发展循环经济的财税政策研究

吴宝宏 孙 丹

一、循环经济发展中财税政策缺陷与不足

（一）财政政策的缺陷

1.财政拨款不足。发展循环经济，实现节能减排，需要投入大量资金。从2011年前8个月来看，政府环境保护支出2441.98亿元，比2009年增长26.3%，占全国公共财政支出的2.7%，但由于地方政府财力有限，配套资金不到位，政府资金的投入仍不能满足企业的需要。

2.财政补贴较少。消费品补贴是世界很多国家推广节能产品的重要政策手段。我国在2009年、2010年开展电视机、电冰箱、洗衣机、空调、电脑等5类家电产品“以旧换新”试点。对销售补贴范围内旧家电并购买新家电的消费者，原则上按新家电销售价格的10%给予补贴，相比发达国家，补贴额度较低。

3.没有稳定的专项基金。建立专项节能基金是一个长期、稳定的资金来源。目前世界有29个国家设立节能创新基金，基金多来源于成品油税收。我国还没有建立循环经济发展专项基金，资金投入分散在企业技改资金和高新技术发展创新项目中，使政府在循环经济的资金投入上处于相对不稳定的状态。

（二）税收政策的不足

1.环保税缺位。随着环保问题的日益加剧，治理与改善环境状况迫在眉睫，财政资金的供给需求不断增加。从世界各国的经验来看，征收环境保护税则是筹集环保资金的最有效方法。而我国现行税法中却没有以保护环境为目的针对污染行为和产品课税的专门性税种，即环境保护税（简称环保税），环保资金主要通过征收排污费筹集，很难满足日益增长的资金需求。

2.资源税调节力度较弱。现行资源税主要调节级差收入，没有充分考虑节约资源和减轻污染的功能。其次，税率、单位税额过低，纳税人具体适用的税率、税额主要取决于资源的开采条件，而与该资源开采造成的环境影响无关，对资源的合理利用起不到明显的作用。第三，征税范围窄。现行资源税只对矿产品开采和盐的生产征税，使大量具有生态价值的重要自然资源，如水、森林、草原、海洋、滩涂等资源未列入征税范围内，很难有效遏制对自然资源的过度开采。第四，应纳税额的计算有待调整。资源税的应纳税额，按照从价定率或者从量定额的办法，分别以应税产品的销售额乘以纳税人具体适用的比例税率或者以应税产品的销售数量乘以纳税人具体适用的定额税率计算。这意味着对企业已经开采而未销售或使用的应税资源不征税，直接鼓励了企业和个人对资源的无序开采，造成了资源的积压和浪费。

3.增值税的作用有待加强。增值税对循环经济的发展和企业节约利用资源起到的是抑制作用。增值税的优惠政策仅限于煤矸石、石煤、炉渣、粉煤灰、油母页岩等几项，这只是循环经济的一部分，还有很多的循环链及相应的原料及产品未被纳入。另外，目前新的增值税暂行条例取消原来对废旧物资回收企业销售废旧物资免征增值税的政策，取消利用废旧物资企业进行生产的企业购入废旧物资时按销售发票上注明的金额依10%计算抵扣进项税额的政策，不利于利用废旧物资进行生产的这类企业的发展和资源的合理利用。

4.消费税缺乏调节功能。首先，消费税征收范围过窄。一些浪费严重和容易给环境带来污染的日常消费品如电池、一次性塑料制品等没有列入征税范围。其次，资源类产品消费税税率过低，对许多重要的战略资源和不可再生资源的消费也没有限制消费的作用，国际市场原油价格比1994年开征消费税之初上涨了5-6倍，而我国汽油、柴油消费税仍为1994年核定的水平，很难对石油消费起到调节的作用。最后，机动车税费结构不合理，对使用新型或可再生的能源如天然气、乙醇、氢电池的车辆没有规定相应的优惠政策，这在一定程度上影响了新型能源汽车的开发和利用。

二、发展循环经济的财税政策研究

（一）发展循环经济的财政对策

1.加大财政投入力度。循环经济具有公益性特征。政府在每年的财政支出中安排一定比例的资金，进行有利于循环经济发展的配套公共设施建设，如大型水利工程、城市地下管道铺设、绿色园林城市建设、公路修建等，以支持循环经济的发展。一方面，减轻了企业从事公共建设的负担，另一方面，也调动企业进行循环经济发展的积极性。同时，政府对从事污染治理、废旧物品回收、处理的企业及废旧物资再利用技术研究与开发等单位，政府也应加大投资力度，为循环经济的发展奠定坚实的基础。

2.实施绿色政府采购。为促进循环经济的发展，政府采购应优先采购具有绿色标志的、非一次性的、包装简化的、用标准化配件生产的产品，以此引导消费者消费方向和企业的生产方向。为此，我国应尽快完善《政府采购法》，指导各级政府的绿色采购工作，把优先使用环保、节能产品落到实处。

3.财政补贴。开展循环经济的企业大多都是前期投入大而获利低，政府应采取物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷等多种方式予以支持，给与经济上的照顾，对这样的企业，不但要扶上马，还要送一程。

4.设立专项基金。循环经济是一项系统工程，需要强大资金支持没有稳定的资金，循环经济难以持续发展。因此，政府有必要设立专项基金及结构来管理，其款项来源通过财政专项拨款、税费改革的专项利用、社会捐赠等途径来解决。

（二）发展循环经济的税收政策

1.开设新税种。对排污收费实行费改税，开征专门的环境保护税。我国一直是把排污收费作为控制污染的主要手段，事实证明，这已经不符合时代发展的需要。开征环境保护税可使企业外部成本内部化，促使其节约资源、促进其研究、开发新的更有效的节约资源、减少污染的技术。

2.改革旧税种。①资源税。资源税的改革首先就要扩大其征税范围，把水资源、森林资源和草场资源纳入征税范围，避免掠夺性的开采和消费；其次要调整计税依据，把计税依据改成按按开采或生产数量计征；最后是调整单位税额，调高不可再生资源的消费税额。②增值税。对那些循环利用型的企业实施低税率，对销售节能、环保产品的收入减征增值税，对企业利用废弃物生产的再生产品销售收入实行免税或低税，取消对化肥、农药低税率的规定，以免对土壤和水资源的保护产生不良影响。③消费税。首先是扩大征税范围，把那些会对环境造成严重污染的各类包装物品、一次性使用的电池、以及会对臭氧层造成破坏的氟利昂等产品列入消费税的课征范围。其次，为促进节能减排，对使用新型或可再生能源的低能耗的交通工具实行低税或免税。对于资源消耗量小、能循环利用资源的产品和不会对环境造成污染的绿色产品、清洁产品不征收消费税。最后是提高税率，对既危害健康又污染环境的香烟、鞭炮、焰火等消费品以及用引起公害的不可再生资源为原料生产加工的汽油、柴油等消费品课以重税。

3.施行生态税收体系。发展循环经济，要将生态保护原则纳入税收基本原则中，要求在税收征管上尽可能取消或调整不利于环保的优惠政策。如取消对能源的不合理补贴，取消对农膜、农药的优惠待遇，严禁或严格限制有毒、有害化学品及可能对环境造成重大危害产品的进口，大幅提高上述有毒、有害产品的进口关税。