上海菜场布局规划思考与探索

钟 骅

1 研究的背景

创新驱动，转型发展，是上海未来5年加快建设“四个中心”和国际化大都市的发展思路。以人为本、保障民生是创新驱动转型发展的出发点和落脚点。上海作为我国的特大城市，经济发展迅速，随着城市建设规模的推进，人口集聚、产业转型、空间结构、社区建设亦随之变迁，城乡统筹、协调发展成为城市各项工作的重点。在经济、社会、文化等方面取得显著成效的同时，上海市政府围绕“取之于民，用之于民”的思想，将保障民生，推进社会事业发展，缩小城乡差距，加强社会管理，推进和谐社会建设作为未来发展重点。

从2005年起，上海市政府把关系民生的社区建设、完善社区配套、为居民创造安居乐业的环境作为规划的核心工作，开门7件事的菜场建设，成为“十一五”、“十二五”关注的问题。

笔者将从上海菜场现状评述入手，借鉴国外实际经验，结合现有政策和措施，研究和探讨在新时期城市转型背景下，如何优化社区菜场规划布局建设，更好地为市民日常生活服务。

2 菜场现状概述

2.1 菜场的界定

一直以来，菜场是社区居民生活重要的组成部分，随着市场经济体制的不断深入发展，投资渠道的多样化，菜场所有权经历了公有制到私有制再到公有制的变迁，在传统社区配套公共服务设施规划中，规范标准化菜场是与文化、体育等配套设施统一设置的以公益性为主的设施，是公共服务配套设施体系的组成部分，是专门用于销售各类农副产品的市场类经营场所。

传统的菜场一般具有五大特点：（1）解决城市居民一日三餐需要的，以蔬菜、农副产品和鱼肉禽蛋为主的，有相对固定场所的社区配套设施。（2）卖买双方是摊贩、农民和以中低收入居民为主体的不同收入层次的市民。（3）菜场采用全日制供应并呈现早晚2个高峰时段，但周末假日高峰时段不明显。（4）菜场是城市居民日常生活必不可少的设施。（5）菜场货品价格低廉，货物新鲜。

2.2 上海菜场发展的历程

（1）第一阶段：1990年代

菜场是传统的民生设施之一，其供应对象为居住在市区的常住居民，尤其是中低收入家庭。早在上世纪90年代初，市政府开始编制中心城区菜场、集贸市场规划。当时上海菜场的形式主要是集贸市场，规模大小不等，供应蔬菜、农副产品等副食品为主，多为早、午两市，鲜活鲜杀，居民可直接就近入市，直接交易。其建筑的形式基本为室内、露天（马路菜场）两种。此外尚有零星流动的摊贩，过街穿巷。根据1990年上海中心城区菜场统计资料显示，当时市经委管辖的中心城区，共有菜场297处，其中规模较大的中心菜场202处，分菜场供应点95处，按建筑场所不同分为入室菜场197处，马路菜场100处。菜场总占地36.35万平方米，建筑面积35.72万平方米。

（2）第二阶段：1990年代中期至21世纪初

上世纪90年代中期，随着上海经济发展，改革开放政策的深入，上海的商业模式也发生巨大的改变，外资、合资企业开始进军上海商业零售业市场，出现了功能综合的大卖场和专业大卖场，它们的特点是规模化、连锁式经营，多设于城市中心区边缘，优势体现在供货渠道畅通，规范经营，价格适中，购物环境良好，在一定程度上冲击着传统的“菜场”业态。

以净菜加工为主的室内菜场，从传统的菜场剥离，加盟于连锁产业，如农工商、顶顶鲜等。到2004年，大卖场、生鲜超市、菜场呈三足鼎立之势，大卖场、生鲜超市达到81个，其中中心城区58个，有些大卖场如农工商、家乐福、联华等超市覆盖全市，分店达到100多家，还有可的、全家、罗森等小型超市遍布上海大街小巷，不少大卖场为招揽生意，派出免费班车，游走中心城区集中居民区及大型社区，吸引客源，扩大覆盖面，大有赶超传统菜场之势。

（3）第三阶段：21世纪中期至今

2005年起，上海市政府大力发展轨道交通，先后建成了4号、7号、10号线等7条轨道线，市中心市民开始了新一轮大规模动迁。为了解决市民的居住问题，市政府在郊区县集中建设大型居住社区。同时随着汽车业成为支柱产业之一，越来越多的市民拥有私家车，出行的距离增加。在菜场设置方面，市政府先后出台了《上海市菜市场布局规划纲要》（沪府发〔2006〕62号）、《菜市场设置与管理规范》（DB31-T344－2005）、《上海市人民政府办公厅关于印发上海市标准化菜市场管理办法的通知》（沪府办发〔2011〕12号）等一系列菜场管理规定，大力推进标准化菜场建设，注重菜场的场容场貌、食品安全和规范管理。至2010年全市标准化菜场共800个，菜场总量有所下降，同时零售业巨头沃尔玛、家乐福、O’L等城市超市等全面占领上海市场，并从原先城市边缘地带向中心城市中心渗透。

2.3 全市菜场现状概述

截止至2010年全市菜场共800个，总建筑面积约120万平方米，其中星级标准化菜场173个，建筑面积25.9万平方米，武定、双峰、美天长支、鞍山、龙珠和漕河泾6家菜市场为三星示范菜市场。全市大卖场和生鲜超市共100多处。从数量和分布上看，传统菜场仍占统治地位，仍是全市绝大多数居民家庭一日三餐的服务主体。

在标准菜场建设实施管理方面，上海市政府明确市区2级管理机制，市商务主管部门会同市规划部门负责全市标准化菜市场的总体规划，并负责标准化菜市场规划的协调、指导和管理。区（县）商务主管部门会同区（县）规划部门负责本区域标准化菜市场的规划及布局。菜市场建设作为公益性民生工程，列入社区商业管理范畴，产权回购为国资，每年安排一定资金用以标准化菜市场建设和改造。

3 菜场布局面临的问题

3.1 空间结构不尽合理, 服务半径过大

（1）中心城区：传统菜场是随着城市的成长由小到大、由少到多，其分布基本跟随居住人口的分布而布点，相对均匀地散布于居民集聚地。由于近年来经济发展迅速，中心城居住人口外迁，人口密度降低，从总体上来说，菜场的供应压力有所降低，菜场的使用条件有所改善，基本能满足现有居民生活需要。

同时由于中心城区急速扩张，一些区位良好的地段，先行开发成现代化的大型居住区，而街坊内部留下了零星的旧房简屋，无法改造，原有的菜场搬迁，政府过于注重土地近期效益，菜场服务半径过大，居民买菜难问题突出。

（2）郊区县：城镇布局相对分散，菜场规模较大，布局较疏散，同时随着郊区大型居住社区的建设，人口将快速集聚，但菜场设施布局不足，服务半径过大。

3.2 现有设施过于强调标准统一, 忽视市场多样性选择

以往的社区规划，只关注公有制度下的传统菜场的配置，忽视城市快速发展所带来的市场经济的冲击，未考虑城市居住区形式的转变，由原先单一的成片公寓房、里弄向大型居住区、高档国际社区的转变。同时在中心城区，旧区住房密度高，改造难度大，无法按统一标准布点，现行设施标准未针对不同区域，采用多样性配置的标准，并且忽略大卖场、生鲜超市、菜点的作用，而是过于强调规范的统一性，设施配置形式的统一性，导致菜场规范过于死板。

3.3 管理实施机制忽略动态发展需要, 缺乏过程管理

上海市下属17个区县，各区县交界处居住区往往犬牙交错，用地零散，缺乏相应管理与关注。城市布局结构调整，交通网络建设的加快，使原布局在相邻行政区边缘的菜场，由于旧区改造、功能转换而被拆除，如黄浦区的八仙桥菜场、金陵东路菜场原在当地颇有名气，十分兴旺，由于城市更新，现已不复存在。由于相关政府部门未考虑地区发展阶段需求，缺乏分期开发及过渡时期管理意识，过于强调终极标准化菜场的建设，未能及时规划补充多功能多用途，临时性过渡方案给周边居民日常生活的便捷性造成一定影响。

另一方面由于政府在运营管理方面只关注标准菜场，而对一些流动菜点和摊贩，其积极作用被长期忽视。政府过于强调整治而疏于引导，使中心城遗留的零星旧住区的居民买菜成了棘手问题。

4 消费需求的调查分析

上海作为国际化大都市，在交通、产业、人口、空间等方面发展迅猛，尤其是浦东的开发，城市结构调整，金融、服务地位提升，国际社区形成，国外生活方式的冲击，生活模式的改变，进而影响着社区配套设施的形式。

城市生活节奏的加快，导致家庭结构、人员组成、年龄结构的变化。以往传统的复合家庭，三代同堂一日三餐在家解决，买菜依赖传统菜场的状况正逐步减少，购物、消费习惯、现实的需求发生较大的变化，主要特征可归纳为：

（1）人口外迁。旧城改造，城市功能重组，中心城人口总量下降。以黄浦区为例，早在上世纪80年代，平均人口密度10万人/平方公里，山西街道达到16万人/平方公里，为全市之最。目前黄浦区（包括原南市区）人口51万，规划至2020年为30万，外迁达40%。黄浦区大部分土地用作CBD地区开发，居住用地仅剩1/3，原有配套设施的负荷将大大降低。

（2）家庭小型化。据统计上海常住人口家庭平均已降至2.8人/户，核心家庭增多。由于工作节奏加快，一日三餐简化，不必再亲自做饭，而把更多的时间用在工作学习上。即使在家用餐也多以半成品、快餐、便捷的食品为主，大大降低了对传统菜场的依赖。

（3）购买方式转变。汽车的快速发展，城市居民以车代步，大大增加了采购食品的出行范围和距离。节假日，大卖场人多车旺，一次采购以满足一周的需求成为了现今的主要趋势，居民对综合性大卖场的依赖提高 。

（4）综合性大卖场和生鲜超市份额增加。由于价格公道，经营规范，商品卫生，环境良好，信誉度高，被大多数居民所接受。

（5）需求多样化。居民利用上下班时段的便捷，光顾路边的流动摊贩，尤其是时令蔬菜价格便宜，品种丰富，更具有人情味儿被居民所接受 。

针对以上的变化，传统的社区公共服务配套规范已不能满足多样化的需求，采用千篇一律的方式与“十二五”创新驱动转型发展，加快建设“四个中心”和国际化大都市的发展思路相违背，应充分发挥市场调节和配置作用，预留充足的调整性，保证设施的弹性空间。

5 国外菜场建设经验借鉴

国外菜场主要采用3种形式：室内菜场、大型超市、露天集市。

5.1 室内菜场

由于饮食文化、生活方式的差异，国外对菜场的需求也不尽相同。相对而言，大多数欧美国家的一日三餐比较简单，而东南亚等国家受到中国文化的影响，生活饮食习惯与中国相似。在欧美，国家经济发达，生活水平较高，一般利用历史保护建筑提供各种新鲜洁净的生鲜食品、肉类加工、蔬菜及半成品（图1，图2） 。

5.2 大型超市

由于国外大型超市多选址在城郊结合部，超市为综合性设施，商品组合主要是食品、杂货、大店铺、商品丰富，满足顾客一次性购齐的要求，小汽车为主要交通工具，以1-2周一次的方式，解决日常生活问题。

5.3 露天集市

在法国等欧洲国家，一般日常的购菜需求在林林总总的大型超市中解决，但每周的周六、周日，在市中心广场或街道中心隔离带，都采用临时露天设摊的方式，进行新鲜蔬菜、水果、鱼肉交易。集市一般从早上8点持续到中午12点。在一定的区域，准点收摊，并有专人负责打扫，只留帐篷、铁杆支架等不影响交通的部件。集市已经成为欧洲人生活的一部分（图3-图5）。

1 国外室内菜场实景

2 国外室内菜场

3 国外露天集市清理后1

4 国外露天集市清理后2

纵观各国菜场的发展，在经济社会发展的初步阶段，菜场的形式都是以原始的、相对单一的、小规模的形式出现，并担负着提供城市居民日常生活需要的供应。随着经济发展，菜场的规模扩大，经营业态、结构层次趋于多样化 ，采用B+C+A，大卖场和生鲜超市为主的体系存在（表1）。

5 国外露天集市

表1 菜场、超市、生鲜超市适应性分析比较表

6 菜场布局优化建议

未来上海不仅要加快建设国际大都市，更要保障民生，让市民买得放心、吃得安心。有必要结合上海自身特点，完善社区配套建设，从配建标准、菜场形式、动态管理等方面，注重菜场可实施性，切实为广大市民解决买菜难的问题，进一步优化菜场的建设。

6.1 针对不同区域, 灵活制定配建标准

根据区域差异分3类社区分别制定配建指标，指标包括标准指标和类型指标。

标准指标本着刚性原则，采用120平方米/千人对菜场建筑面积进行控制。类型指标本着弹性原则，结合上海转型发展的需要，针对上海区域特点，将全市社区分为中心城区老城区、中心城区新建社区、郊区县3类社区进行相应菜场配置（表2）。

（1）中心城区老城区，设施数量较多，布点较密，但用地空间有限，规模较小。在居住区规划指标120平方米/千人的要求前提下，统一规划，均衡布局，考虑城市功能，配合居住区的总体布局进行设置，以方便生活。以标准菜场为骨干，进行布局，覆盖包含标准菜场、特色菜场及小型菜点的作用，发挥各自的功能，服务于社会。

（2）中心城区新建社区，设施配置不完善，但用地空间保障基础较好，规模达标，周边存在大型超市的竞争。要以标准菜场为主，进行布局，利用已有的大卖场的作用，发挥各自的功能，服务于社会 。

（3）郊区县，设施数量少，用地过大，功能综合。要以控制用地为主，采用中心菜场、标准菜场、小菜点相结合，发挥各自的功能，服务于社会 。

以上海市原卢湾区为例，原卢湾区共有15个菜市场，其中菜场6个，临时菜场1个，菜店3个，大卖场4个和生鲜超市1个。现状菜场总建筑面积1.61万平方米（52平方米/千人），远低于120平方米/千人的设置标准。布局上主要集中在南部地区，现状菜市场对居住用地的覆盖率为66%，中部地区存在局部服务盲点。规划在考虑近远期结合，资源共享前提下，采用多种形式菜场布局，规划共布局22个菜场，其中菜场10个，大卖场3个，生鲜超市9个，基本做到居住区服务全覆盖（图6）。

6.2 适应城市转型, 倡导多样化菜场形式

适应快速城市化背景下的城乡统筹，适应上海大都市庞大的流动人口对社区配套标准的影响，探索多种产销对接方式，分别针对不同类型社区，倡导多样化布局组合形式，解决买菜难的民生问题，主要建议如下：

6.2.1 中心城区

对中心城区来说，现有菜场总量虽未达到120平方米/千人的标准，但是从上海的实际情况：（1）到2020年，上海中心城人口还将继续迁移分散，规划人口将下降。（2）根据上海居民的生活习惯、消费心理、消费形式的改变，对传统菜场依赖已大大下降，这种趋势将与日俱增，因此可以认为中心城区的主要任务应是合理调整布局，提高覆盖面，改善服务环境和卫生安全要求。另外，菜场的早午高峰经营方式是对设施利用的很大浪费，建议朝全方位、多角度、多品种、多门类的综合服务体系发展，形成高效、综合服务中心，可采用以下形式进行补充：

表2 菜场配置标准建议表

6 原卢湾区菜场规划布局图

8 曲阳路菜场内景

①专业特色菜场。中心城区相对配套基础较好，近年来随着星级标准菜场的建设，菜场服务水平有较大提高，大而全的菜场故能满足市民基本需要，但像铜川路水产市场、静安区大田路兴泰活鸡菜场这种专业菜场，仍具有较大的发展潜力和消费群体。建议在已有的标准菜场体系中，增加规模较小但有特色的菜场甚至小菜点。

②品牌连锁菜场。鼓励品牌菜市场发展连锁经营，探索多种产销对接方式，深化蔬菜产销对接。例如虹口区三角地菜市场公司与正大、好得睐、都市菜园等多家优秀品牌食品企业直接签订了战略合作协议书，通过品牌食品企业与菜场的产销对接，降低成本，提供优质、安全的食品（图7，图8）。

③社区钟点菜场。在调查中发现，流动菜贩、钟点菜场一定程度上受到居民的欢迎，这种流动供应方式是一种方便居民的传统文化，具有地方特色，应予以保留，尤其在旧房集中地区，以及新建成的居民社区，在相当长时间内，居民购物极其不便的情况下，允许商贩在小区特定区域一周几次定时设摊。例如静安区支持专业合作社在社区开设小菜店、流动供菜点等方式解决市民需要。

④马路沿街菜场。在以步行为主，地块之间交通流量不大的城市支路、居住区总弄、原有菜场（现已拆除）的区域，可划定一定范围，定时允许设摊。例如徐汇区建业里加强环卫后续处理，处理好撤摊后的环境卫生问题，兴其利而避其弊，规范管理，减少污染，做到文明、卫生，有条件地改变经营方式，向精细包装，定点、错时错位经营过渡，或转为便利店作为服务网络的辅助部分。

⑤网络净菜社。充分利用互联网新媒体快速便捷的优势，发挥上海郊县例如崇明、奉贤等农业大区的优势，与中心城区中大型社区、国际社区形成一一对应的定向供应关系，提供优质食品，送货上门，既保证货源新鲜，又解决买菜难问题。

6.2.2 郊区

①集市。在人口规模不大的城镇中心，学习国外小城镇保留周末集市的做法，可适当保留部分露天的集市，作为菜场配建设施体系的补充，在时间上加以限制，可设置在每周六及周日上午12：00之前，进行自由贸易，同时加强相应的管理措施，保证为周边村镇居民提供新鲜食品，而不必全部搬入规模统一的标准菜场。

②临时菜场。大型社区的建设一般分批进行，建成后居民的入住也存在一个时间差。如果按标准先期建成，将出现空置现象，菜场的利用率较低。考虑实际使用，对已明确规划菜场落点的开发地块，如果土地已拆平但一时又不能开工建设，周边又缺乏菜场，可利用拆平的空地先建造临时菜场，以保证人民群众的生活需求。

③批零同营。郊区有众多农贸批发市场，价格低廉，货源充足，可利用时间差，针对不同销售对象错时经营。例如曹安市场在晚上和凌晨经营批发的同时，每天7点以后，批发摊位改营零售，让周边居民得菜价实惠。

6.3 加强动态管理, 提高综合服务水平

（1）注重菜场分期建设，提倡功能复合性。

菜场是城市生活配套设施，考虑地区建设的动态发展，强调实际落实性，结合地区发展阶段，不局限于追求近期高回报率的土地效益。利用储备用地、空置地建设菜场，在郊区大型居住区人口未完全入驻的过渡时期，不强求菜场建设一步到位，可分批分期逐步开发建设，考虑设施功能复合性，与其他配套设施共用，灵活转换，充分发挥设施利用率。

（2） 建立综合性大卖场、生鲜超市、菜市场、菜点、专业特色菜场、社区钟点菜场等，构成多层服务体系，互为补充。

大卖场、超市的管理模式、经营集约化，应是传统菜场的发展方向，应引导大型超市向社会化、低端化服务扩大，增加供应品种和数量，成为公共服务设施的一部分。

重视行政交界处居民需要，在中心城区，尤其要充分利用原有菜场进行调整、整合。有条件的可扩建，改造成一批达到标准的菜场。标准的骨干菜场，要提高覆盖面。一些小而分散的居民点也应配有小型的菜点，以保证正常的供应。定时定点的流动摊贩在城市的发展过程应看到其存在的价值，合理引导和加强管理，兴利避害。

（3） 出台一系列相关政策，做好后续工作。

良好的菜场后续环卫工作是菜场服务体系多样化的保障，相关部门应出台一些涉及环卫、消防、治安的政策，倡导各部门相互配合，做好临时菜场扫尾、保洁工作，确保建议的可实施性。

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