财政压力下结构性减税如何减

■本刊记者 吴明华

“上面‘点菜’点多了，地方‘买单’就可能买不起。特别现在税收下降的情况下，地方‘买单’的能力也下降了。所以中央各个部门‘点菜’的时候，就得考虑地方的承受能力。”

从去年9月开始，“结构性减税”一词频频见诸报端，从个税调整，给小微企业减税，到今年的增值税、资源税和房产税改革试点，与结构性减税相关的政策措施相继出台实施。对于这样“有增有减”的结构性减税，一时间议论纷纷、争议不断。

然而政策还未全面落地，效果却已经显现。今年一季度全国财政收入增长14.7%，比去年同期回落18.4 个百分点，其中税收增幅仅10.3%，回落了22.1 个百分点。地方上更不容乐观，北京、上海、广东等经济发达地区普遍财政收入增速大幅下滑，甚至是负增长。税收的大幅回落，更增加了人们对这一轮减税政策执行与效果的担忧。

在这种形势下，结构性减税是进还是退？结构性减税到底意味着什么？

“舍与得”之道

《决策》：从一季度来看，今年的财政收入压力很大，财政收入下滑对结构性减税政策执行会不会产生影响？

刘恒：一季度财政收入增长下滑，会对结构性减税政策执行产生影响。目前我们正在密切观察，现在要看绝对数，因为下滑相对于今年财政预算支出来说并不特殊。目前情况如果持续下去的话，维持一年政府的财政开支，或政府正常的预算支出没有问题，但大规模的超收情况可能不会再有。

目前探讨这个问题还有点早，不能盲目得出结论，要看到底什么原因造成的，要看发展趋势和变化因素，这些都是非常重要的。否则的话，财政收入一下滑，马上又开始搜刮民脂民膏，那还了得。前些年我们改革的目标之一，就是让过分增长的财政收入增幅降一点。现在降下来了，反而觉得不对了，这是个问题，需要大家认真考虑。

从某种意义上讲，今年一季度财政收入增速下滑也是结构性减税的结果。上海的增值税改革试点，下一步再扩大其他领域和在全国推广的步伐，可能会受到影响。如果增值税扩围引起的问题很严重，严重到足以影响我们税收的增长速度，影响整个财政支出需要的话，那恐怕这个问题也要仔细研究，但是目前看起来还不至于。

《决策》：在目前这种情况下，结构性减税会不会给地方财政收入造成更大的压力？

刘尚希：结构性减税对地方上肯定会产生影响，地方上收入肯定会减少，这就需要有一个正确的认识。短期内地方上财政收入会减少，但有助于长期的可持续发展。如果小微企业做大做强，地方经济活力更强了，就能带来更多的税收，这样就会形成一个良性循环。所以，不能只看到眼前，要注重长远。

同时，地方上非税收入快速增长的问题也值得关注，减税之后地方上财政压力增大，可能就会到非税收入里找钱，这种情况是应当注意的。要警惕一些地方因财政吃紧而采用行政手段扩大收费，由此会加重企业负担，对经济造成负面影响。

刘恒：从地方上讲核心的问题，还是要转变发展方式。我们国家对增值税依赖程度太高，这跟二产比重过大有关系，像北京情况要好一点，因为二产比重比较小，三产比重较大。所以，只要产业结构调整到位，高新技术产业占一定比重以后，税收重不重其实无所谓，因为税收高低取决于企业的本身，一般企业所得税25%，而高新技术企业只有15%。

所以说就一个地方而言，它的宏观税收政策怎样，是否鼓励高新技术产业的发展，直接影响到企业的竞争力，也直接影响它的税收。当然这种说法不太全面，一个地方不可能都是高新技术企业，税收政策有导向，但基本上还是保持平衡的。

同时，地方上观念也要转变。结构性减税是因为企业困难，如果企业倒闭了，税收也就没有了。通过减税企业不困难了，销售增加了，税收也增加了。这是一个此消彼长的过程，减税最终目标是搞要活企业，最终的效果是扩大整个市场，扩大税基的。

因此，这是一个“取”和“予”的关系，是舍与得的关系。这一轮结构性减税可能是政府先舍后得，而且可能当年就见效。

“增税和减税”的选择

《决策》：结构性减税在很多人看来可能是一个抽象笼统的概念，这一轮结构性减税中央也出台了很多措施，比较复杂。如何来看待这样的“有增有减”？

刘尚希：结构性减税的正确说法，是有选择的增税和减税，跟过去“有增有减”的讲法还不一样，是有针对性的增减来达到政策目标，就是转方式、调结构。具体来讲，选择什么样的行业，选择什么样的税种，在不同的情况下是不一样的。

所以，结构性减税在不同的年份，有不同的具体内容、方式，不是一个笼统的概念。结构性减税不是普惠性的，受惠的可能是区域性的、行业性的和分类性的，它的实质是改变税负的分布，使税收变得更加公平。

刘恒：从2011年9月份开始，以挽救温州中小企业危局为契机，结构性减税新政加大了出台力度。中国政府应对危机的办法之一就是给企业减负，但又不能普遍降税，所以就产生“结构性减税”。

结构性减税的含义是要给企业和纳税人减负，但同时不能放弃税收对整个社会经济生活的调控作用。在“十二五”开局之后，这一政策得以明确和逐渐落实。其实我有一种看法，结构性减税是国家加强宏观调控的一个过程，所以不如说是“政策减税+制度减税”。

制度减税，目前税制改革以后我们需要对整个税制进行重新设计，而在设计过程中应该看到原有的税负是偏高的，我们希望不是通过临时性的减免，而是通过一次性的政策解决，给企业创造一个好的税制环境。

政策减免是一些临时性的优惠措施，比如搞活小微企业。而目前我们的结构性减税还很少涉及到制度层面，我希望这次政策减税可以和制度减税加在一起，对中国税制改革形成长远影响。

《决策》：为什么推出这么多减税措施，而实际上很多人却认为并没有感到税负减轻？

刘尚希：每一项税收政策都会对不同的人群产生不同的影响，有的可能是受惠的，有的可能是相反的。受惠的人群以及没有影响的人群可能不会发声，而税负加重的人群可能就会反对。

对税收政策的各种反应，应当理性去分析来自于什么样的利益阶层，是什

减税的效果要落到实处，就必须像农业滴灌一样逐步进行，虽然水量不大但一直都有水放，庄稼就会生长得很好。么样的利益诉求，一项税收政策的出台，到底影响了哪个阶层的利益，等等，而不是笼统地去批评税收政策。

现在社会对税收非常敏感，确实超出了税本身，主要还是社会对于税收的公平性及其使用的合理性、有效性还存在质疑。在这样的大背景下，只要涉及到税，都会引起广泛的关注和讨论。

《决策》：之前结构性减税提了很多年，但实际动作不大，效果也不太好。这次结构性减税对企业来说，会产生多大的作用和影响？

刘恒：减税以后会对企业产生助推作用，这是毫无疑问的，但作用到底有多大，还要进一步的观察。我的感觉是，税负并不可怕，可怕的是收入没增加，而税增加了。为什么会这样？

因为目前，我国流转税占的比重较大，而流转税是不管企业赚不赚钱，全要交税，税收刚性很强。而企业经济效益有限制，受条件影响，如果经济效益不好，但是税收增加，这就变成税负痛苦了。

所以，税收和经济增长要相适应，不能超常。结构性减税的核心问题，是企业效益和我们的税收增幅要同步，在技术层面上要解决这个问题。

刘尚希：前几年结构性减税，有一定效果，但是和大家预期的有距离。现在最大的改革就是营业税改增值税的试点。依据试点的情况，在全国推广的时候，可能税负会更多地下调。

当前，小微型企业的生存环境有待进一步改善，政府也已经意识到这一点。应当说，这需要多管齐下，减税只是其中的一个方面。减税主要是减轻小微型企业的负担，适当地增大了它们的利润空间，使它们的生存条件能得到改善。其实还有金融、市场监管等各个方面都需要做出努力，这样才能使小微型企业的发展环境变得更好。

“减税不是开闸放水”

《决策》：结构性减税中一个核心问题就是中央和地方的财政关系问题，特别是增值税扩围，对地方上会产生什么样的影响？

刘恒：增值税扩围从1994年就开始探讨，当时没有取得太大突破。2009年后扩围问题再次成为关注点。由于增值税扩围牵涉到企业和政府财政关系，也存在中央政府与地方政府之间财政分配问题，因此，增值税扩围问题很复杂。

尽管目前试点方案仍把原属地方的“营改增”部分归地方享有，但这仅指存量部分，但以后的增量怎么办？这是生死攸关的事情。税改以后如何确定新的财政体制以及由此引发的地方财税自主权问题，这些都需要在税改中重新划定。

截至目前，上海的试点已获得高度评价，是中国税收制度朝现代化方向迈进的一大步，但各个地方要跟进，自然也会带来对“政府的财政收入会不会因此而大幅下降”、“是否会引起中央和地方分配关系的改变”等问题的担忧。下一步改革，一定是要推进财税联动，要一揽子解决税务关系和财政的分配关系。

《决策》：有人担心，结构性减税会不会又造成“中央点菜、地方买单”的情况？

刘尚希：减税是不是在地方承受范围之内，具体还难以判断，要调查研究之后才能得出结论。但是我觉得随着财政收入增长趋缓，地方非税收入快速增长的情况，值得引起各级政府的注意，尤其是中央各部门，要注意这个问题。

实际上，地方的财政收入比经济增长滑落得更快，地方财政承受能力实际上是在下降的，所以涉及到地方拿钱的时候，中央需要统筹兼顾，不能顾此失彼。需要在试点经验中找到中央和地方财政的平衡点，根据试点中中央财政和地方财政的变化，重新确定分成比例。

从中央来讲，要考虑地方上的承受能力，要量力而行。上面“点菜”点多了，地方“买单”就可能买不起。特别现在税收下降的情况下，地方“买单”的能力也下降了。所以中央各个部门“点菜”的时候，就得考虑地方的承受能力。

《决策》：目前，大家对“十二五”期间，结构性减税到底怎么减、减多大幅度，都比较关注。对此您怎么看？下一步还会不会推出一些新的措施？

刘恒：结构性减税到底怎么减？能有多大的幅度？会产生多大的效果？目前，大家看法还不太一致。整个“十二五”时期，结构性减税政策会贯穿始终。

结构性减税是一个趋势和方向，要精准到多少数额，目前还缺乏必要的数字支撑，还需要算细账。总的来说，税收要减，但是大规模减税的可能性不大。因为国家财政税收还是有一定规模要求的，有人说一年要减一、两万亿，我认为这是一厢情愿。

其实，结构性减税不是指财政收入的绝对数下降，而是对增量的调节。结构性减税政策的出台和结束，不以财政收入下降为目标，而是让财政收入的增幅回到合理的区间。

刘尚希：结构性减税是一个逐步的过程，不是开闸放水，一放就完了。减税的效果要落到实处，就必须像农业滴灌一样逐步进行，虽然水量不大但一直都有水放，那么庄稼就会生长得很好。

所以，“十二五”期间不是忙着要出台新的政策，而是把现有减税的措施落实到位。最终看效果如何，还存在什么问题。比如扶持小微企业的优惠政策，要不要在原有的基础上加大力度；营业税改增值税如何进一步推进，如何在扩大试点的基础上全国推开，把这些工作做到位就行了。