城市生态规划综述及上海的实践

刘旭辉

1 生态城市与生态规划

生态城市是城市建设的重要目标之一。“生态城市”概念最早在1971年联合国教科文组织“人与生物圈” （MAB）计划中提出。生态城市是一个理想城市模式，它是按生态学原理建立起来的人类聚居地，其社会、经济、自然得到协调发展，物质、能量、信息得到高效利用，生态进入良性循环，是一种高效、和谐的人类栖境①前苏联城市生态学家Yanitsky O，《Social Problem of Man's Environment》1987。。它寻求的是人与自然的健康、和谐发展，并希望它们充满活力与持续力②美国生态建筑学家Richard Rdgister，《Ecocity:Berkeley》1987。，是根据生态学原理，综合研究社会—经济—自然复合生态系统，并用生态工程、社会工程、系统工程等现代科学与技术手段而建设的社会、经济、自然可持续发展，居民满意、经济高效、生态良性循环的人类居住区③黄光宇、陈勇，生态城市理论与规划设计方法[M].北京，科学出版社，2002。。

生态规划是实现生态城市的重要手段和途径。通过城市规划的手段，对城市空间布局、发展策略进行协调，促进城市生态健康合理发展。

广义生态规划与区域规划、城市规划在内容和方法上是重合的，着重贯彻生态学原理，强调各个生态要素的综合平衡，构建自然与生态、社会与生态、经济与生态、环境与生态、区域与生态、生物与生态之间可持续发展的和谐、高效生态关系，包括生态城市建设规划和生态城市模式的生态规划。狭义的生态规划被理解为环境规划，是区域规划、城市规划的一部分，或直接把生态规划看作是在生态学原理指导下基于现代GIS分析手段的土地利用分区规划，包括生态环境保护专项规划，以及城市总体战略规划中的部分内容④徐闻闻等，《上海市基本生态网络规划》，上海市城市规划设计研究院，2009(1)。。

2 城市生态规划及研究综述

2.1 相关研究

从城市诞生之初，城市生态规划的理念就存在了。按发展历程，可以分为生态观念的自发期（工业革命前）、萌芽期（工业革命后至19世纪末）、发展期（20世纪初至20世纪50年代）和成熟期（20世纪60年代至今）4个阶段⑤张泉、 叶兴平，城市生态规划动态与展望[J].《城市规划》，2009(7)：51-58。。

城市发展最初的依水而建、向阳而居，反映了自发期的生态规划理念。萌芽阶段的生态规划理念包括霍华德的田园城市等，对当前的生态规划思想起了启蒙的作用；发展阶段以沙里宁的有机疏散理论、勒·柯布西埃的光明城、赖特的广亩城等为代表，生态规划思想主要着重于通过城市生态格局的探讨，致力于城市与环境的和谐相处；到成熟期，城市生态规划的理念越来越受到人们的重视，研究内涵越来越丰富，层次越来越深入，内容也越来越具体。

进入成熟期以来，关于生态城市和生态规划的研究主要着重于两个方面：生态城市建设和评价标准研究，城市生态规划的原则和方法研究。

2.1.1 生态城市建设和评价标准

很多国际机构和组织、国家对生态城市的建设标准进行研究，提出了很多评价模型和指标体系。如联合国可持续发展委员会的“驱动力—状态—响应”指标体系、联合国统计局的可持续发展指标体系框架、国际科学联合会环境问题科学委员会的可持续发展指标体系等。同时，在国际、国家、地区和部门等不同层次上的可持续发展指标体系也不断涌现。

从指标选取上看，评价体系除了环境水平、绿化等指标，更多地涉及了社会、经济、人民生活等各个领域，生态城市的概念已被进一步挖掘，整个城市社会的可持续发展成为它的基础与内涵。总结各类评价体系，衡量指标主要包括3个方面，经济：包括国民经济的可持续发展情况；生态：包括人口与建设规模与生态承载力的情况、环境和绿化水平；社会-政治：社会可持续的经济福利情况等。根据不同的评价对象，指标选取有所侧重和不同。

总体来看，现有的可持续发展指标体系和评价模型，按方法学分，主要有3类：系统工程的理论与方法、货币化评价和生物物理量衡量⑥任文伟、王嘉漉等，上海建设生态型城市的规划标准研究，复旦大学、上海市城市规划设计研究院，2006.12。。

如国家环保总局于2002年7月发布了《国家环境优美城镇考核指标》，并于2003年5月发布了《生态县、生态市、生态省建设指标（试行）》⑦张坤民、温宗国、杜斌、宋国君，生态城市的评估与指标体系 [M].北京：化学工业出版社，2003。。复旦大学与上海市城市规划设计研究院（简称“上海市规划院”）合作，于2007年对上海建设生态型城市的规划标准进行研究，并提出了包含综合、环境、绿化3大类共30项的规划指标体系⑧任文伟、王嘉漉等，上海建设生态型城市的规划标准研究，复旦大学、上海市城市规划设计研究院，2006.12。。

2.1.2 城市生态规划原则和方法

1980年代以来，各国专家学者对于生态城市的建设提出了很多可行的原则和策略。1984年MAB报告中，前苏联城市生态学家Yanitsky提出生态城市规划5原则：生态保护战略、生态基础设施、居民的生活标准、文化历史的保护、将自然融入城市。他从总体上概括了生态城市规划的主要内容，也成为后来生态城市理论发展的基础。美国生态学家R．Register于1984年提出建立生态城市的原则：以相对较小的城市规模建立高质量的城市，就近出行，小规模地集中化，物种多样性有益于健康等。此后，Register创立了“国际城市生态”组织，并于1996年提出了建立城市生态的10项原则，这些原则从规划的角度出发，包括修改土地利用开发的优先权、修改交通建设的优先权、修复被损坏的城市自然环境、培育社会公正性等等。

与此同时，国内的生态建设理论大大发展，包括生态学者马世骏和王如松提出的“社会—经济—自然复合生态系统”的理论⑨⑨ 马世骏、王如松，社会经济自然复合生态系统[J].生态学报，1984，4(1)：1-9。，王如松等提出的“天城合一”的中国生态城思想⑩王如松，高效和谐—— 城市生态调控原则与方法[M].长沙：湖南教育出版社，1988。。吴良镛院士结合中国的传统文化，提出了“山水城市”概念等等。

尽管诸多专家学者对于生态规划关注的角度和提出的方法略有差异，但本质上都涉及了城市与自然的和谐共生、资源的合理利用和可持续发展、城市系统的生态性。总之，生态规划的方法包括3个方面：构建合理的、健康的城市生态格局，为生态城市的建设提供良好的物质空间；提倡健康、节能的生产生活方式，节约资源以利于城市的可持续发展；保护生态环境，尊重自然。这些研究为生态城市的建设起到了很好的引导作用。

2.2 相关的城市规划实践

生态城市的规划实践大部分着重于抑制城市空间过度蔓延，提高城市建成区的使用效率和可持续发展水平。具体表现为城市空间布局的优化、在城市绿带与绿环的建设、城市绿地系统的完善等。

2.2.1 放射状、环状、网络状的生态绿地建设

诸多城市致力于生态绿地的建设，包括放射状绿地，将生态绿地渗透到城市的各个部分，如哥本哈根的“手指状”规划（图1）、墨尔本市5条河流绿廊规划（图2）；环状的绿地建设，避免城市的过度膨胀，如北京原来的总体规划确定的两个绿环和组团隔离带（图3）、伦敦的环城绿带、巴黎的环城绿带；网络状的绿地建设，如日本东京的公园体系等（图4）。上述方式不是单独使用的，往往相互结合，如莫斯科的绿地体系（图5）。

在这个过程中，也形成了很多绿地建设的理论。如绿地补偿的概念和应用，即人为地对生态环境质量或功能的损害进行的各种形式的减缓和补偿作用(11)Cuperus R , Canters KJ , Piepers A A G. Ecological Compensation of the Impacts of A Road. Preliminary Method for the A50 Road Link(Eindhoven - Oss , the Netherlands) [ J ] . Ecological Engineering ,1996,7(9):327 - 349。，还有绿带理论、绿径理论，以及生态网络理论等。

2.2.2 城市建设密度的控制与梳理

香港通过划分不同密度分区来控制城市建设，通过提高建筑密度，利用城市建设用地，同时确保各个分区之间与城市周边的绿地，得以在城市周边保留大量自然状态的郊野公园。这一方法在为城市提供发展空间的同时，也满足了城市生态环境的需求。

我国《城市规划编制办法》（2006.4）规定，北京在新一轮总体规划中，明确划定了城市的禁建区与限建区，使城市整体更加协调、合理发展。总体规划必须划定城市禁建区、限建区、适建区和已建区。

2.3 小结

在生态城市的建设方面，国内外的专家学者就已做过大量的研究，结合诸多的规划实践，已形成了很多很好的城市生态建设的理念。城市生态建设所关注的主要内容，由绿地建设和空间优化，到城市和经济社会可持续发展，越来越丰富和深入。总的来看，主要包括城市与自然的和谐共生、资源的合理利用和可持续发展、城市系统的生态性等。

在诸多城市的规划实践中，生态规划往往通过城市物质空间的管理实现。具体包括城市绿地系统和城市空间的有机组织，城市建设的规模、密度等的合理控制等，尤其在绿地空间的梳理方面，很多城市已经形成了较为经典的模式，生态规划成效明显。

3 上海城市生态规划实践的回顾与分析

3.1 主要成效

上海的历次城市规划，都把生态规划作为重要理念。

上海第一次明确提出城市有序发展、有机疏散，是在1946-1949年编制的《大上海都市计划》（图6）。之后的上海历次总体规划和各类专项规划中，均坚持了这一“有机发展”的思想。总结几十年以来上海规划和发展的历程，生态规划的主要策略包括：绿带及中心城绿地系统的完善，楔形绿地、敏感区的规划建设，中心城人口疏解、“双增双减”，基本生态网络的规划等。这对上海保持相对合理的空间结构，有序发展，起到了积极作用。

3.1.1 绿带和绿地系统

上海城市生态规划理念反映在空间上，主要为环形绿带和中心城绿地系统的不断完善。在1946-1949年编制的《大上海都市计划初稿》中，规划首次提出了建设环城绿带的思想和具体方案。规划城市外围布置环区绿地，“限制中心区再向外发展”，“在城镇发展面积以内，另有68.8平方公里的公共绿地”，这种概念和布局方案较好地使城市保持有序扩展的趋势。1953年编制的《上海市总图规划》提出要疏散旧区稠密的人口，并要为全体市民修建各类绿地和运动场（图7）；1959年《上海城市总体规划草图》中，对城市外围发展用地中划示了若干向外延伸的放射状绿带（图8）；1960年的《上海城市总体规划草图》对此方案进行延续和强调，为后来的外环绿地、楔形绿地等奠定了雏形。

1983年编制完成的《上海市城市总体规划方案》首次提出形成“多心开敞”的规划布局。在此指导下，建设“点、线、面”结合的绿地系统，并首次提出了中心城外围建设楔形绿地的概念（图9）。1999年编制的《上海市城市总体规划（1999-2020）》在此基础上，进一步明确了“环、楔、廊、园”为基本框架的绿地系统（图10）。同年编制的《上海市绿地系统规划》中对此进行了深化和细化，并对各类绿地的规模、建设要求等作出了规定。这是目前上海绿地系统建设的主要依据。

3.1.2 楔形绿地、敏感区

楔形绿地是上海绿地系统的重要组成部分。自1949年以来，上海市城市总体规划编制过程中逐渐提出、发展和完善楔形绿地的理念和规划。1953年的《上海市总图规划示意图》就标明了边缘区若干片楔形绿地的设想，959年的《上海城市总体规划草图》具体划示了三岔港、花木、三林、吴中路、大场等楔形绿地。1983年编制的《上海市城市总体规划方案》正式提出楔形绿地的概念，设置了近12处楔形绿地。到1999年《上海市城市总体规划（1999-2020）》，在中心城确定了三岔港、东沟等8片楔形绿地（图11），控制总用地面积达69.2平方公里。

在总体规划指导下，中心城楔形绿地控制性详细规划，张家浜、东沟、三林楔形绿地等控制性详细规划相继编制完成，楔形绿地的建设有了规划实施依据。针对楔形绿地的建设情况，上海市规划院等机构也进行了多次规划研究和梳理。但是，由于大部分楔形绿地位于中心城以内，随着城市快速发展对用地的刚性需求，以及商业性开发项目带来的经济利益的诱惑，至2008年，楔形绿地中公共绿地仅落实约25平方公里，与规划目标还有差距。

1999年编制的《上海市城市总体规划（1999-2020）》中提出了敏感区的理念，从整个市域的角度，拟定了上海城市生态维护和发展的框架和基础，这是今后上海生态建设的规划保障。其中，建设敏感区毗邻中心城，受城市化发展影响较强也较直接，目前相当大的部分也已经与中心城连成一片；生态敏感区位于郊区，面临蚕食压力相对较小，从目前来看，多处于控制发展的状态。除总体规划提出的敏感区的概念以外，规划并没有提出具体的工作策略和措施，致使建设敏感区和生态敏感区的规划难以落地。

3.1.3 中心城人口疏解及“双增双减”

在上世纪50年代，上海的规划工作就考虑到在中心城周边建设卫星城，避免中心城人口过度集中。1984年编制、1986年批准的《上海市城市总体规划方案》进一步明确了中心城-卫星城-郊县小城镇-农村集镇4个层次的城镇体系，把充实和发展卫星城作为城市发展的重要方向。1999年编制的《上海市城市总体规划（1999-2020）》确定了中心城-新城-中心镇-一般镇的城镇体系，2006年进一步提出“1966”的城镇体系，9个新城、60个左右新市镇在上海城市空间布局中占有重要位置。郊区城镇的建设是郊区城市化的必然结果，同时，郊区城镇的发展对城市向外围有机疏散起到了推动作用。

2005年以来，作为重大的民生工程，上海“两个一千万”保障性住房和经济适用房选址规划、大型居住社区的选址和规划相继进行。由于中心城用地紧缺，其中相当一部分选址位于中心城外围、紧邻轨道交通的地区。这项工作缓解了群众住房的刚性需求，为改善居民的生活居住条件做出了贡献。另一方面，有效疏解了中心城的人口，也为上海的生态建设起到了积极的作用。

在中心城的空间管制方面，2004年，上海市城市规划管理局在中心城的规划管理工作中提出了“双增双减”的策略方针。“双增”，为增加开放空间，增加绿地；“双减”，为减少容积率，减小建筑高度。以此为指导，中心城过度集聚和过高密度开发的现象有所缓解，中心城的环境得到了进一步改善。

3.1.4 生态专项规划

近年来，上海市规划院编制完成了《上海市基本生态网络结构规划》。规划在上海建设生态城市总体目标的指导下，对目前存在问题进行了分析，提出了上海生态网络的规划结构，包括生态功能分区及各功能区块的管制要求。规划功能区块包括中心城绿地、市域绿环、生态间隔带、生态走廊、生态保育区5类；针对每种功能区块，规划提出了各类用地的构成比例，以及建筑高度、建筑量、复垦比重、绿地率、森林覆盖率等生态控制指标。该规划为上海生态建设提出了较为具体可行的措施，对今后生态空间的建设具有重要的指导意义（图12）。

3.2 存在问题

近年来，上海生态控制的理念不断深化，生态空间走廊也逐步形成。然而，上海生态城市的建设还存在一定的问题和困境。

3.2.1 规划编制尚有缺失

在上海几十年的规划实践中，尽管在总体规划层面提出了生态规划理念，但是在下一层次的规划中，没有对该理念进行深化和落实。除楔形绿地的规划外，分区规划、各个范畴的详细规划，极少对生态城市的规划和建设提出具体的策略和措施，而针对生态城市的专项规划只在近年才开始出现。相比生态规划，各个区的发展过程中，更加关注的是集中建设区、工业园区等的开发建设，规划编制体系的缺失使得总体层面的生态规划理念悬浮在空中，成为“纸上谈兵”，难以实施。

3.2.2 规划实施与控制力度受多种因素限制

中心城楔形绿地、外环绿带尽管已有规划，但在实施过程中，受较多因素的限制和干扰，如中心城发展过程中对集中建设用地的刚性需求，经济利益与生态保护的矛盾等，致使规划多次进行调整，原定的生态绿地被建设用地不断地蚕食，规划初衷难以完全实现。

3.2.3 实施机制不完善

生态用地用以实现城市的生态空间格局，是城市生态建设中具体落实的主要内容。生态用地的实施不同于一般的城市建设用地，涉及到城市和社会发展各个层面的问题。目前，在生态用地的实施过程中，相应的机制还很不完善。

（1）投资主体不明确。生态用地的保育，如涵养林建设，需要很大的资金投入，而所带来的收益，需要在10-20年甚至更远的期限内才能体现。目前来看，先期的大笔投入无人买单，实施主体缺乏，这是生态区保护和建设所面临的主要问题。

（2）生态保护与经济发展的关系需要协调。地区生态保护使很多经济型产业的落地发展受到限制，居民的经济状况、生活因此受到很大影响。在相关机制不完善的情况下，生态地区的保护与发展往往以牺牲地方以及当地群众的切身利益为代价。这在今后的规划工作中需要予以考虑和协调。

（3）动拆迁的问题。生态用地的建设往往涉及到区域范围内居民、工业企业的动拆迁问题。其中农村居民居住地的改变，除动拆迁资金以外，更重要的，涉及到广大农民就业、生活方式的改变等一系列社会问题，后续工作复杂，与城市化总体进程息息相关。而工业用地的搬迁工作在资金、企业发展的维护方面也存在一定的难度。

生态规划的实施需要全社会统筹协调，共同努力，才能有完善的保障。

3.3 小结及建议

上海在城市规划编制工作中一直把生态建设的理念贯穿其中，历次的总体规划均体现了大都市生态建设的思想，包括：环形绿带、块状绿地的规划建设，空间上生态廊道的布置，中心城有机疏散的相关策略，以及总体生态网络的梳理和构建等。宏观的规划已经取得了一定的成效。

然而，在上海生态城市建设过程中，在敏感区、绿地的具体实施方面还存在一定的问题。为此，笔者提出以下建议：

（1）加快推进各个层次城市生态专项规划的编制工作。生态规划是城市规划中的重要内容，在城市规划的各个阶段，都应对生态规划的理念有所体现。应根据城市规划的各个不同阶段，确定生态规划不同的工作重点和工作内容：在总体规划阶段，在城市总体布局的基础上，划定各类城市生态保护区，研究确定各类保护区内的开发模式、开发强度等一系列指导内容；详细规划阶段，推进生态区控制性详细规划的编制，对各地块提出具体的规划控制要求，对宏观层面的规划要求进行深化和落实。

（2）建立长效机制，把生态规划作为一项长期的工作坚持下去。生态城市的建设是个长期的过程，需要长期努力，才能取得成效。

（3）建立生态用地保护与开发的实施机制。设立生态建设的专项基金，用于城市生态建设与发展的各项需求；建立生态用地保育与开发的补偿机制，对承担生态用地开发的开发商，可在其它用地的开发上获得一定的政策补偿；鼓励生态用地内开发内容的多样性，包括休闲、度假等低密度设施的开发等，以获得一定的经济效益；对生态用地开发涉及的居民和企业动迁，也应建立一套完善的后续保障机制。

（4）提高对城市生态发展的整体认识水平。在各类规划中，严格贯彻生态保护的理念和思想，提高对各类生态用地规划与管理的认识。加强宣传，整合全社会之力，共同为城市生态建设作出努力。

注释：

图1-5来源于网络，图6-12来源于上海市城市规划设计研究院。

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