维稳思维下的J镇

■曾明

（作者系江西南昌大学教授）

当下,乡镇政府处于既要发展经济，又要提供公共服务的双重压力之中。在这种压力下的乡镇政府，它的中心工作到底是什么？它会对政府的公共服务职能产生什么样的影响？

J镇位于江西省西南端，面积218.23平方公里,辖9 个行政村，总人口15704 人。全镇耕地面积10081.4 亩，林地面积22.16 万亩。J 镇水资源丰富，有1 座水力发电站，总装机为1.1 万千瓦。该镇是全县水产养殖面积最大的乡镇，有水产养殖面积7652 亩，其中池塘152亩，水库7500 亩。

总之，J 镇是个典型的农业乡镇，农、林、畜牧业是其主要经济收入来源。

对于J 镇，其上一级县级政府在考核中不再把“发展经济、特别是招商引资”作为该镇的主要工作，而是以完成上级政府交付的工作为主。J 镇政府的工作重心因此发生了显著的变化。

中心工作的“中心”

当前J 镇的中心工作主要有两项：维护稳定、计划生育。其中维护社会稳定是中心的中心，几乎每一项工作都要围绕维护社会稳定这个“重中之重”来进行。

维护政治、社会稳定在中国有着特殊而又重要的意义，而基层政府直接站到了“维稳”的第一线。在2008年以来一系列有关维护稳定的工作部署中，中央明确强调“必须把第一责任落实到强化基层基础上。现在群众反映的各种问题，大多数发生在基层，最终也要靠基层来解决。各级领导干部的精力、人财物的投入，要更多地放在强化乡村、街道、社区等基层组织建设和各项基础性工作上，确保有人干事、有钱办事，把矛盾化解在当地，把问题解决在基层，真正做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。

按照这一要求，各级政府都严格了工作责任制，用一票否决的方式对职能部门、下级政府进行维稳考核。江西省规定要“把维护社会稳定、推进和谐平安建设的工作成效，作为检验各级党政领导班子和领导干部执政能力和执政水平的重要标志，列入干部政绩考核的重要内容，并将考核结果作为干部政绩评定、晋职晋级和奖惩实施的重要依据。”

最终层层施压，担子大部分落到了乡镇政府的头上。在J 镇政府的工作安排中，“把社会稳定工作摆在一切工作的首位”。

“我们的工作几乎都有维稳的影子，每一天几乎都有到镇政府反映新老问题的村民，每个干部关于维稳这根弦都绷得紧紧的，经常要憋着一口气。正常的双休、节假日就更别想了。总之，一切为了稳定大局”。

当前J 镇的稳定压力主要来自三方面：林权纠纷：占全镇纠纷的66%以上，稍有不慎就会演变成群体性事件。

社会性纠纷：如民事纠纷、邻里纠纷、安全生产纠纷(主要是电站、加工厂、学校等部门)。

移民纠纷：主要是移民纠纷及电站引起的与周边村庄的一些纠纷。

这些不稳定因素中，政府并不是直接的参与者。有些是历史因素造成，有些则会超出乡镇政府的职权范围，如涉诉或是刑事类事件，但是按照“属地管理”原则，这类事件如果出现不稳定因素，特别出现上访等情况，都会影响到乡镇政府的工作业绩考核。

以林业纠纷为例。由于J 镇地处山区，前几年林业产权不清晰的历史隐患，产生了大量的林业纠纷，成为不稳定因素的最大来源。对于这类历史性纠纷，现在的J 镇政府要想迅速“搞清判明简直是不可能的事”。

林权纠纷涉及农民切身利益，又无明确的法律依据，调处成功率很低。J 镇政府介入后，如果各方会互相让步，重新明确权属那自是皆大欢喜，但这种情况非常少，大多时候争议各方都会因相互不肯让步而陷入“持久战”。即使镇政府下了处理决定书，绝大多数人仍然不服。这导致镇政府不太敢下处理决定书，宁愿采取拖延战术。只要不出现“打群架，引发大的群体性事件”就行。

但是问题老是不能得到解决，也极易引起农民对镇政府不作为或是无法作为的不满而去上级政府上访。

这使J 镇政府非常为难，“我们去做工作，他们不服会上访，不去做工作，他们也会上访”。

“工作组式齐抓共管”

由于维护稳定成为一项日常工作，因而设有分管领导。同时它又是乡镇中心工作中的最重要的任务，属于“一票否决”的事项，经常有各种考评、检查，不稳定因素又多，而且大多具有突发性，J 镇为此成立了专业的社会稳定工作组。

党委书记任组长(为第一负责人，负总责)，另有一位分管维稳工作的党委委员、副镇长任副组长，为社会稳定工作直接负责人，具体抓落实；成员有3 个片长、司法所长、派出所长、民政所长、水利站长、果业站长，配齐配强了一支专业队伍。

另外还责任下移，各村、各单位年初分别与镇党委、政府签订责任状，分别承诺对本村、本单位的维稳工作承担责任，落实工作任务，形成了党政齐抓共管的局面。

维护稳定工作从根本上来说就是要保证辖区内的政治、社会和经济秩序的稳定，建设和谐社会。但在乡镇看来，它的基本目标其实非常具体，就是在辖区内不能出现群体性事件，不能出现越级上访、闹访等现象，把矛盾化解在基层。把问题解决在基层，所以对各类纠纷、矛盾，不论何种原因产生，都要做到“摆平就是硬道理”。

这种摆平，并不是全都能够彻底地化解矛盾，解决问题，部分只是暂时安抚群众，维持表面的平静。由于领导的任期并不确定，干部、特别是主要领导干部的调动非常频繁。因此各级领导干部都希望自己任上不要摊上大的群体事件，对于他们来说，维护稳定其实“只要不在自己任内出事就好”。

为达到此目标，维护稳定的主要内容有三：一是排查。政府要尽早发现矛盾隐患，尽早介入，将之解决在萌芽状态，避免群体性事件的发生，这是上策，实际上也是全国上下狠抓稳定的初衷。

二是调处。对已经暴露出来的矛盾纠纷，及时介入调解处理，进行稳控跟踪，掌握事件动态，尽量化解矛盾。此是中策。

三是信访。对于没稳控住造成上访的矛盾纠纷，乡镇则负责截访、接访、劝返，严密跟踪防止越级上访，不利考核。对于政府来说，这已是属于不得已的“捂盖子”行为，属于下策。

为此，J 镇进行定期拉网式大排查。每个月特别是重点时期(如两会、五一、国庆、春节等)，都要组织乡村干部对全镇的不稳定因素进行一次大梳理，将新发现的矛盾隐患、正在调处的、已调处好的、调处未果的、有闹事或上访倾向的进行分类登记，以掌握全镇社会稳定形势，从中筛选出可能会发生群体性事件的不稳定因素，实行重点监控。

同时，实行零汇报制度。重点敏感时期，必须进行每日排查，并按规定时间每日将排查结果上报，以便及时掌握最新情况进而尽快做出对策。

对已排查出来的纠纷，按照重要程度安排乡村干部包案负责，案情简单的安排一个人，复杂的安排二至三人，调处成功则可以销号。对于已经暴露的影响较大的群体性事件抽调相关或得力人员成立专案组，专门负责某一纠纷的跟踪调处。

J 镇还实行一种包案人制度。对重点对象，建立专人负责制。在敏感时期，为防止重点监控对象越级上访，包案人要对其实行全天候监控，“有感情的拉着一起喝酒玩牌腻在一起，没什么交情的也远远地跟着，隔三岔五偷偷近前瞄一下”。一旦发现上访对象会出门越级上访，工作人员就要在一些必经路口、车站等拦截上访对象，甚至会“抢其包裹逼其回家”。

有时，主要领导还需亲自出动，经常性上门谈心聊天，逢年过节还要走访慰问，与上访对象建立感情，使其碍于情面暂缓上访。对于其上访诉求无法满足的，想方设法替其解决其他实际困难甚至满足一些不合理要求，以求得暂时的安宁。

一边倒的负效应

对于农村出现的各类不稳定因素，乡镇政府由于职权所限，只能进行调处，这种调处有时能解决一些实际问题。但对于暂时没办法解决或是超出乡镇政府职权范围的，调处就变成了“和稀泥”。如果调处失败，村民就很可能会组织自己的力量，靠威胁或武力去解决，从而引发群体事件。

这种政府调处无果而发生的群体事件，比政府从未介入的要更难处理。因为它会使得镇政府的公信力受到损害，群众会认为镇政府没有能力或是没有权力解决问题，转而寻求更上一级政府的帮助，有时甚至会通过把“事情闹大”，即制造群体性事件或恶性事件来吸引上级政府关注，而这些事情会对乡镇政府的维稳考核产生直接的不利影响。

因此在维稳一边倒的形势下，为了息事宁人，稳住对象不闹事不上访，并避免维稳对象将矛头指向自己，使政府陷于被动，乡镇干部一般都要小心翼翼，“讲理都要陪着三分笑，指责对方的话基本不敢说”，有时还会想办法满足一些人的无理要求，比如有时因交通事故赔偿问题谈不拢时，政府还得先行代付等。这种做法虽说是不得已，但最终会引来更多人的效仿，使得乡镇政府穷于应付。在有些乡镇干部眼里，维稳工作变成“中央搞和谐、基层搞妥协、老百姓搞威胁、乡村干部没闲没歇”。这种状况直接影响到乡镇政府的其它中心工作，比如计划生育的开展。

由于担心强硬地推行计划生育执行手段会引发“不稳定”，在维稳的压力下，镇政府会“两害相权取其轻”，以应付计生检查来掩盖无法完成的“计生任务”。因为计生工作的好坏并不容易从表面上看得出来，也不像维稳不利那样，会引发群体性事件或是上访，产生显性的社会影响。而且计生工作也容易在上级政府、乡镇政府、村民之间形成心照不宣的“共识”。对于村民来说，超生而获得政府默认，自然皆大欢喜，而政府的“宽容”也就避免了由于过激的计生手段产生“不稳定”因素，同时，征收社会抚养费还能增加地方财政的预算外收入。出于同样的原因，县级政府只要乡镇在“迎检”时不出差错，一般对此都会“睁只眼闭只眼”。

显然，“压力型”体制下的乡镇政府，尤其是欠发达地区的乡镇政府的职能以执行上级指定任务为主，各类考核目标，特别是那些“一票否决”的中心工作就成为乡镇政府的主要工作职责。面对这些目标多元甚至相互冲突的考核任务，乡镇政府会从自己利益最大化的角度出发，选择性地执行。那些惩罚更严厉、容易被考核的任务会被置于优先地位。

但由于农村社会矛盾的多元与复杂，乡镇政府并没有完全消解矛盾的能力与职权，对各类影响社会稳定的因素大多只能采取“和稀泥”的方式进行调解，或是进行“人盯人”式的防阻策略，为避免社会稳定失控给自己带来的不利影响，他们还会通过无原则的妥协或是安抚来实现一时的稳定，以确保在自己任期内不“出事”，这种做法在维持社会表面稳定的同时，也带来了一些新的问题。