后来的法律授权就自然成为新的授权法，获得与法律相同的地位，而是自始自终就是违反《立法法》的无效行政法规。

四、正当性思辨

（一）正当性案例分析方法的引进

为什么提出正当性的案例分析方法？这是因为当代行政法的任务已发生了重大转向。传统行政的领域仅仅限于维持秩序、不侵犯公民基本权利的消极行政，行政法的任务表现在：严密控制行政权的滥用，保障相对人的合法权益，并以司法救济为中心。要求一切行政行为必须具有法律依据，遵循严格的依法行政，凡违反法律的行为一律无效，违法行政行为必须接受司法审查。因此，行政法案例分析动辄以合法性分析为主要模式。其特点：对已发生的案件争议作事后合法性的判断。这种案例分析模式往往造成研究者只关心个案合法与否，缺乏宏观分析能力。当代行政的领域已不再局限于传统的消极行政，还包括行政主体为公民提供包括生存给付、社会保障、教育、医疗保险等服务的积极行政［3］。行政法的任务不再满足于形式上的依法行政，而且要求实现实质上的行政法治。表现在：行政行为不仅必须符合形式上的法律，而且要求其所依据的法律制度本身必须具有正当性。正如亚里士多德所言：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”［4］因此，行政法案例分析必须在原有合法性分析方法的基础上，引进正当性的分析方法。

正当性的案例分析方法是行政法案例分析的一种创新手段，具有重大的理论意义和实践价值。面对一个复杂的行政法案例，通过传统的合法性案例分析方法，往往很难透过法律的演绎得出完全正确的结论，许多案例问题本身不仅涉及合法性问题，有时还涉及到法律制度设计的优劣等价值判断问题，此类问题的合理解决将关系到合法性分析本身存在的意义。试想：如果合法性分析所依据的法律本身出现了问题，那么合法性分析还有何价值？传统单层次的合法性案例分析方法存在许多缺陷：首先，案例中所呈现的，有时并非合法性问题，而是政策选择是否合理的问题，传统的合法性案例方法对此难以触及。面临一个具体的行政法案例，往往很难透过理论的推演，便能自然地导出“正确”答案。许多问题本身涉及价值判断、政策方案的选择或优先次序的排定等考虑，并没有对错之分，更难简单地化约为是否合法的问题［5］23。例如我国房屋拆迁中屡屡发生当事人自焚事件，探讨这一原因仅仅依赖合法性分析很难作出合理的解释。其次，案件所涉的利益，并没有在案例分析中作完整的呈现。有些利益虽然隐藏在案件背后，在案例分析中并不显现，但却是影响案件中其他利益的重要因素。另外，传统的合法性案例分析及其相应的案例分析步骤，大都与法官视角密切相关［6］。而法官在个案分析中多多少少带有个人主观倾向和片面性，考虑问题不够客观、全面。法官往往关注的是个案合法与否，缺乏宏观的政策分析能力［5］10。由于偏重特殊和个别问题，对案例分析过于片面，“只见树木，不见森林”。最后，也是最重要的，案件所彰显的价值，并不局限于合法性层面，即仅仅给予权利人以权利救济，监督公权力的合法行使，而是透过案件本身，揭示案件背后制度设计方面存在的根本问题。单从合法性方面去分析案情结构，是根本无法探讨这些深层次问题的。如果说合法性分析是对案例表层分析的话，那么，正当性分析则是对案例本质层面的深层次分析。

本文所提倡的正当性案例分析方法，并非推翻既有的合法性案例分析方法，而是在了解既有合法性案例分析方法的局限之后，赋予其合理的定位。既有的合法性案例分析方法，应是我国行政法案例分析的基础，任何案例研究都应从合法性分析入手，先行考虑当事人的救济问题。但在此基础之外，研究者应更进一步地探讨整个案例背后的制度本身在设计上是否存有漏洞，架构进一步的分析空间，进而发现案情背后制度层面隐藏的重大问题，以作为立法部门和行政部门以后决策时的参考。

本文将正当性案例分析定位于制度设计方面的分析，包括制度设计本身是否优劣以及制度本身所采行的程序是否合理两个层面。制度层面以案件本身所涉相关制度为出发点，超越案情合法性分析本身，对与本案有关的整体制度设计中存在的问题进行深入的剖析，探究案件之所以不断发生的背景原因，进而思考制度变革的方向。程序层面以程序公正为出发点，超越制度层面的考量，探讨案例背后政府部门采行的程序是否合理、公正以及为此应采取的应对之策。

合法性分析与正当性分析之间存在密切的关联。由前一层次的分析，容易引发第二层次的思考，而经过第二层次的探讨，则更能深刻地看出案件的动态面与背景面。由此，通过合法性与正当性相结合的案例分析方法，我们不仅可以从微观上静态地把握案件表面所涉的法律问题，而且可以从宏观上动态地发现案件背后隐藏的制度和政策是否优劣等深层次的问题，从而获得对案件更加全面、深刻的认识。

（二）正当性分析

正如上文所述，案例分析如果单从合法性方面着手是远远不够的。就案例的合法性分析而言，只是将现有的法律制度适用于具体的案件，以论究案件本身是否违法。合法性分析是以现有有效的法律制度为基础，案例分析必须紧紧围绕整个现有的法律制度进行。然而，现有的法律制度并非完美无缺，许多制度本身事实上存在着法律漏洞，如果依据这些存在缺陷的法律制度来分析问题，必然会得出错误的结论。因此，经过合法性分析之后，我们有必要超越案件本身，就案件背后的制度设计是否合理进行深入的反思和追问。

1.程序层面

根据《城市房屋拆迁管理条例》相关规定，我国房屋拆迁程序包括以下几个阶段①参见《城市房屋拆迁管理条例》第6、7、8、13、15、16、17条。：

（1）领取房屋拆迁许可证：拆迁人向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门申请并领取房屋拆迁许可证。

（2）发布拆迁公告：房屋拆迁管理部门发布拆迁公告，将拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，向社会公布。

（3）订立拆迁补偿安置协议，实施拆迁：由拆迁人与被拆迁人就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。分为两种情形：①双方达成拆迁补偿安置协议的，由被拆迁人或者房屋承租人在协议约定的期限内搬迁；拒绝搬迁的，拆迁人可以向仲裁委员会申请仲裁或者向人民法院提起民事诉讼②参见最高人民法院（1996）法复字第12号《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》。。诉讼期间，拆迁人可以申请人民法院先予执行。②双方达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。当事人对裁决不服的，可以向人民法院提起行政诉讼②。拆迁人依法已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。被拆迁人或房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门申请人民法院强制拆迁。

从中可以发现，我国的房屋拆迁程序存在严重弊端：首先，理论上讲，对公民个人房屋若进行拆迁，必须先依法对该房屋予以征收，并给予补偿，使私人的房屋所有权消灭，收回该房屋占用范围内的土地使用权，然后才能考虑是否实施拆迁。但我国的房屋拆迁程序却规避这一必经步骤，将土地使用权的收回与房屋拆迁同步进行，房屋拆迁管理部门不用事前与被拆迁人达成补偿安置协议，可以通过发放拆迁许可证的方式直接实施拆迁，通过边拆迁边补偿，甚至先拆迁后补偿的方式，使被拆迁人被迫接受苛刻的条件。如此做法不仅严重侵犯了被拆迁人的房屋所有权，而且使被拆迁人在随后的补偿安置协议中处于被胁迫的地位，失去了应有的话语权。其次，我国房屋拆迁程序缺乏有效保护被拆迁人利益的救济机制。拆迁程序规定拆迁双方达不成补偿安置协议的，由房屋拆迁管理部门裁决，不服裁决的，被拆迁人可以向人民法院起诉，但诉讼期间不停止执行。被拆迁人若在裁决规定的期限内未执行的，由政府责成有关部门强制执行③参见《城市房屋拆迁管理条例》第16条。。可见，无论是否达成拆迁补偿安置协议，只要经过裁决，被拆迁人即使不同意也必须搬迁，这严重剥夺了被拆迁人的意志，显然是不公平的。而且，发放拆迁许可证以及对房屋安置补偿协议进行裁决均由房屋拆迁管理部门决定，难以保证裁决的公正。即使被拆迁人对裁决不服可以起诉，但是诉讼期间不停止执行，显然堵住了被拆迁人寻求司法救济解决机制的大门。

2.制度层面

我国房屋拆迁适用的最高法律依据是国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》，但是，自条例实施以来，我国房屋拆迁不仅没有取得预期的社会效果，反而使矛盾更加激化，极端恶性事件屡屡发生，原因就在于条例本身的制度设计存在根本缺陷：

（1）拆迁制度中主体错位、法律关系混乱。房屋拆迁分为公益拆迁和非公益拆迁。就公益拆迁来说，整个房屋拆迁过程应当包括房屋征收和房屋拆迁两个阶段。在房屋征收阶段，征收方应当是政府，被征收方应当是房屋被征收的公民、法人或其他组织，征收法律关系应当是政府与被征收方的公民、法人或其他组织之间的行政法律关系，而不是开发商与被征收方之间的民事法律关系，开发商没有权力单方面征收公民、法人或其他组织的房屋，只有政府出于重大公共利益的需要并予以合理补偿的情况下才能单方面征收公民、法人或其他组织的房屋，征收的完成应以政府对被征收方的房屋予以合理补偿，从而消灭被征收方的房屋所有权为标志，同时，政府对房屋占用范围内的土地使用权予以收回；在拆迁阶段，拆迁方应当是政府或政府委托的具有拆迁资质的单位，被拆迁方应当是房屋被征收的被拆迁户，拆迁方与被拆迁方之间同样也应当属于行政法律关系。

然而，我国《城市房屋拆迁管理条例》通过房屋拆迁管理部门直接向拆迁人发放拆迁许可证的方式变相隐匿了房屋征收关系，同时把征收阶段应当完成的补偿转移到拆迁阶段进行，将拆迁补偿法律关系定位为民事法律关系①参见最高人民法院（1996）法复字第12号《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》。，将拆迁人视为拆迁补偿主体②参见《城市房屋拆迁管理条例》第4条。，而本应作为征收补偿关系主体的政府却转变成拥有争议裁决的第三方，把本应由政府承担的补偿和拆迁的责任和义务全部转移给了拆迁人（开发商），整个房屋拆迁过程原本是政府与被拆迁户之间的关系却变成了拆迁人与被拆迁户之间的关系，无形中混淆了政府在房屋拆迁中的角色定位，从而间接上把政府利益与拆迁人（开发商）利益捆绑在一起，形成了政府与拆迁人（开发商）合伙与民争利的局面，进而使被拆迁方在此利益博弈的过程中处于绝对的劣势和不利地位。这恰恰就是我国房屋拆迁纠纷频频爆发的总根源。

（2）公益拆迁与非公益拆迁未作区分。公益拆迁必须是为了重大公共利益而进行的拆迁，政府必须经过正当的征收程序，在给予被拆迁人充分、合理补偿的基础上，方能实施拆迁。公益拆迁涉及政府与被拆迁户之间的行政法律关系，在这一过程中，被拆迁户没有拒绝拆迁的权利，其行使房屋所有权的权利受到很大的限制，公益拆迁本质上反映的是公民私有财产权对公共利益的妥协和让步；非公益拆迁主要不是为了公共利益，而是为了开发商利益而进行的拆迁。非公益拆迁必须由开发商与被拆迁户进行协商，在双方达成协议后开发商方能实施拆迁。非公益拆迁涉及开发商与被拆迁户之间的民事法律关系，在这一关系中，被拆迁户和开发商之间始终处于平等的法律地位，被拆迁户有权决定是否拆迁，如果双方达不成协议，开发商不得单方面强制实施拆迁，政府更不应主动采取强制手段予以干预。目前，我国《城市房屋拆迁管理条例》并未区分房屋拆迁的性质进而将其予以区别对待，而是将两种不同性质的拆迁适用同一程序，导致公益拆迁与非公益拆迁相混淆，使得实践中许多开发商经常打着公益拆迁的幌子变相进行非公益拆迁，并借助政府的力量大肆掠夺被拆迁户的利益。我国房屋拆迁中的恶性事件之所以频频发生，在很大程度上与此一制度缺失有关。

（3）补偿标准不合理。首先，《城市房屋拆迁管理条例》只对被拆迁的房屋予以补偿，对房屋占用范围内的土地使用权不予补偿，不具合理性。在我国，由于房屋所有权与土地所有权的分离，房屋所有权人对土地只有使用权而没有所有权，当国家收回国有的土地或征收集体土地时，土地的补偿长期以来被立法理所当然地排除在拆迁补偿的范围之外。《城市房屋拆迁管理条例》第24条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。”从这一规定可以看出，拆迁补偿中并没有包含对被拆迁房屋土地使用权的补偿。然而，城市房屋拆迁的目的并不是取得被拆迁人的房屋，而是在取得房屋占用范围内的土地使用权后进行投资以获得最佳的经济效益、社会效益或生态效益。房屋拆迁的实质是对土地使用权的重新利用。在我国目前房地产市场交易机制日趋成熟的情况下，土地作为一种稀缺资源，也在迅速增值，土地使用的价值远远超过房屋建造的成本。以商品房为例，同一地区不同地段的商品房，其价格会相差悬殊，其中起决定作用的不是房屋的建造成本，而是不同地段的土地使用权价格，即“地价”，房屋的建造成本对此产生的影响越来越小。土地使用权属于不动产用益物权，在本质上属于财产权的范畴，土地使用权人完全可以从中获得一定的财产收益。对此，我国相关法律规定中已有所体现①参见《城市房地产管理法》第28条。。因此，房屋拆迁中对土地使用权也应给予合理的补偿。

其次，根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条、第三十三条的规定，我国房屋拆迁实施的补偿标准显然属于适当补偿标准，而非充分、合理补偿标准。在房屋拆迁过程中，对被拆迁人所受损失应予以充分填补，使其生活品质不因征收而降低，方能合乎正义。然而，适当的补偿标准显然不能对被拆迁人因房屋拆迁所受损失予以充分填补，实际补偿的数额往往远远低于被拆迁人合理范围内的预期，适当标准只补偿直接损失，对于间接损失或者预期可得利益的损失往往不予补偿，这对被拆迁人来说是不公平的。例如本案中政府答应补偿给相对人的补偿款（270万元）远远低于相对人的预期（700万元以上），充分说明了现有的补偿标准很不合理。

五、结语

本文旨在提出一种新的案例分析方法，并尝试通过对“唐福珍自焚”案的分析，力图使合法性与正当性的案例分析方法得以充分的体现。正当性分析看似与本案无关，但却是分析本案不可或缺的重要一环。本文的正当性分析紧扣我国房屋拆迁这一制度展开，而这一制度本身存在的问题恰恰却是本案现象之所以发生的根源和症结，因此，正当性分析在本案中自有其存在的意义。

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