广东试水养老金入市

■颜昌武

(作者为暨南大学公共管理学院副教授)

养老金监管是一场持久战，是一场硬仗。作为全国首个迈出地方养老金市场化操作步伐的省份，广东当务之急是加速推进基金管理运营规范化、透明化和制度化建设。

“如果有一天，我老无所依，请把我留在那时光里”，一曲《春天里》，唱得整个中国泪流满面。触动人们心灵的，不只是对农民工当下生存状态的关注，更是对自身未来生活的忧虑。

2012年初春，全国社会保障基金理事会发布消息称：经国务院批准，社保基金理事会受广东省政府委托，投资运营广东城镇职工基本养老保险结存资金1000 亿元。此举被解读为广东开启了地方管理的养老金入市的破冰之旅，广东也因此成为全国首个迈出地方养老金市场化操作步伐的省份。这则消息再次引发了人们对未来的叩问：我们的“保命钱”能否从此走进春天里？

广东何以先行？

养老金作为人们的保命钱，向来备受瞩目，关于“养老金能否入市”的话题也一直为各界所争论不休。那么，广东何以会在争议声中执着先行呢？这首先要归因于广东雄厚的养老保险基金积累。据中国社科院公布的《2011 中国养老金发展报告》显示：2010年，若剔除财政补贴，全国有15 个省份基本养老保险基金当期收不抵支，缺口高达679 亿元。其中，辽宁和黑龙江的缺口均超过100 亿元，天津和吉林的缺口超过50 亿元，其他省份的缺口在10 亿元以上。与此形成鲜明对照的是，广东作为社保基金收入总额和结余的全国双料冠军省，同年社保基金收入1539.15 亿元，当年结余599.34 亿元，滚存结余3298.58 亿元；至2011年，累计结余总额达4413 亿元。

广东虽然捧着一个金饭碗，但却难逃养老金跑不赢CPI 的困境。长期以来，我国地方基金投资受限严格，主要用于存银行和买国债，不利于养老金保值增值，造成巨额福利亏损。就全国范围而言，2009年，CPI 是5.6%，养老金收益率不到2%，一年损失高达1000 亿；2010年，CPI 为3.3%，养老金收益率仍不到2%，一年损失超过300 亿。大环境如此，广东也好不到哪儿去。2010年，广东社保基金纳入各级财政专户管理的资产中，91.25%为银行定期存款，1.63%为债券投资，其基金收益率仅为3.5%，低于同期5.0%的通胀率，呈现“隐形缩水”的困局。

要想金饭碗不贬成铜饭碗，广东就要敢想敢试，战胜通胀。如何战胜通胀？或者靠财政补贴，或者靠市场赢利。无论是政策倾向，还是实践运作，似乎都表明：养老金离开资本市场，就难以实现有效的保值增值。“十二五”规划提出“积极稳妥推进养老基金投资运营”，从而给予了明确的政策引导。而从实际运作来看，我国于1999年开始酝酿社会保险基金入市。2005年，国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，提出国家要制定个人账户基金管理和投资运营办法，实现保值增值。2006年，养老金悄然借道入市，全国社保基金理事会受托管理中央财政补助9 个试点省市做实个人账户资金。

广东之所以委托全国社保理事会投资运营，是看中了该会在社保基金的保值增值上一直保持着得天独厚的优势和骄人业绩。由于长期的出色表现，社保理事会被誉为“国家队”，并以精准抄底和逃顶而著称业界。从2000年成立以来，全国社保基金共实现投资收益2847 亿元，年均收益率为8.41%；从2006年12月开始，该会受托管理中央财政补助天津、山西等9 个试点省市做实个人账户资金，年均投资收益率更是高达10.27%，比承诺收益率高出6.8 个百分点。此番广东省牵手全国社保理事会，可谓“强强联姻”。

高风险与高期待

保命钱的根本是安全。但在资本市场上，只要遭遇一次黑天鹅事件，就足以血本无归。就全球范围来看，养老金入市都面临着重大的风险。特别是2008年金融危机，使得世界各地养老金账户资金都蒙受了不同程度的损失。如香港强制公积金缩水25%；瑞典账户资金缩水35%；加拿大2008 财年投资股市的养老基金损失34.41 亿加元。

鉴于资本市场的高风险性与养老金本身能赚不能亏的高期待性，我国一直视养老金为高压线。早在1998年，时任国务院总理朱镕基就警告说：“现在中央已规定，养老保险资金不允许炒股票、搞房地产，自以为回报率高，其实风险很大，可能一下子就没了。我们硬性规定，养老保险金只能买国库券或存银行，不能干别的，干别的就是违法。相关人员就要被撤职。”2001年，朱镕基再次要求：“社保基金要稳健运作。首要原则是安全性。宁肯少赚几个钱，也不要赔本，要有足够的风险意识。”

有鉴于此，此次广东委托全国社保理事会投资运营养老金，其无论是在制度设计和运作初衷上，都始终把投资安全放在首要位置。首先，广东养老保险基金积累结余较多，将1000 亿元委托全国社会保险基金理事会运营，不会影响当地养老金的发放；其次，广东采取的是委托运营的方式，且委托是有期限的，明确规定为两年；最后，投资运营经过严格的程序，经过人社部和财政部的审核，并且报经国务院批准才实现委托。

代理方全国社保理事会也明确表示：此次受托投资运营广东省部分养老金，会采取更为审慎的投资方针，该项资金将主要投资于国债、银行存款、企业债、金融债等有固定收益的产品，委托人可获得不低于同期银行定期存款利息的收益。为了消除人们对安全性的疑虑，该会还强调：不要把“委托投资运营”误读为“委托入市”，更不能被误读为“入股市”。

虽然养老金投资的第一原则是安全至上，但是政府不应该以此为理由把巨额资金仅用于存银行和买国债，“隐形缩水”，无异于一种不负责任的资源浪费。因而，广东的当务之急，是实施一种稳健的投资方针，最大限度地实现基金的保值增值。

怎样才算是稳健呢？全国社保理事会理事长戴相龙对此作了明晰的解释。虽然对于投入股市的比例，国务院、财政部、人社部规定的限额是40%，但在通常情况下，为保证资金安全，社保基金投资股市的比率会根据价位和市场来灵活掌握，在不同阶段可能会出现30%、25%或28%的比例。

戴相龙说：“我相信我们会审慎地投资，大多数用于固定收益类，少部分用于股票，而且将升值后的价位来实行长期持有。我相信投资回报会高于设想的回报率，达到一个保值增值的目的。”他还指出，“我们会按照审慎的方式来管理，会实行多元化的资产配置，会重点将这些金钱用于固定收益类的产品，保证它至少不会少于同期现金定期存款这个利息”。

质疑声不绝于耳

作为长期积累的基金，养老金肯定会受到诸如消费水平提高、物价上涨等因素的影响，从而难避福利亏损的风险，其保值增值的意义自不待言。问题的关键是如何才能实现保值增值？入市是否保值增值的必然选项？如果要入市，入什么市？谁说了算？如果亏了，责任又是谁的？围绕广东试水养老金入市，业界及民众的质疑声一直不绝于耳。如何有效地平息各种质疑，恰恰是广东省与全国社保理事会所亟需解决的难题。

将经不起风险的养老金扔进一个“熊”霸天下的“圈钱市”，是否是一种类似于“肉包子打狗”的自杀行为？众所周知，中国现有的股市制度很不完善，重融资而不重投资人利益保护，具有自我封闭、投机过甚、股价波动频繁等特点，无论市场结构还是运行格局，都难以为入市的长线资金提供稳定而可靠的回报，同时相关的各种专业管理机构大都也没有做好准备。

全国社保基金理事会过去10年的高速发展态势能否继续复制？过去10年全国社保基金理事会年均投资收益率达到9.17%，这就不得不让人相信其投资行为背后政策红利的支持。有专家质疑，如果养老金真的投入股市，是否会违背市场自由竞争与公平的原则进而挫伤股市信心？一旦数额庞大的保命钱入市，由于事关社会保障就贴上了稳定压倒一切的标签，可能会强化这种只能赢不能输的特权。而在保证养老金增值理由下，变相的内幕交易将取得某种合理性，得到政策眷顾的资金会在市场形成群狼效应。内幕操作正是股市大忌，滋生不公平竞争、不利于中国资本市场的制度建设和完善，

“我的养老金谁做主”？我国地方养老金的基本构成是职工的个人缴费和单位缴费，广大公众是保命钱的“金主”。但在广东养老金入市的全过程中，却少有“金主”们的表达渠道。在2012年全国“两会”上，有部分代表委员就养老金入市问题表达了担忧，遗憾的是，这种担忧未能上升到议案提案层面。因而，广东养老金入市的消息一经公布，各大网络论坛就炸开了锅。由于事关切身利益，不少网友大胆质疑：事关能否老有所养的民生事情，不需要向公民解释并取得同意吗？如果有人不同意自己缴纳的养老钱投入股市，可以撤回已交款项或者拒绝继续缴纳吗？如果养老金入市被套牢或者出现贬值，公众又该找谁去要保命钱？即使有补空机构，那么补空资金的来源何在？如论者所指：倘若无视基金主人的基本权益，利用资本市场的不规范来赢取利益，这样的赢利，又有多少意义？

“我的养老金谁做主”？我国地方养老金的基本构成是职工的个人缴费和单位缴费，广大公众是保命钱的“金主”。但在广东养老金入市的全过程中，却少有“金主”们的表达渠道。

如何防范风险？

在海外成熟资本市场上，养老金一直扮演着“基石投资者”的角色。如欧洲股市中养老金持股占比达70%，美国有50%。为实现增值保值，美国养老金1980年入市，美国社会养老保险是全国统筹，以“信托基金”形式存在，由联邦政府直接掌管。截至2010年底，美国养老保险基金总资产已达2 万亿美元，2010年美国退休老人能领取到退休金的人数也占退休老人总数的48.6%。因此，对中国来说，养老金入市不是一个该不该发生的问题，而是一个如何防范风险的问题。我国的社会养老保险制度尚不完善，拓宽运用渠道势在必行。从欧美等国的成功经验来看，进入股市需要良好的制度设计。

养老金的投资运营，首先应当有一个政策规范，以确立养老金的法律地位、确立对缴纳者的尊重、明确其投资范围和运行机制，厘清社会保险基金中统筹账户和个人账户的管理人、受托人角色定位以及市场监管和法律责任等。要确保养老金的安全，当务之急，是必须抓紧出台养老金入市的具体试点办法；制定特别的投资决策和监管以及遴选和更换基金管理人的制度，定期公布基金管理人的业绩。

从积极的意义上讲，数额庞大的养老金入市必然会对一国的资本市场产生影响，反过来，养老金所特有的使命和功能，必然会把一种稳健性、追求长期性的经营模式带到资本市场中去。欧美等国的经验也表明，养老体系与资本市场的协同发展，使大部分普通民众得以分享经济发展的成果。事实上，过去10年，我国的社保基金通过专业投资，实现了年均9%左右的回报率，而当期年均通胀率在2%—3%，这表明我国也有能力实现养老体系与资本市场的良性互动。但我们也要看到，实现这种良性互动是一项系统工程，既要不断提高资本市场治理水平，增加市场的透明度，强化保护投资者机制，又要发展机构投资者并不断提高其理财服务能力。

此外，必须打造一个公平公正的监管机构。从香港的经验来看，养老金市场化运营，是一个非常系统的工程，首先需要一个规范的金融市场、一个公平公正的监管机构和一个透明的法治环境，而这恰恰是内地市场需要重点加强的。当前，我国管理养老金等社保基金的组织，一般都是社保局下属机构，集保费征收、基金管理、投资运作等多种职能于一身，以政企合一的方式运营基金。这种缺乏监督、信息不透明的运营方式，难免暗箱操作、效率低下。社保局一手垄断了养老金的管理和运营。在这种情况下，即便养老金实现了市场化运营，也有可能难以真正确保这些钱的安全。现实的艰巨性和复杂性表明，养老金监管是一场持久战，是一场硬仗，我们绝不能有任何心存侥幸的心理和短期行为。当务之急是要对基金管理、运营进行规范化、透明化和制度化建设。